Os comitês de bacia hidrográfica e a gestão dos recursos hídricos no Brasil

INTRODUÇÃO

A criação do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, por meio da lei 9.433/97 estabeleceu novos parâmetros de gestão participativa no ordenamento pátrio. Esse Sistema é constituído por um conjunto de mecanismos jurídico-administrativos, compostos por leis e instituições, pelo Conselho Nacional de Recursos Hídricos, pelos Conselhos Estaduais e do Distrito Federal e pelos Comitês de Bacias Hidrográficas. A função dessas ferramentas de gestão é possibilitar a execução da política nacional e das políticas estaduais de recursos hídricos.

Os Conselhos de Bacias Hidrográficas passaram a ser a entidade democrática mais significativa na gestão da água no país, reunindo representantes de diversos setores da sociedade. Seu funcionamento abrange um processo decisório específico, focando na aprovação de planos de gestão de bacias e na definição e aprovação das tarifas pelo uso da água. Atualmente, no Brasil, estamos na fase de implementação dos CBHs, que tem se mostrado trabalhosa e demorada.

O artigo teve como objetivo analisar o novo modelo de gestão dos recursos hídricos bem como a importância dos comitês de bacias hidrográficas na gestão desses recursos, destacando o histórico do Brasil na gestão de seus recursos hídricos, os variados modelos de gestão, a legislação de águas no Brasil, a institucionalização da gestão, os atores na gestão, bem como as bacias hidrográficas.

Para o desenvolvimento do artigo, os procedimentos metodológicos utilizados foram pesquisa documental, por meio de consulta bibliográfica em obras que tratam do tema e artigos disponibilizados na internet.

1.CONSIDERAÇÕES GERAIS

A palavra gestão advém da administração, como ato de gerir ou gerenciar programas, empresas ou qualquer outra atividade que precise ser gerida. Entretanto, o termo foi popularizado como o conjunto de ferramentas necessárias ao planejamento ou ordenamento de atividades a serem desenvolvidas sob coordenação de algum responsável.

O termo gestão empregado para se referir a recursos hídricos pode ser entendido como a atividade analítica de criação de princípios e diretrizes, de documentos orientativos e legislações, de estrutura para sistemas gerenciais e de tomada de decisões que tem por finalidade inventariar e normatizar o uso, o controle e a proteção da água.

Nesta seara, a boa gestão pode solucionar questões como a escassez dos recursos hídricos e ainda promover um uso mais adequado, conciliando as demandas e a oferta de água.

Importa destacar que o processo de gestão de recursos hídricos se insere em um contexto extremamente recente de mudança de paradigmas, com o reconhecimento da água como bem de fundamental valor, por ser essencial a todas as formas de vida, as atividades e a própria economia. Aos poucos, a visão de inesgotabilidade da água está sendo alterada e seu uso indiscriminado tem sido questionado.

A gestão dos recursos hídricos é definida como o conjunto de procedimentos organizados para resolver os problemas relacionados ao uso e controle da água, seu objetivo é atender, dentro da justiça social e com base nas limitações econômicas e ambientais, às necessidades da sociedade dentro de uma disponibilidade limitada.

A gestão, segundo TEIXEIRA^[1], é composta de três sub-funcões: planejamento, administração e regulamentação.

O planejamento consiste nas atividades necessárias a previsão das disponibilidades e demandas de águas, com fito de aumentar os benefícios econômicos e sociais, suas principais etapas são: inventário dos recursos, estudo da quantidade de águas, estimativa das demandas, balanço de oferta e demanda, dentre outras.

A administração diz respeito a atividades que dão suporte técnico ao planejamento e avaliação de efetividade dos planos anteriores visando a programação dos planos futuros, fazem parte desta etapa: coleta e divulgação de dados hidrometeorológicos, as estatísticas de uso da água, o poder de polícia administrativa e a programação administrativa, econômica e financeira das obras.

A regulamentação reúne as ações de suporte legal para a gestão de águas, a partir da normatização do funcionamento dos Sistemas (nacional ou Estaduais) de Recursos Hídricos, esta se consolida através de leis, decretos, portarias, instrumentos e regulamentos.

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A finalidade da gestão é recuperar e preservar os recursos hídricos e ela é realizada através de órgãos e instituições que assumem as responsabilidades de coordenar, resolver conflitos,executar a política, planejar, regular, controlar o uso, preservar e recuperar os recursos hídricos. A gestão passa necessariamente pela cobrança no uso dos recursos e pela administração e aplicação no âmbito da bacia onde os recursos se encontram.^[2]

A gestão da água envolve o implemento gradual de ações associadas ao estabelecimento de metas e objetivos, definindo padrões, formulando políticas e planos e a elaboração de projetos e por fim operacionalizando as intervenções.

Dentro deste processo, se inserem os valores humanos que definem escolhas e estabelecem critérios de decisão. Quatro tipo de valores são considerados em relação aos recursos hídricos: valor de uso (considera o ambiente como recurso para promover o bem estar social), valor de opção de uso (deriva do uso potencial do ambiente pra promover o bem estar social), valor de existência (estabelecido pela sociedade pela simples existência de um bem ambiental - situação de não uso) e valor intrínseco (associado ao meio ambiente por questões éticas e morais)^[3].

Neste sentido, um dos princípios mais importantes nas abordagens recentes de gestão de águas é a adoção da bacia hidrográfica como unidade de planejamento e administração.

A partir do estabelecimento da unidade territorial adequada, a gestão dos  recursos hídricos se insere em um processo maior de gestão ambiental integrada, com uma abordagem que considera o ecossistema como um todo, com fito de alcançar um equilíbrio demográfico, social, econômico e ambiental a longo prazo.

Assim, a gestão integrada busca respostas a problemas específicos, com participação em diversos níveis, descentralizada, admitindo riscos e erros, com visão compartilhada, além dos limites administrativos, estabelecendo parcerias. Essa operacionalização entretanto é um desafio que ainda não foi resolvido por nenhum país.

Importa destacar que o entendimento que a gestão das águas deve ser integrada se consolidou mundialmente nos últimos vinte anos, assumindo várias dimensões e conotações que receberam apoio gradual e consensual de vários cientistas e administradores.

A gestão dos recursos hídricos consiste em trabalhar com vários processos naturais e sociais de maneira sistêmica, com fito de compatibilizar e garantir a água para seus múltiplos usos, para as presentes e futuras gerações^[4].

A gestão descentralizada baseia-se na ideia que no âmbito local se pode decidir de maneira mais efetiva os problemas locais que por exemplo no âmbito federal, além disso a gestão participativa permite que os usuários influenciem no processo de tomada de decisão. Desparece, desta forma, a figura do usuário espectador que apenas aguarda a tomada de decisões pelo Governo, surge o cidadão interessado em buscar alternativas para resolver os problemas das águas, conforme as necessidades vivenciadas pelas comunidades locais.

2.O HISTÓRICO DO BRASIL NA GESTÃO DOS RECURSOS HÍDRICOS

Historicamente, a gestão dos recursos hídricos do Brasil evoluiu de forma fracionada e centralizada. Cada setor realizava seu próprio planejamento e medidas e os Governos (estadual e federal) definiam as políticas sem escutar as lideranças municipais, os usuários ou a sociedade civil.

O controle dos recursos hídricos data do período colonial, principalmente por meio das Ordenações Filipinas, que ficaram em vigor por quase três séculos e já tratavam da proteção das águas, proibindo inclusive a poluição.

Segundo a legislação desta época, os rios navegáveis pertenciam ao rei e a utilização dos mesmos dependia de outorga real. Entretanto, houve intensa reação popular a esta determinação e assim ficou estabelecida a liberdade para as populações ribeirinhas seja para navegar, para irrigação ou para o escoamento de produtos.

Com a promulgação da Constituição Imperial de 1824, os direitos reais foram transferidos ao domínio nacional, mas a legislação mencionada continuou a ser aplicada até o advento do Código das águas em 1934.

A Constituição de 1934 e o Código de Águas adequaram a legislação que já era obsoleta a nova tendência estatal de incentivar o aproveitamento industrial das águas, em especial por meio da energia hidráulica.

O Código de águas criou três categorias de propriedades das águas: públicas, comuns e particulares e ainda dividiu as águas públicas em duas classes: de usos comum e dominical. Este código assegurou o uso gratuito das águas para as necessidades da vida e permitiu o amplo acesso a águas públicas, o Código ainda associou a posse das águas mediterrâneas a propriedade do solo, desde que as extrações não fossem prejudiciais ao meio ambiente.

Entretanto, aos poucos, essa legislação foi se tornando obsoleta, pois não atendia os interesses da coletividade, assim, gradualmente, foi necessário adequar a legislação, na medida que não correspondia aos anseios gerados pelo contexto de desenvolvimento industrial.

O Código de Águas de 34 era alheio a maior parte dos problemas que atingiam a sociedade, tais como a destinação dos esgotos, a contaminação de lençóis freáticos pela indústria, a expansão da agricultura irrigada, dentre outros.

Essa percepção da necessidade de mudança se fortaleceu na década de 80, momento no qual começou a discussão quanto a necessidade de um sistema integrado e descentralizado da gestão dos recursos hídricos. Os princípios básicos do novo modelo seriam: gestão descentralizada para o nível de bacia, integrando as políticas, envolvendo usuários e tratando a água como bem de valor econômico.

A Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento realizada no Rio de Janeiro em 1992, que culminou na Carta de Princípios Agenda 21, destacou a inevitabilidade da adoção de planejamento e manejo integrado dos recursos hídricos, o escasseamento progressivo da água no mundo e as limitações que essa realidade impunha ao desenvolvimento das nações. Em relação ao desenvolvimento sustentável e uso racional dos recursos hídricos, a Agenda 21 apresentou um importante alerta, apontando o crescimento da urbanização como um dos fatores da crise de água, recomendando um equilíbrio na expansão das cidades, ponderando a oferta de água, problema não resolvido até o momento. Apontou ainda o desperdício como aspecto a ser combatido e recomendou a cooperação entre os Estados para gerir os recursos hídricos internacionais.

Neste sentido, a gestão dos recursos hídricos nacionais deu um salto de qualidade na década de 80, quando passou-se a observar o paradigma triplo de sustentabilidade ambiental, social e econômica, a busca de um marco regulatório compatível e a formulação de conceitos apropriados para operar a gestão integrada, participativa e compartilhada de políticas públicas.

Sem dúvidas, com a Constituição de 88 foram operadas profundas transformações na sociedade, principalmente no tocante a democratização da sociedade, transferindo o poder de decisão para os cidadãos e a coletividade, o que sem dúvidas, refletiu na gestão dos recursos hídricos.

3.OS MODELOS DE GESTÃO DE RECURSOS HIDRÍCOS

Os modelos de gestão dos recursos hídricos no mundo foram marcados por três paradigmas: jurídico-administrativo ou burocrático, econômico-financeiro e integrador participativo^[5].

• Jurídico-administrativo ou burocrático (final do século XIX aos anos 70): primazia do controle legal e setorial para expedição de outorgas e licenças. A abordagem regulatória é a mais usada mundialmente, mas utilizada de maneira isolada, pode significar insuficiência econômica devido aos elevados custos administrativos e a desmotivação dos usuários para atingir os padrões impostos estipulados por terceiros. Esse modelo foi implantado no Brasil no final do século XIX e consagrado na década de 30 com a aprovação do Código de Águas. Suas principais características são a racionalidade e a hierarquização. Para ser colocado em prática foi gerada uma enorme quantidade de normas. Como consequência, a autoridade e o poder se concentraram em entidades públicas, de natureza burocrática. As principais falhar do modelo são que as reações humanas são consideradas previsíveis e foi dada excessiva atenção a aspectos formais, além de ser excessivamente burocrático, o que torna sua operação lenta.
• Econômico-financeiro (segunda metade do século XX): modelo impulsionado pelos limites da abordagem normativa na gestão ambiental. Sob este paradigma, desenvolveram-se novas ideias de análises custo/benefício propostas nos anos 30, principalmente nos Estados Unidos, que trazia o Estado como empreendedor. No Brasil, o marco de sua aplicação foi a criação em 1948 da CODEVASF - Companhia de Desenvolvimento do Vale São Francisco. O modelo representa uma ideia de forte intervenção do Estado, ficando os gestores muito sujeitos a pressão dos grupos econômicos. Caracterizou-se pela predominância das negociações políticas, através de instrumentos econômicos e financeiros, aplicados pelo Estado, para promover o desenvolvimento econômico e induzir a obediência as legislações vigentes. O principal gargalo desse modelo é que adota uma concepção abstrata para dar suporte a problemas contingenciais, além disso, o ambiente é dinâmico o que exige um certo grau de flexibilidade do sistema de gerenciamento. No caso dos recursos hídricos, o desafio é criar um sistema que combine as necessidades espaciais e temporais de uso e proteção da água, na impossibilidade de criar tal sistema amplo, foram criados sistemas parciais que privilegiaram determinados setores de usuários.
• Integrado-participativo (anos 90): marcado pela gestão descentralizada e participativa, diversos países utilizaram este modelo em épocas distintas. A partir dos anos 80, houve um movimento global de modernização dos sistemas de gestão ambiental, na busca de um modelo mais conforme com a gestão sustentável. No lugar de criar um novo paradigma, foram integrados os modelos anteriores, aproveitando suas qualidades, e os modelos abertos que permitem a participação social ganharam força. No Brasil, com a Constituição de 1988 foi possível estabelecer esse novo modelo, sistêmico e participativo, buscando integrar os quatro tipos de negociação social (econômica, política direta, política representativa e jurídica). Foi baseado no modelo francês que tem nas agências de financiamento das bacias o papel de complementar e agilizar as ações públicas e privadas no campo das águas. O Comitê de Bacia trata-se de componente de evidência neste modelo, posto que parte do pressuposto que cada unidade territorial possui diferentes expectativas quanto a utilização das águas e assim diferentes e particulares conflitos de interesse, o gerenciamento desses conflitos, através dos comitês é parte essencial do processo de gestão.

4.A LEGISLAÇÃO DE ÁGUAS NO BRASIL

A Lei nº 9.433 de 08 de janeiro de 1997, instituiu a Política Nacional de Recursos Hídricos e criou o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos - SINGREG, é também conhecida como Lei das Águas. Trata-se de um marco regulatório, que trouxe a descentralização das ações, traz também o entendimento que a superação dos problemas ecológicos atuais e a condução do desenvolvimento econômico rumo a cenários ecologicamente sustentáveis passa por questões ecológicas, econômicas e políticas de sustentabilidade do sistema de gestão das águas. A lei reconhece a importância da participação da sociedade no planejamento e gestão dos recursos hídricos.

A lei traz também os cinco instrumentos considerados essenciais a gestão das águas, são eles:

• o Plano Nacional de Recursos Hídricos;
• a outorga do direito de uso dos recursos hídricos;
• a cobrança pelo uso da água;
• o enquadramento dos corpos de água em classes de uso; e
• Sistema Nacional de Informações sobre os Recursos Hídricos.

Além dos quatro organismos institucionais do Sistema de Gerenciamento:

• o Conselho Nacional de Recursos Hídricos;
• os Comitês de Bacias Hidrográficas;
• as agências de águas; e
• as organizações civis de recursos hídricos.

A lei de águas nada mais fez que refletir uma crise institucional e ambiental decorrente do histórico de uso irracional, degradação e diminuição dos estoques hídricos nacionais. A necessidade crescente de oferta de água e o combate aos problemas ambientais motivou uma mudança no modelo de gestão. A legislação de águas vigente é considerada inovadora mundialmente, principalmente porque promove um modelo de gestão diferenciado, compartilhado, descentralizado, participativo e integrado.

A descentralização consiste na transferência das decisões dos âmbitos estaduais e federais para a esfera territorial da bacia hidrográfica. A participação é implementada quando se assegura ao poder público, aos usuários e a sociedade civil, de maneira equitativa, a oportunidade de discutir e decidir questões atinentes a bacia.

Não obstante a natureza arrojada da Lei de Águas, para alguns doutrinadores a gestão integrada já havia sido incorporada, ainda que de maneira fragmentada, no Código de Águas de 1934, entretanto, por motivos de ausência de interesses econômicos seus dispositivos demoraram mais de sessenta anos para serem regulados.

5.A INSTITUCIONALIZAÇÃO DA GESTÃO

O Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos - SINGREH é, por determinação legal, a entidade responsável de executar a Política Nacional de Recursos Hídricos e organizar a gestão. Dentre seus objetivos estão:

• coordenar a gestão integrada das águas;
• arbitrar administrativamente os conflitos relacionados com recursos hídricos;
• executar a Política Nacional dos Recursos Hídricos;
• planejar, regular e controlar o uso, a preservação e a recuperação dos recursos hídricos; e
• promover a cobrança pelo uso desses recursos.

As instituições que compõe o SINGREH, conforme a lei 9.433/97, são:

• o Conselho Nacional de Recursos Hídricos;
• os Conselhos de Recursos Hídricos dos Estados e do Distrito Federal;
• os Comitês de Bacias Hidrográficas;
• a Agência Nacional de Águas (ANA);
• os órgãos públicos federal, estadual e municipais, cujas competências se relacionam com a gestão dos recursos hídricos;
• as agências de águas de bacias hidrográficas.

Para MARCARENHAS^[6] os principais objetivos do sistema criado pela Lei de Águas são estimular a participação dos usuários e da sociedade nos órgãos colegiados, fortalecer as representatividades e articular políticas ambientais amplas. Para essa autora, o principal desafio seria vencer a centralização e burocracia típicas dos modelos de gestão anteriores.

Para TUNDISI^[7] outro aspecto importante do novo sistema é o fortalecimento ao sistema democrático, já que garante participação dos usuários e da sociedade em todas as instâncias do sistema, como maneira de legitimar as decisões e garantir sua execução.

Segue uma descrição resumida das competências básicas de cada instância decisória do SINGREH:

• CONSELHO NACIONAL DE RECURSOS HÍDRICOS: dispor diretrizes gerais e políticas do sistema, aprovar a criação dos CBHs, arbitrar conflitos entre os CBHs e Conselhos Estaduais, aprovar e acompanhar a execução do plano nacional de recursos hídricos, aprovar critérios gerais para concessão de outorga de uso e cobrança da água.
• COMITÊS DE BACIAS HIDROGRÁFICAS: arbitrar conflitos de usos de recursos, aprovar e executar o plano de recursos da bacia hidrográfica, propor aos conselhos os usos insignificantes a serem isentos da necessidade de outorga, propor valores e estabelecer mecanismos para cobrança pela água.
• ANA E ÓRGÃOS ESTADUAIS CORRELATOS: emissão de outorgas, fiscalização e usos e usuários, cobrança pelo uso da água.
• AGÊNCIAS DE BACIAS HIDROGRÁFICAS: atuar como secretaria executiva do respectivo comitê, manter o cadastro de usuários e o balanço de disponibilidades hídricas; efetuar, mediante delegação, a cobrança pelo uso da água; elaborar o Plano de Recursos Hídricos, promover estudos e analisar planos a serem financiados pelo valor arrecadado da cobrança pelo uso da água.

Os órgãos integrantes do SINGREH se classificam em:

• federais: CNRH; Ministérios; CBH de rios de domínio da União;
• estaduais: CERH; órgãos estaduais, CBH de rios de domínios do Estado;
• de competência funcional: órgãos dos poderes federal, estadual e municipal cujas competências se relacionem a gestão dos recursos hídricos.

Insta observar que nenhum dispositivo legal previu uma articulação efetiva de poder, com finalidade de garantir o funcionamento do sistema. Além disso, apesar dos objetivos a serem realizados no âmbitos das diversas instituições que compõe o SINGREH serem bem diversos, a lei considerou uma visão sistêmica e de unidade.

Desta forma, para que o sistema tenha eficiência, os diversos órgãos integrantes necessitam estabelecer um entrosamento que ultrapasse os objetivos muitas vezes conflitantes e as vontades políticas.

Percebe-se que o Brasil possui um arcabouço legal avançado na gestão das águas, característico pela descentralização espacial, política, técnica e financeira, a negociação democrática e a participação do cidadão como ator participante das decisões atinentes aos recursos hídricos regionais.

Entretanto, verificam-se inúmeros obstáculos na execução da Política Nacional de Recursos Hídricos e sua gestão descentralizada, conforme afirmam ABERS e JORGE (2005)^[8], primeiramente as dúvidas acerca do domínio da água que cria dúvidas acerca da titularidade da gestão, depois, a maior parte dos Estados não possui capacidade técnica para operacionalizar as decisões dos Comitês, como por exemplo, para implantar os sistemas relativos a outorga, informações, monitoramento e fiscalização, por fim, ainda subsistem problemas em relação a indefinição relativa ao estabelecimento da cobrança, e, na ausência de mecanismos que garantam o retorno as bacias de origem dos recursos arrecadados, a competência restou aos governos estaduais para instituir a cobrança, nos moldes da gestão descentralizada.