AS FUNÇÕES SOCIAIS DA CIDADE NA SOCIEDADE CONTEMPORÂNEA
Para atender às demandas da sociedade atual, o Conselho Europeu de Urbanistas – CEU reuniu-se em 1998 para propor uma nova visão da Carta de Atenas.
Em 2003, houve a revisão desse documento, que passou a se chamar Carta Constitucional de Atenas 2003. Nela, foram estabelecidas, além das quatro funções sociais primordiais da cidade, outras dez, as quais vinculam-se à realidade urbana dos grandes centros, no atual mundo globalizado.
Na sociedade contemporânea, a noção ideal de cidade é aquela em que há a inclusão das diversas comunidades por meio da planificação espacial, bem como por meio de medidas de combate ao racismo, à criminalidade e à exclusão social, graças à disponibilização de espaços de participação pública.
Para tanto, a cidade deve constituir-se em um espaço de produção, onde ocorrem negócios e prestação de serviços e, portanto, onde são criados postos de emprego.
Cumprida tal função, acontece naturalmente um fortalecimento da economia local.
Vale lembrar que, para tanto, é imprescindível o investimento em educação, de modo que a cidade é também local onde se obtém conhecimento.
Sob essa ótica, a cidade precisa ser local de acesso às inovações em tecnologia de informação e comunicação, e tal acesso precisa ser universalizado.
Ademais, a cidade também é espaço de propulsão da cultura, que deve ser acessível a todos.
Precisa ser um espaço salutar, em conformidade com as normas da Organização Mundial de Saúde, papel esse que, para ser eficientemente cumprido, demanda melhorias nas habitações e a conservação do meio ambiente, através de planejamento sustentável, o que implica em redução dos níveis de poluição e de lixo, tanto doméstico quanto industrial.
Ainda, é necessário propiciar a acessibilidade de seus habitantes, por meio de um sistema eficiente de transporte integrado.
Além disso, a cidade também é entendida como um refúgio, de sorte a ser protegida pelos acordos internacionais para tornar-se área não combativa em caso de guerra.
Por fim, deve ser um lugar adequado para o bem-estar e a solidariedade entre as gerações, e possuir um caráter de perenidade, para que possa proteger os elementos tradicionais, a memória, a identidade do meio ambiente urbano, os espaços verdes etc.
Sintetizando estas e outras funções, Jorge BERNARDI demonstra que as cidades devem desempenhar suas funções sociais em três esferas: a urbanística, de cidadania e de gestão.
AS FUNÇÕES SOCIAIS URBANÍSTICAS
As funções denominadas de urbanísticas são as quatro sistematizadas e definidas na Carta de Atenas: trabalho, habitação, recreação e circulação. O trabalho, o ambiente de trabalho, a indústria, o comércio, e os serviços, são atividades fundamentais para a sustentabilidade econômica de uma cidade. De fato, o trabalho sempre será uma função primordial da vida urbana.
A habitação é o principal refúgio do núcleo familiar. A existência de prédios para a habitação é uma das características primordiais do ambiente urbano, desde tempos imemoriais.
A função social habitação concretiza-se com a ocorrência de acesso a uma moradia digna por todos os habitantes. Contudo, o alto custo da terra urbana, fruto da especulação imobiliária, é um dos fatores que tem dificultado o acesso das pessoas de menor renda à moradia.
Para a concretização dessa importante função social importa que o Poder Público estabeleça políticas para que as populações de menor renda tenham acesso à moradia e a áreas urbanizadas.
Além disso, é também necessária a atuação estatal para enfrentar as causas e os problemas decorrentes das áreas ocupadas por assentamentos humanos precários, o que pode ocorrer por meio da institucionalização no Plano Diretor de Zonas Especiais de Interesse Social, como prevê o artigo 4º, inciso V, alínea “f” do Estatuto da Cidade.
Outra função urbanística essencial da cidade é o lazer. Os espaços de recreação, do encontro, do contato social, entre os moradores do ambiente urbano, são importantes para a realização integral do ser humano. São geralmente nestes contatos que nascem os relacionamentos humanos em todas as esferas, de sorte a intensificar os laços familiares, de solidariedade e o sentimento de unidade, de grupo.
Para isso, é preciso que haja a universalização dos ambientes de lazer, que precisam ser acessíveis a todos os segmentos sociais.
Por fim, a quarta função urbanística essencial é a mobilidade urbana. Mobilidade constitui-se em um processo integrado de fluxos de pessoas e bens que envolvem todas as formas de deslocamentos dentro do ambiente urbano, desde o transporte público coletivo e individual. O artigo 30, V dispõe ser o transporte um serviço público de caráter essencial.
A mobilidade consiste não apenas de alcançar pontos distantes, mas, sobretudo, de alcançar lugares específicos e atraentes para a população, uma vez que a rede urbana precisa unir lugares, e não apenas os pontos longínquos de uma cidade. Isso significa que, nas megalópoles, é necessário lidar com o complexo problema do trânsito urbano, bem como com a logística do deslocamento de grande número de pessoas.
Garantir o direito ao acesso ao transporte coletivo urbano, disponibilizá-lo a todos os moradores da cidade, sem nenhum tipo de exclusão, seja por falta de condições de acessibilidade física, econômico-financeira ou qualquer tipo de discriminação, por meio da universalização dos serviços, é a forma do Poder Público tornar viável esta função social da cidade.
AS FUNÇÕES SOCIAIS DE CIDADANIA
Tais funções se constituem na concretização dos direitos sociais previstos no artigo 6º da Constituição Federal, englobando, basicamente, a saúde, proteção, educação e segurança urbana.
Trata-se de direitos sociais que devem ser contemplados em todos os níveis de organização política, constituindo-se, por sinal, em competência comum da União, dos Estados e dos Municípios, conforme previsto no artigo 23 da Constituição Federal.
O custeio da saúde e da educação incumbe a todos os entes federativos, que devem anualmente destinar um percentual de suas receitas tributárias para tal finalidade.
Ademais, as ações e os serviços públicos de saúde integram uma rede hierarquizada, o Sistema Único de Saúde (SUS). Se necessário, alguns recursos podem ser repassados para a manutenção desse sistema diretamente aos municípios, através de outras esferas governamentais.
Quanto à segurança. Esta se constitui em um direito fundamental, de modo que goza da proteção estatal em todos os níveis (artigo 5, caput, CF).
De fato, as funções sociais de cidadania devem ser interpretadas de forma sistemática com outros direitos fundamentais positivados na Constituição Federal de 1988 para se contemplar, sobretudo, os grupos socialmente excluídos, de forma a proporcionar o primado constitucional da justiça social e ambiental.
Para tanto, faz-se necessária a adoção de políticas públicas sustentáveis que proporcionem moradia digna, no intuito de se efetivar a cidadania para os indivíduos marginalizados, os quais são, por conseguinte, socialmente vulneráveis, de sorte a se almejar a democracia plena do Estado de Direito.
Vale lembrar que os direitos sociais são autoaplicáveis, na medida em que fazem parte dos chamados direitos fundamentais, necessários para a garantia de uma vida digna, daí a importância de serem concretizados. Nos dizeres do insígne Paulo BONAVIDES:
(…) os direitos sociais, culturais e econômicos bem como os direitos coletivos ou de coletividade fazem parte da chamada segunda geração de direitos humanos. Estes direitos, portanto, foram introduzidos nos constitucionalismos das distintas formas de Estado Social face à reflexão antiliberal do século XX. Eles primam pelo princípio da igualdade, e possuem natureza de direitos que exigem do Estado determinadas prestações materiais que nem sempre são resgatáveis por exiguidade, carência ou limitação essencial de meios e recursos. A Constituição Federal de 1988, portanto, atribui aos Direitos Fundamentais, inclusive aos Sociais, uma autoaplicablidade imediata, não merecendo apoio o entendimento de que esses direitos possuem aplicabilidade mediata, por via do legislador.
Nesse diapasão, Alexandre de MORAES entende que:
Os direitos sociais, como dimensão dos direitos fundamentais do homem, são prestações positivas estatais, enunciadas em normas constitucionais, que possibilitam melhores condições de vida aos mais fracos, direitos que tendem a realizar a igualização de situações sociais desiguais.
Em termos históricos, os direitos fundamentais (que englobam os direitos sociais) surgiram para proteger o homem de arbitrariedades cometidas pelo poder estatal.
Mas, além disso, os direitos fundamentais existem para compelir o Estado à tomada de um conjunto de medidas que impliquem em melhorias nas condições sociais dos cidadãos.
Didaticamente, tais direitos costumam ser divididos em gerações ou dimensões, de acordo com seu surgimento histórico e finalidade.
Assim, os direitos fundamentais de primeira dimensão estão presentes em todas as Constituições das sociedades democráticas e são integrados pelos direitos civis e políticos. Surgidos no século XVIII, constituem-se nas liberdades civis básicas e clássicas.
Como exemplos, é possível citar o direito à vida, à intimidade, à inviolabilidade de domicílio, à propriedade, a igualdade perante a lei etc. Já segunda dimensão dos direitos fundamentais reclama do Estado uma ação que possa proporcionar condições mínimas de vida com dignidade, são os direitos sociais, econômicos e culturais, como forma de diminuir as desigualdades sociais, proporcionando proteção aos setores mais vulneráveis da sociedade, por meio de prestações positivas.
Por causa disso, são também denominados de direitos positivos.
Os direitos de segunda geração foram conquistados no decorrer do século XIX e início do século XX. Configuram desdobramentos naturais da primeira geração dos direitos. São tidos também como direitos positivos, já que pressupõem a liberdade sob forma positiva, como autonomia e formação da vontade política. Englobam, dentre outros, o direito ao sufrágio universal, a constituir partido político, ao plebiscito, ao referendo e à iniciativa popular, etc.
A positivação constitucional dos direitos sociais, culturais e econômicos, no início do século XX, inaugura uma nova fase política: a fase do Estado do Bem-Estar Social, que pressupunha como sendo uma obrigação estatal a realização de políticas públicas interventivas, tendentes à melhoria das condições de vida da sociedade. Exigiu-se, pois, do Estado, o cumprimento de prestações positivas.
Já a terceira dimensão dos direitos fundamentais expande a noção de sujeito de direitos e do conceito de dignidade humana, constituindo-se em direitos coletivos em sentido amplo, sendo, por isso, também conhecidos como interesses transindividuais, eis que tutelam bens de caráter coletivo, como o meio ambiente, a comunicação, o patrimônio comum da humanidade, dentre outros.
Esses direitos correspondem ao terceiro elemento preconizado na Revolução Francesa, a fraternidade, representando a evolução dos direitos fundamentais para alcançar e proteger aqueles direitos decorrentes de uma sociedade já modernamente organizada, que se encontra envolvida em relações de diversas naturezas, especialmente aquelas relativas à industrialização e densa urbanização.
Nesta situação, outros direitos precisavam ser garantidos, além daqueles normalmente protegidos, uma vez que essas novas relações devem ser consideradas coletivamente.
Nesta terceira geração de direitos fundamentais, podemos mencionar: o direito ao desenvolvimento, o direito à paz, o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, o direito à comunicação, os direitos dos consumidores e vários outros direitos especificamente aqueles que estão relacionados a grupos mais vulneráveis, tais como crianças, idosos, pessoas portadoras de deficiência física etc.
Sobre tais direitos, Alexandre de MORAES leciona que:
(...) protege-se, constitucionalmente, como direitos de terceira geração, os chamados direitos de solidariedade e fraternidade, que englobam o direito a um meio ambiente equilibrado, uma saudável qualidade de vida, ao progresso, a paz, a autodeterminação dos povos e a outros direitos.
Há ainda autores que postulam a existência da quarta dimensão de direitos fundamentais que, segundo Paulo BONAVIDES, são:
(...) o direito à democracia, o direito à informação e o direito ao pluralismo. Deles depende a concretização da sociedade aberta para o futuro, em sua dimensão de máxima universalidade, para a qual parece o mundo inclinar-se no plano de todas as relações de convivência.
Essa quarta dimensão de direitos fundamentais ligar-se-ia aos desdobramentos técnicos e éticos decorrentes dos complexos avanços da ciência contemporânea.
Por fim, registre-se que Paulo BONAVIDES também reconhece uma quinta geração de direitos fundamentais, sintetizada em um direito à paz.
Embora tenha o insigne mestre postulado, anteriormente, ser esse um direito a ser alojado na esfera dos direitos de terceira dimensão, atualmente, seu entendimento é de que a paz constitui-se na essência dos direitos de quinta geração.
Nos últimos anos, em especial após o período de ocorrência mundial de ataques terroristas, especialmente o 11 de Setembro, os doutrinadores passaram a conferir destaque ao direito à paz no âmbito da proteção dos direitos fundamentais.
Nossa Magna Carta determina o dever estatal de garantir os direitos fundamentais ao considerando-os invioláveis, obrigando sua observância a todos, tanto particulares quanto pessoas jurídicas de direito público e de direito privado.
E, uma vez estabelecidas as normas que garantem a aplicabilidade dos direitos fundamentais, o Estado não pode anular, revogar ou extinguir tais direitos. Isso porque as normas atinentes aos direitos fundamentais são de eficácia plena e aplicação imediata, conforme prevê o texto constitucional, em seu artigo 5°, § 1°.
Destarte, o Estado está vinculado às tarefas de melhoria, distribuição e redistribuição dos recursos existentes, como forma de garantir e de aplicar os direitos fundamentais.
Em suma, é cristalina a importância dos direitos sociais como pressupostos à dignidade humana, precipuamente, para aqueles indivíduos que não usufruem dos serviços públicos necessários para viver dignamente, por estarem à margem da sociedade.
AS FUNÇÕES SOCIAIS DE GESTÃO
De acordo com o mestre Jorge Luiz BERNARDI, o terceiro grupo de funções sociais engloba, dentre outras, aquelas relativas à prestação de serviços públicos.
Tal prestação, que implica no gerenciamento dos recursos tributários arrecadados, tem o objetivo de fornecer serviços essenciais à população do ambiente urbano, tais como iluminação, pavimentação de ruas, abastecimento de água, coleta de lixo, esgotamento sanitário, transporte coletivo, serviço funerário etc.
Estes serviços devem ser oferecidos em caráter universal, pois não se constituem num privilégio. Ao contrário: essa prestação é um dever imputado ao Estado.
Além dessas prestações, as funções sociais de gestão englobam a promoção do planejamento territorial, econômico e social da cidade. O Estatuto da Cidade prevê, em seu artigo 4º, incisos I e II tal promoção como sendo de grande valia, eis que se constitui em um dos principais instrumentos da política urbana.
Vale lembrar que existe uma gradação nesse planejamento, que prevê planos em âmbito nacional, regional e estadual, englobando o planejamento das microrregiões e de aglomerações urbanas.
No âmbito municipal, a promoção do planejamento territorial, econômico e social tem como principal instrumento jurídico o Plano Diretor, que disciplina, dentre outras coisas, o uso, a ocupação e o parcelamento do solo urbano, o zoneamento ambiental, as orientações do Plano Plurianual, além das diretrizes orçamentárias e o próprio orçamento anual.
Contudo, para que tal função seja efetiva, é imprescindível a participação da comunidade e a inclusão de programas e de projetos setoriais, com vistas à correção das distorções sociais que ocorrem no ambiente urbano.
Isso porque o Planejamento Participativo constitui-se num imperativo para o exercício de governança, consistindo em importante mecanismo de resolução dos problemas sociais, motivo pelo qual, aliás, o Plano Diretor possui, ele próprio, mecanismos que lhe permitem ser democrático e participativo.
Outra relevante função de gestão urbana é a preservação do patrimônio natural e cultural. Tal patrimônio engloba, dentre outros, sítios arqueológicos, paisagens naturais e edificações históricas e artísticas da cidade. Em resumo, tal função consiste na preservação da memória histórica, natural e cultural do ambiente urbano.
Tal obrigatoriedade de preservação constitui-se em competência comum da União e dos demais entes federativos, a teor do que dispõe a própria Constituição Federal, em seu artigo 23, inciso III, e em seu artigo 216, inciso V, parágrafo 5º.
Essa proteção constitucional justifica-se porque tal patrimônio pertence tanto às gerações passadas quanto à geração presente e deve ser mantido intacto para as próximas gerações, como, aliás, determina o artigo 225 de nossa Magna Carta.
Em suma, trata-se de bens que pertencem a todos, constituindo-se num dever geral a sua proteção.
Nesse aspecto, a preservação do patrimônio histórico, natural e cultural transcende a esfera jurídica, por consistir em um direito fundamental que pertence a toda humanidade e, sobretudo, às futuras gerações.
Por fim, a última e não menos importante função social de gestão é a promoção da sustentabilidade urbana, que significa uma síntese de todas as demais funções de gestão.
A sustentabilidade é contemplada em diversas facetas, não somente na ambiental que, embora seja um importante aspecto dessa função social de gestão, não é o único.
A promoção da sustentabilidade, além de buscar a minimização dos impactos produzidos pela ação humana, também possui o objetivo de promover um equilíbrio social, por meio de medidas que visem à melhoria da qualidade de vida em caráter igualitário. Nesse sentido, trata-se de função atinente à utilização igualitária dos bens sociais e de redução de mecanismos sociais de exclusão dos setores que são socialmente desfavorecidos.
Sobretudo, essa função possui um foco ecológico, uma vez que a cidade se constitui, é importante lembrar, em um ambiente artificial, o que demanda medidas de redução do impacto que a atuação humana promove no meio natural onde se situa.
Tais medidas visam, por exemplo, a diminuição de emissão de gases poluentes e a preservação de bolsões verdes, para a promoção da boa qualidade do ar; o planejamento da construção em solo urbano e a política de ocupação desse solo, dentre outras finalidades, tudo isso com o intuito de preservação da qualidade de vida dos habitantes da cidade.
Contudo, essa melhoria pressupõe a mantença de um meio ambiente ecologicamente equilibrado, que se constitui, em última análise, em componente do direito fundamental à vida.