RESUMO: As peculiaridades do subsistema processual dos juizados especiais federais previdenciários, conjugadas com os alicerces constitucionais das hipóteses de cabimento da ação rescisória estipuladas no art. 485 do CPC, tornam incabível a eternização de suas decisões, quando viciadas. Contudo, antes mesmo de perquirir pelo cabimento da ação rescisória em seu âmbito, é de se indagar por sua necessidade. Isto porque, sendo garantia do cidadão perante o Estado, e não vice-versa, a incolumidade atribuída pelo art. 5º, XXXVI da Constituição à coisa julgada não opera em favor do ente estatal nas demandas previdenciárias e faz possível – sobretudo à vista dos princípios informadores do processo perante os juizados – o exercício do direito de ação ainda que o tema já tenha sido objeto de decisão anterior transitada em julgado.
PALAVRAS-CHAVE: Coisa julgada, direitos fundamentais, ação rescisória, juizados previdenciários.
Introdução
A impossibilidade fática de reversão de decisões transitadas em julgado nos juizados especiais federais previdenciários tem acarretado vultosos problemas a não poucos cidadãos cujos pleitos, por não terem expressão econômica superior a sessenta salários mínimos, são submetidos a esse subsistema processual. Atribuo a essa interdição caráter puramente fático porque, não obstante a prevalência, até aqui absoluta, dessa visão nos respectivos órgãos recursais, sustento – e o presente artigo destina-se à demonstração de tal tese – que tal reversão é, sim, possível, ainda que se possa e deva discutir qual o instrumento processual adequado para efetuá-la.
O tema, como se sabe, é candente. Por maior que seja a lacuna resultante da falta de pesquisas qualitativas e quantitativas capazes de atestá-lo com foros de cientificidade, é da vivência empírica de quem atua perante o subsistema dos juizados previdenciários – e essa vivência, afinal, há de ser levada em conta na falta de tais dados – que seus órgãos judicantes (fica a cargo de quem atua nos cíveis e criminais avaliar se também os deles) erram, e muito. Ao invés de ensejar maior zelo e/ou prudência na análise dos casos – uma vez que as consequências de uma decisão viciada ou equivocada se tornam mais graves quanto mais difícil sua reversão – , a autoconferida irreversibilidade ora em tela parece ter surtido o efeito oposto. Provas desconsideradas, sentenças confirmadas pelos próprios fundamentos mesmo quanto estes não chegam a dar conta da controvérsia, teses recursais ignoradas, laudos periciais falhos aceitos como expressão absoluta da verdade, produção em série de acórdãos com texto idêntico, são alguns dos problemas com os quais quem atua perante esses órgãos depara-se no dia-a-dia. Tudo isso faz com que o tema deste artigo deixe de ser um problema meramente intelectivo para tornar-se uma questão da qual depende a sobrevivência física de não poucos cidadãos.
Os argumentos adiante expostos podem ser classificados em três categorias: i) internos à lógica de funcionamento do subsistema processual dos JEFs (tópicos 1 e subitens); ii) decorrentes das hipóteses de admissibilidade da ação rescisória e de seus alicerces constitucionais (tópico 2); iii) relativo ao escopo da garantia constitucional da intangibilidade da coisa julgada e a seus destinatários (tópico 3). Qualquer deles seria, por si, suficiente para invalidar a leitura que se vem dando ao art. 59 da Lei 9.099 no sentido de aplicá-lo ao subsistema federal de juizados, especialmente quando de matéria previdenciária se trate.
1. Das razões internas ao subsistema processual dos JEFs
1.1. Da desproporção entre os poderes de turmas e de tribunais
A primeira perplexidade decorrente da petrificação da coisa julgada dos JEFs e primeiro fundamento da tese de que sua reversão é cabível radica no próprio subsistema em questão. Seus órgãos recursais (turmas recursais e turmas de uniformização) apresentam, comparativamente aos tribunais stricto sensu (ordinários ou superiores), duas diferenças relevantes que, incidindo sobre sua composição, desdobram-se, também, sobre a construção de suas decisões.
A primeira diz respeito aos magistrados de carreira que os conformam. Por força dos arts. 41 prg. 1º da Lei 9.099; 2º, 4º e 6º da Lei 12.665, as turmas recursais e de uniformização compõem-se de juízes de 1º grau. É fato que a última dessas normas veio a denominá-los “Juízes Federais de Turmas Recursais”, assim com maiúsculas. Contudo, a mesma lei prevê que um juiz no primeiro estágio da carreira (substituto) pode ser promovido para turma recursal. Os integrantes das turmas recursais e de uniformização são, portanto, juízes iguais, em termos de posicionamento na carreira, àqueles cujas decisões lhes são submetidas em grau de recurso. E é da própria lógica da carreira que os que, por antiguidade ou mérito, estejam próximos da promoção à 2ª instância não se interessem, em regra, por integrar os órgãos recursais dos juizados.
O segundo refere-se aos magistrados que não são da carreira judicial. Nos tribunais, como se sabe, um quinto das vagas é destinado a advogados e membros do Ministério Público; a exceção é o STF, que, por seu viés eminentemente político, tem sua composição definida pelos poderes Executivo e Legislativo sem reserva prévia de vagas para carreira alguma e com histórica predominância da advocacia. O quinto constitucional é um instrumento destinado a prevenir o embotamento corporativo dos tribunais e arejar seus processos decisórios e decisões propriamente ditas. No subsistema dos juizados, nada disso existe: todos os juízes de turmas recursais e uniformizadoras são juízes em sentido estrito. Não há sequer juízes leigos atuando junto ao togado singular, como nos juizados especiais cíveis e da fazenda pública.
Sob o prisma da diversidade que deve pautar um colegiado, os órgãos recursais dos JEFs têm, comparativamente aos tribunais, o inconveniente de estarem integrados por uma só carreira. Vistos sob a ótica dessa carreira e de seus critérios de organização, trazem o problema de serem compostos tão só por juízes que se encontram em seu primeiro estágio. Quer se priorize, como elemento estruturante do sistema judicial, a pluralidade de vozes, origens e visões, por um lado; ou o percurso dentro da carreira judicial, por outro, o fato é que a composição desses órgãos revela-se - ao menos em regra, em média e/ou em tese – qualitativamente inferior à dos tribunais, o que os torna mais suscetíveis a errar.
Parece claro que atribuir a esses órgãos poderes mais amplos que os conferidos aos tribunais – pois é isto, afinal, o que ocorre quando suas decisões transitadas em julgado são declaradas irreversíveis – é de tal modo incoerente com a lógica estruturante do sistema judiciário que haver-se-ia de concluir, só por isso, pela inviabilidade da restrição em tela. Se até julgados do Supremo Tribunal Federal são passíveis de desconstituição, como admitir que os de um órgão composto por três juízes togados de 1º grau não o sejam?
1.2. O problema da compulsoriedade dos JEFs
A outra razão interna à estrutura judicial para o cabimento da desconstituição de julgados das turmas recursais e de uniformização radica no art. 3º prg. 3º da Lei 10.259, que dota os JEFs de competência absoluta (que vem sendo entendida como também exclusiva[1]) para o julgamento de causas de até 60 salários mínimos, com algumas poucas exceções que não vêm, aqui, ao caso.
A previsão de descabimento da ação rescisória consta do art. 59 da Lei 9.099, que rege os juizados especiais estaduais e tem aplicação supletiva aos federais, nos termos do art. 1º da Lei 10.259. Ocorre que, naquilo que poderia legitimar a irreversibilidade da coisa julgada em âmbito estadual, os dois sistemas (estadual e federal) de juizados são de tal modo distintos que não há como não considerar configurada a incompatibilidade de que fala o último dispositivo citado.
A primeira e fulcral diferença entre eles é que, à parte os processos criminais (que, aqui, não interessam), o acesso aos juizados estaduais é faculdade que a lei confere ao demandante, uma vez atendidos os requisitos nela estipulados. Certas ações podem ser propostas perante os juizados especiais cíveis, o que é igual a dizer que podem não sê-lo, cabendo ao autor da ação optar entre o rito daquela lei e o do CPC. Destarte, quem opta pelos juizados especiais cíveis no âmbito das justiças estaduais renuncia à possibilidade futura de uma ação rescisória podendo escolher não fazê-lo. Troca-se algo de segurança por um pouco mais de celeridade.
Veja-se que, ainda assim, a constitucionalidade dessa renúncia é mais que duvidosa, posto que ela versa sobre direito indisponível (o acesso à jurisdição) e a lei possibilita que o demandante a exerça sem estar sequer assistido por advogado (art. 9º da Lei 9.099) – além, é claro, do fato de tal opção ser exercida por apenas uma das partes, já que o réu não pode opor-se à opção do autor pelo juizado caso verificada qualquer das hipóteses autorizadoras do trâmite da ação perante este. No caso do subsistema federal, porém, não há dúvida cabível: eternizar uma decisão viciada apenas porque, quando da propositura da ação, a demanda não superava 60 salários mínimos, sem que fosse dado à parte sequer o direito de optar pelo rito processual do CPC em detrimento do da Lei 10.259, é uma afronta ao que estatuem os incisos XXXV e outros do art. 5º da Constituição, dos quais se fala no tópico seguinte.
Há uma segunda e capital diferença entre os dois subsistemas, referida, sobretudo, aos JEFs previdenciários. Os juizados cíveis estaduais julgam somente matéria civil e comercial, isto é, direitos patrimoniais disponíveis, e entre particulares capazes[2]. Mesmo algumas relações civis mais qualificadas, como as de família e sucessões, estão fora de seu raio de competência. Nos juizados previdenciários, ocorre o inverso: julgam, por definição, relações de direito social que envolvem direitos fundamentais, tendo, frequentemente, pessoas incapazes (por menoridade ou deficiência mental) como litigantes compulsórios e, no polo passivo, sempre um ente estatal (INSS). Se é possível, uma vez que se ignore a indisponibilidade do próprio direito à jurisdição, considerar que a natureza dos direitos postos sob apreciação dos JECs permite a renúncia à possibilidade de desconstituir coisa julgada sobre eles incidente, tal conclusão não se aplica aos juizados previdenciários, uma vez que a proteção previdenciária é direito fundamental (art. 6º), logo, indisponível[3]. O direito material que justifica a existência dos JEFs Previdenciários tem idêntico status constitucional ao da intangibilidade da coisa julgada. Mesmo nos juizados federais cíveis, aliás, a situação é um tanto distinta da existente nos estaduais, na medida em que os primeiros também julgam direitos fundamentais e indisponíveis, alguns dos quais relacionados à Seguridade Social (v.g., seguro-desemprego e FGTS) e, no polo passivo (nunca no ativo) da demanda, há, sempre, um ente estatal.
Esse último aspecto (legitimação das partes), sendo, em si, problemático, enseja, em conjugação com a já aludida exclusividade que se vem atribuindo à competência dos JEFs, problemas adicionais com relação ao objeto deste artigo.
Tal legitimação consta do art. 6º da Lei 10.259, nestes termos:
Art. 6º Podem ser partes no Juizado Especial Federal Cível:
I – como autores, as pessoas físicas e as microempresas e empresas de pequeno porte, assim definidas na Lei no 9.317, de 5 de dezembro de 1996;
II – como rés, a União, autarquias, fundações e empresas públicas federais.
A União, suas autarquias, empresas, fundações e as empresas privadas de porte grande ou médio estão, portanto, não apenas desobrigadas como proibidas de se submeter ao rito da Lei 10.259, mesmo em demandas abaixo de 60 salários mínimos e ainda que de benefícios previdenciários se trate. Devem propor tais demandas, por expressa e insofismável imposição legal supra transcrita, perante varas federais em que os processos tramitam pelos ritos do CPC.
Isto significa que, uma vez verificadas as hipóteses ensejadoras da desconstituição da coisa julgada, terão direito a promovê-la – além da percepção de honorários advocatícios, possibilidade de recurso especial[4] e tudo o mais que quem fica sujeito ao rito dos JEFs não tem a seu alcance. Essas disparidades, ao mesmo tempo em que destituem de qualquer vestígio de legitimidade a atribuição de competência exclusiva aos juizados, ensejam também – enquanto não se declare sua inconstitucionalidade por afronta à isonomia – a necessidade de se corrigirem ou, na medida do possível, minorarem os desequilíbrios que delas decorrem.
Assim, e à parte os possíveis questionamentos à sua própria constitucionalidade, a exclusividade atribuída à competência dos JEFs determina, por si mesma, a possibilidade de desconstituição de suas decisões. Entendimento diverso, como o que vem predominando, implica afronta não só ao art. 5º, caput e XXXV da Constituição, como também, conforme cada caso, a outras garantias fundamentais que estão na raiz das hipóteses de desconstituição da coisa julgada inscritas no art. 485 do CPC.
1.3. As inovações da Lei 12.153 (Juizados Especiais da Fazenda Pública)
Caberia, ainda, mencionar um aspecto que, embora de menor importância face aos demais aqui analisados, reabre, mesmo nos restritos termos em que foi proposto na ocasião, o debate que, por meio do Enunciado 44 do Fórum Nacional dos Juizados Especiais Federais (Fonajef)[5], se pretendeu encerrar.
Em 2012, foi promulgada a lei em epígrafe, determinando aos estados que instituam juizados especiais dotados de competência absoluta para o julgamento de causas até 60 salários mínimos.
A lei em questão reproduz, em geral, as disposições da 10.259, com duas diferenças de alguma importância: a presença de juízes leigos atuando junto ao togado singular e – o que mais interessa para os fins deste artigo – a previsão de incidência subsidiária do CPC, nos termos de seu art. 27, ora textualmente reproduzido:
Art. 27. Aplica-se subsidiariamente o disposto nas Leis nos 5.869, de 11 de janeiro de 1973 – Código de Processo Civil, 9.099, de 26 de setembro de 1995, e 10.259, de 12 de julho de 2001.
O dispositivo supra transcrito não estabelece precedência entre as normas supletivas, a não ser que se considere que ela é determinada pela ordem em que se as indica. Configura-se, portanto, a necessidade de definir qual delas deve predominar quando houver, entre elas, o conflito que se verifica entre o CPC (que prevê a rescisória) e a Lei 9.099 (que a veda).
Ora: na hipótese de se entender cabível a ação rescisória (e o mesmo vale, claro está, para qualquer instituto do CPC) contra decisões de juizados e respectivos órgãos recursais em causas envolvendo a fazenda pública dos estados e municípios, seria insustentável – até mesmo por inconstitucional, posto que anti-isonômico – excetuar de tal possibilidade a federal.
2. Dos fundamentos constitucionais da ação rescisória como razões da inafastabilidade do direito à desconstituição da coisa julgada viciada
Para compreender porque o afastamento da possibilidade de desconstituição de decisões transitadas em julgado – sobretudo quando presentes as peculiaridades indicadas no tópico anterior e próprias das demandas previdenciárias – afronta cláusulas pétreas da Constituição da República, é útil, senão necessário, entender o que, até aqui, tem sido o instrumento por excelência de tal desconstituição: a ação rescisória.
Para tanto, o primeiro passo é conceituá-la, definir o que ela é. E essa definição é simples: a ação rescisória é um instrumento processual de desconstituição da coisa julgada.
Isto posto, é legítimo que quem perquire pela constitucionalidade da lei, e não pela legalidade da Constituição, questione a própria possibilidade de existência de tal instrumento, posto que, como se sabe, a intangibilidade da coisa julgada é garantia constitucional fundamental (art. 5º, XXXVI). Como conciliar, então, tal garantia com uma modalidade processual cujo único fim é rescindir decisões judiciais transitadas em julgado?
Só há uma resposta: concebendo a rescisória como meio processual de solução de conflitos entre direitos fundamentais, isto é, como instrumento apto à efetivação de outro direito de igual status constitucional ao da coisa julgada. É essa a concepção subjacente à sua disciplina legal, não obstante a anterioridade desta à Constituição vigente. Vejamos quais são, nos termos da lei, as hipóteses autorizadoras da rescisão de sentenças e acórdãos transitados em julgado:
Art. 485. A sentença de mérito, transitada em julgado, pode ser rescindida quando:
I - se verificar que foi dada por prevaricação, concussão ou corrupção do juiz;
II - proferida por juiz impedido ou absolutamente incompetente;
III - resultar de dolo da parte vencedora em detrimento da parte vencida, ou de colusão entre as partes, a fim de fraudar a lei;
IV - ofender a coisa julgada;
V - violar literal disposição de lei;
VI - se fundar em prova, cuja falsidade tenha sido apurada em processo criminal ou seja provada na própria ação rescisória;
VII - depois da sentença, o autor obtiver documento novo, cuja existência ignorava, ou de que não pôde fazer uso, capaz, por si só, de Ihe assegurar pronunciamento favorável;
VIII - houver fundamento para invalidar confissão, desistência ou transação, em que se baseou a sentença;
IX - fundada em erro de fato, resultante de atos ou de documentos da causa;
Algumas dessas hipóteses correspondem a situações em que outros direitos fundamentais prevalecem sobre a incolumidade da coisa julgada. No caso do inciso II (sentença, em sentido amplo, proferida por juiz impedido ou absolutamente incompetente), a ação rescisória, destina-se a proteger o direito ao julgamento apenas por autoridade competente (Constituição, art. 5º, LIII). Nas hipóteses do inciso VI (sentença fundada em prova falsa), VII (documento novo) e IX[6] (erro de fato), o que se visa resguardar é o princípio da verdade real (art. 5º, LV) – e, no primeiro caso, também a proibição da prova ilícita (LVI), já que prova falsa, por definição, não foi produzida por meios legítimos, mesmo na eventualidade de a parte que dela se beneficia ter-se valido dela de boa fé. No caso do inciso V (violação a literal disposição de lei), privilegia-se a reserva legal (art. 5º, II da Constituição), de modo a afastar decisões arbitrárias.
No inciso IV, a garantia fundamental protegida é a própria coisa julgada – e, por consequência, também a segurança jurídica que está na raiz de sua já referida intangibilidade – e a rescisória presta-se a desconstituí-la precisamente para resguardá-la.
Há, ainda, os incisos I (prevaricação, concussão ou corrupção do juiz), III (dolo ou fraude à lei e ao processo) e VIII (sentença baseada em confissão, desistência ou transação viciadas). Nestes casos, o problema não é de confronto entre a coisa julgada e outros institutos de igual status, mas de vício na própria formação da coisa julgada, grave o suficiente para comprometer sua higidez. Nas hipóteses dos incisos II (impedimento ou incompetência absoluta do juiz) e VI (prova falsa), estão presentes os dois aspectos (conflito entre direitos fundamentais e má formação da coisa julgada). Os vícios de formação da sentença ou acórdão (corrupção, dolo, fraude, prevaricação, incompetência, impedimento) contemplados nos dispositivos ora mencionados afetam a formação da decisão de modo tão grave que impedem a própria formação da coisa julgada, uma vez que implicam ausência de pressupostos de validade da decisão.
Negar, portanto, a possibilidade de reversão de julgados que contenham qualquer dos vícios correspondentes às hipóteses de cabimento da ação rescisória é negar os direitos fundamentais que alicerçam tais hipóteses, o que inclui o direito de buscar a formação de coisa julgada que reúna os pressupostos de validade da sentença ou acórdão.