INTRODUÇÃO
A EC nº 45/2004[1] erigiu ao status de princípio constitucional a celeridade e eficiência do processo. Tendo em vista a supremacia da Constituição, nenhuma lei, ato normativo ou qualquer outra fonte do direito pode contrariar as normas (princípios e regras) constitucionais, pois a conformação com essas é exigência que não se negocia.
A jurisprudência vem aplicando automaticamente e sem maiores questionamentos os verbetes das Súmulas 269[2] e 271[3] do STF, as quais impedem produção de efeitos financeiros anteriores à impetração do mandado de segurança. Um período razoável de tempo já transcorreu desde suas edições (datam de 13.12.1963), e de lá para cá muita coisa mudou no âmbito social e, consequentemente, jurídico.
Por esse motivo, na aplicação dessas súmulas deve ser levada em conta a alteração da realidade, haja vista o diferente contexto histórico, bem como a razão de suas edições, qual seja a necessidade de coibir a exagerada prática existente à época, de reinvidicação feita por servidores públicos, ao pagamento de diferença de vencimentos ou proventos em relação a períodos pretéritos, via mandamus, desvirtuando-o de seu propósito e tornando-o verdadeira ação de cobrança. Ou seja, objetivou-se com a edição dessas súmulas que o writ não fosse utilizado – sobretudo pelos servidores públicos – como mera ação de cobrança, tendo vista a natureza executiva lato sensu da ação, e da natureza mandamental de sua sentença. Tanto assim, que posteriormente à edição dessas súmulas, foi promulgada a Lei nº 5.021/66, que em seu art. 1º possui a seguinte redação:
Art. 1º. O pagamento de vencimentos e vantagens pecuniárias asseguradas em sentença concessiva de mandado de segurança, a servidor público federal, da administração direta ou autárquica, e a servidor público estadual e municipal, somente será efetuado relativamente às prestações que se vencerem a contar da data do ajuizamento da inicial.
Ora, nos dias atuais, considerando o assoberbamento que gera a morosidade do judiciário, não é nada razoável exigir que o impetrante ingresse novamente em juízo, com nova movimentação de toda a máquina do judiciário, objetivando apenas a cobrança de parcelas atrasadas, a respeito de direito sobre o qual já existe uma sentença judicial transitada em julgado, que inclusive já surtiu efeitos financeiros a partir da impetração. É preciso se ter em mente que a repercussão financeira neste caso é simples efeito do reconhecimento do direito líquido e certo do impetrante. Por que não aproveitar um Processo com cognição formada para se solucionar o resquício das parcelas atrasadas, se a questão principal já se encontra decidida através de sentença definitiva? Qual o óbice em se entregar a prestação jurisdicional de forma mais célere e menos dispendiosa – inclusive para a jurisidção – respeitando a celeridade e economia processual? Essa também não foi a ratio das alterações trazidas pela Lei nº 11.232/2005, que alterou regras de execução previstas no Código de Processo Civil? Será que as Súmulas editadas há 46 anos possuem todo esse alcance, e devem aplicadas intransigentemente, mesmo considerando o contexto em que foram editadas e a evolução ocorrida neste período?
É o que passaremos a analisar.
1. EFEITOS FINANCEIROS DO MANDADO DE SEGURANÇA. NECESSIDADE DE REVISÃO. NOTÍCIAS DE EVOLUÇÃO NO ENTENDIMENTO.
Em que pesem respeitáveis posições em sentido contrário, pensamos que na aplicação destas súmulas do STF deve haver temperamentos.
A posição do legislador no sentido de limitar o alcance dos efeitos patrimoniais do writ apenas quando se tratar de vencimentos e vantagens pecuniárias a servidores públicos foi reforçada pela redação do § 4º do art. 14 da Lei 12.016/2009[4], que reproduziu o revogado art. 1º da lei 5.021/66.
Ora, pretendesse o legislador limitar os efeitos patrimoniais do mandamus em qualquer caso, não teria feito menção apenas às ações que envolvessem pagamento a servidores públicos. Conforme nos orienta regra de hermenêutica, em se tratando de restrições de direito, a interpretação deve ser literal, de modo que, o que não está limitado expressamente pela lei, não pode ser limitado pelo jurista. Logo, embora esteja sendo amplamente aplicada pela jurisprudência como “regra”, temos que a limitação dos efeitos financeiros do mandado de segurança se trata de “exceção” aplicada apenas para os casos de pagamentos a servidores públicos e, mesmo assim, cabendo ponderações.
Neste sentido, citamos julgado do STJ, em que se concederam efeitos financeiros pretéritos à impetração do mandado de segurança, ao argumento de que a não percepção de vencimentos decorreu de ato reconhecido como ilegal ou abusivo da autoridade impetrada, privando a impetrante de um direito líquido e certo de percepção de valores, razão pela qual não se aplicaria in casu as Súmulas 269 e 271 do STF:
MANDADO DE SEGURANÇA Nº 12.397 - DF (2006/0252950-0)
RELATOR : MINISTRO ARNALDO ESTEVES LIMA
IMPETRANTE : VANESSA MARNIE DE CARVALHO PEGOLO
ADVOGADO : MAURÍCIO VERDEJO GONÇALVES JÚNIOR
IMPETRADO : ADVOGADO GERAL DA UNIÃO
CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. PRELIMINARES. REJEIÇÃO. PROCURADOR FEDERAL. PROMOÇÃO E PROGRESSÃO NA CARREIRA. ESTÁGIO PROBATÓRIO E ESTABILIDADE. INSTITUTOS JURÍDICOS DISTINTOS. EFEITOS FINANCEIROS RETROATIVOS. SÚMULAS 269/STF E 271/STF. ART. 1º DA LEI 5.021/66. NÃO INCIDÊNCIA NA HIPÓTESE. SEGURANÇA CONCEDIDA.
1. O mandado de segurança foi impetrado contra o ato do Advogado-Geral da União que indeferiu o recurso hierárquico que a impetrante interpôs contra a decisão da Procuradora-Geral Federal. Em consequência, sobressai a legitimidade passiva da autoridade impetrada. Preliminar rejeitada.
2. Em se tratando de um ato administrativo decisório passível de impugnação por meio de mandado de segurança, os efeitos financeiros constituem mera consequência do ato administrativo impugnado. Não há utilização do mandamus como ação de cobrança.
3. A impossibilidade de retroagir os efeitos financeiros do mandado de segurança, a que alude a Súmula 271/STF, não constitui prejudicial ao exame do mérito, mas mera orientação limitadora de cunho patrimonial da ação de pedir segurança. Preliminares rejeitadas.
4. Estágio probatório e estabilidade são institutos jurídicos distintos. O primeiro tem por objetivo aferir a aptidão e a capacidade do servidor para o desempenho do cargo público de provimento efetivo. O segundo, constitui uma garantia constitucional de permanência no serviço público outorgada àquele que transpôs o estágio probatório. Precedente.
5. O servidor público federal tem direito de ser avaliado, para fins de estágio probatório, no prazo de 24 (vinte e quatro) meses. Por conseguinte, apresenta-se incabível a exigência de que cumpra o interstício de 3 (três) anos para que passe a figurar em listas de progressão e de promoção na carreira a qual pertence.
6. Na hipótese em que servidor público deixa de auferir seus vencimentos, parcial ou integralmente, por ato ilegal ou abusivo da autoridade impetrada, os efeitos patrimoniais da concessão da ordem em mandado de segurança devem retroagir à data da prática do ato impugnado, violador de direito líquido e certo. Inaplicabilidade dos enunciados das Súmulas 269/STF e 271/STF.
7. A alteração no texto constitucional que excluiu do regime de precatório o pagamento de obrigações definidas em lei como de pequeno valor aponta para a necessidade de revisão do alcance das referidas súmulas e, por conseguinte, do disposto no art. 1º da Lei 5.021/66, principalmente em se tratando de débitos de natureza alimentar, tal como no caso, que envolve verbas remuneratórias de servidores públicos.
8. Segurança concedida.
No mesmo sentido, diversos julgados recentes, inclusive do STJ[5].
Outro exemplo de inovação na aplicação das referidas Súmulas, verificamos nos casos em que há o reconhecimento do direito à compensação tributária, ocasião em que após vários julgados possibilitarem a compensação tributária de parcelas anteriores à impetração do writ[6], a própria Administração Pública Federal, através da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, emitiu o Parecer PGFN/CRJ/No 1177/2013, admitindo a possibilidade de compensação de parcelas anteriores à propositura do writ, quando for o caso de reconhecimento de inexistência de relação jurídico-tributária, sinalizando, portanto, o reconhecimento pelo poder público da relativização da aplicação das súmulas do STF que versam sobre a matéria.
Portanto, tendo-se em mente que o writ visa à proteção de direito líquido e certo, fulminado por ato ilegal ou abusivo da autoridade impetrada, é necessário que caiba a relativização na aplicação das Súmulas do STF que vedam a produção de seus efeitos financeiros anteriormente ao ajuizamento da ação, sob pena de simplesmente inseri-lo no mesmo patamar das ações ordinárias, não se podendo perder de vista o status de ação constitucional do mandado de segurança (CF/88, art. 5º, LXIX), o que justifica tratamento diferenciado em relação às demais ações.
2. DA SUBMISSÃO DO MANDADO DE SEGURANÇA AO REGIME DE PRECATÓRIOS. RELATIVIZAÇÃO.
Cabe-nos analisar outro aspecto relevante acerca dos efeitos patrimoniais do mandamus, que diz respeito à preocupação com a preservação das finanças públicas. Embora nosso posicionamento seja o de admitir efeitos patrimoniais pretéritos à impetração, entendemos que a natureza mandamental da sentença concessiva da ordem não pode, via de regra, determinar de forma direta e administrativamente o pagamento das parcelas atrasadas, sem a observância do sistema de pagamento de débitos da Fazenda Pública, via precatórios, conforme previsão do art. 100 da CF/88, sob pena de afronta à Constituição Federal e de gerar desequilíbrio orçamentário e eventual prejuízo às atividades tidas por essencias, tais como: saúde, segurança etc.
Neste particular, filiamo-nos à corrente doutrinária-jurisprudencial que se posiciona no sentido de que o “crédito de natureza alimentar” não foge à exigência da regra dos precatórios, mas apenas tem preferência na ordem cronológica de apresentação e pagamento dos débitos, compondo uma lista diferenciada. Neste sentido:
AGRAVO REGIMENTAL. SUSPENSÃO DE TUTELA ANTECIPADA. DETERMINAÇÃO DE PAGAMENTO IMEDIATO DE VALORES RECONHECIDOS JUDICIALMENTE. OCORRÊNCIA DE GRAVE LESÃO À ORDEM PÚBLICA. VIOLAÇÃO AO ART. 100 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA E AO ART. 2º-B DA LEI 9.494/97. NECESSIDADE DE SUBMISSÃO AO REGIME CONSTITUCIONAL DOS PRECATÓRIOS.
1. Art. 1º da Lei 9.494/97, c/c art. 4º da Lei 8.437/92: configuração de grave lesão à ordem pública. Pedido de suspensão de tutela antecipada deferido.
2. A tutela jurisdicional pretendida pelo agravante, consubstanciada no pagamento antecipado dos valores reconhecidos judicialmente só pode ser efetivada após o trânsito em julgado da ação sob o procedimento ordinário ajuizada na origem.
3. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, ao interpretar o disposto no caput do art. 100 da Constituição da República, firmou-se no sentido de submeter, mesmo as prestações de caráter alimentar, ao regime constitucional dos precatórios, ainda que reconhecendo a possibilidade jurídica de se estabelecerem duas ordens distintas de precatórios, com preferência absoluta dos créditos de natureza alimentícia (ordem especial) sobre aqueles de caráter meramente comum (ordem geral). Precedentes.
4. Agravo regimental improvido. (STF, STF 90, Data Julg. 13.09.2007).
De igual sorte, não vemos possibilidade jurídica em determinação de pagamento de qualquer débito da Fazenda Pública, sem que antes haja o trânsito em julgado da sentença condenatória, o que também se aplica à sentença concessiva da ordem. Dito de outra forma, mesmo que a ordem de pagamento se dê por meio de uma decisão de cunho mandamental, não é possível que ele ocorra sem antes restar configurada a coisa julgada material e, mesmo ocorrendo essa, é necessário que se observe a regra dos precatórios para liberação do valor, com prioridade aos débitos de natureza alimentar, assim entendidos como aqueles decorrentes de salários, vencimentos, proventos, pensões e suas complementações, benefícios previdenciários e indenizações por morte ou invalidez, fundadas na responsabilidade civil (art. 100, § 1º, CF/88).
Como exceção à regra dos precatórios, temos os débitos considerados como de pequeno valor (CF/88, Art. 100, § 3º). Logo, em se tratando de ordem mandamental, cujo valor da ordem de pagamento das parcelas atrasadas esteja dentro do conceito legal de “pequeno valor”, defendemos que pode haver determinação do pagamento pela via administrativa a ser realizado diretamente pelo ente correspondente, sem que haja ofensa às regras constitucionais de pagamento de débitos públicos.
Não obstante, cabe sempre registrar a necessidade do trânsito em julgado da sentença para efetivo pagamento em qualquer caso, pois os parágrafos 1º e 3º do art. 100 da Constituição, ambos com a redação da Emenda Constitucional nº 62/2009, determinam que a expedição de precatório ou o pagamento de débito de pequeno valor de responsabilidade da Fazenda Pública, decorrentes de decisão judicial, mesmo em se tratando de obrigação de natureza alimentar, pressupõem o trânsito em julgado da respectiva sentença.
Ainda assim, a jurisprudência evoluiu no sentido de entender que não há necessidade de observância do regime de precatórios quanto ao pagamento das parcelas devidas entre a concessão da segurança e o efetivo cumprimento da ordem. Aliás, é o que já vem sendo aplicado nas concessões de tutela antecipada para obrigação de fazer, não havendo razões para se dar a uma ação constitucional tratamento inferior ao dispensado às ações ordinárias; mormente quando isso se der em razão de descumprimento da autoridade coatora a uma ordem judicial. Vejamos:
AgRg no REsp 1071171 / SP
AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL
2008/0145441-7
Relator(a) Ministro ROGERIO SCHIETTI CRUZ (1158)
Órgão Julgador T6 - SEXTA TURMA
Data do Julgamento 22/05/2014
Data da Publicação/Fonte DJe 06/06/2014
Ementa
PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. SERVIDOR PÚBLICO. MANDADO DE SEGURANÇA. CONVERSÃO DE LICENÇA PRÊMIO E FÉRIAS NÃO GOZADAS EM PECÚNIA. SUBMISSÃO AO REGIME DE PRECATÓRIO.
1. A sentença proferida em mandado de segurança, determinando o restabelecimento de vantagem a servidor público, não se submete ao regime de precatório (arts. 730 do CPC e 100 da CF/88), no tocante ao pagamento das parcelas devidas entre a concessão da segurança e o efetivo cumprimento da ordem, hipótese em que o adimplemento deve ocorrer mediante simples inclusão do crédito em folha suplementar.
2. Hipótese, contudo, em que os impetrantes pretendem promover, pela via da ação mandamental, a conversão de licença-prêmio e de férias não gozadas em pecúnia, referentes a períodos anteriores à impetração, daí ser exigida a execução do julgado segundo os ditames dos arts. 730 do CPC e 100 da CF/88.
3. Agravo regimental não provido.
3. CONCLUSÃO
A EC nº 45/2004 erigiu ao status de princípio constitucional a celeridade e eficiência do processo, de modo que não é nada razoável exigir que o impetrante ingresse novamente em juízo com uma ação de cobrança, objetivando apenas a cobrança de parcelas atrasadas anteriormente à impetração, a respeito de direito sobre o qual já existe uma sentença judicial transitada em julgado, que inclusive já surtiu efeitos financeiros a partir da impetração. Essa, aliás, a razão das disposições trazidas pela Lei nº 11.232/2005, que alterou regras de execução previstas no Código de Processo Civil.
A jurisprudência, inclusive, vem relativizando o entendimento das Súmulas 269 e 271 do STF, concededendo efeitos financeiros pretéritos à impetração do mandado de segurança, ao argumento de que a não percepção de vencimentos de servidor público decorrente de ato reconhecido como ilegal ou abusivo da autoridade impetrada, priva o impetrante de um direito líquido e certo de percepção de valores.
Outra flexibilização na aplicação dessas súmulas está ocorrendo nos casos de compensação tributária de parcelas anteriores à impetração do writ, sendo que neste caso a própria Administração Pública Federal, através da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, emitiu o Parecer PGFN/CRJ/No 1177/2013, admitindo a possibilidade de compensação de parcelas anteriores à propositura do writ, quando for o caso de reconhecimento de inexistência de relação jurídico-tributária.
Não obstante, em atendimento à segurança jurídica, importante frisar que se mantém incólume a exigência do trânsito em julgado da sentença mandamental, bem como o respeito ao regime de precatórios; sendo que, quanto a essa última vindicação, é importante anotar duas exceções à regra: a) quando o valor da ordem de pagamento das parcelas atrasadas esteja dentro do conceito legal de “pequeno valor”, onde em razão da natureza mandamental da sentença pode haver determinação do pagamento pela via administrativa a ser realizado diretamente pelo ente correspondente; b) no que diz respeito ao pagamento das parcelas devidas entre a concessão da segurança e o efetivo cumprimento da ordem, conforme precedentes jurisprudenciais.
4. REFERÊNCIAS
BARBI, Celso Agrícola. Do mandado de segurança. 11. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2008.
BARROSO, Luís Roberto. Curso de Direito Constitucional contemporâneo: os conceitos fundamentais e a construção do novo modelo. 3. ed. Saraiva: São Paulo, 2011.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 9ª ed. São Paulo: Atlas, 2001. 810p.
NOTAS
[1] CF/88. Art. 5º, LXXVIII: a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004).
[2] Súmula 269 - STF: O mandado de segurança não é substitutivo de ação de cobrança.
[3] Súmula 271 – STF: Concessão de mandado de segurança não produz efeitos patrimoniais, em relação a período pretérito, os quais devem ser reclamados administrativamente ou pela via judicial própria.
[4] Art. 14. Da sentença, denegando ou concedendo o mandado, cabe apelação.
§ 4o O pagamento de vencimentos e vantagens pecuniárias assegurados em sentença concessiva de mandado de segurança a servidor público da administração direta ou autárquica federal, estadual e municipal somente será efetuado relativamente às prestações que se vencerem a contar da data do ajuizamento da inicial.
[5]STJ, MS 20646 / DF, MANDADO DE SEGURANÇA, 2013/0393338-3. STJ, EDcl no MS 18760 / DF, 2012/0129096-5. STJ, MS 17716 / DF, MANDADO DE SEGURANÇA 2011/0256495-5.
[6] TRF-4, AMS n.º 2006.72.01.001029-1/SC; TRF-1 - APELAÇÃO CÍVEL: AC 47752920104013400 DF 0004775-29.2010.4.01.3400.