CONCLUSÃO
O pressuposto indeclinável das conclusões a seguir traçadas encontra-se no fato de que a Constituição Federal de 1998 é norma fundamental do ordenamento jurídico brasileiro, de modo que a identificação do regime jurídico da Súmula Vinculante, necessariamente, é realizada a partir da definição da competência estatal a que a mesma se vincula, tal qual disposto na CF/88 a respeito.
Isso posto, importa frisar que a necessidade de se recorrer à análise do regime jurídico reside no fato de que apenas após o delineamento do conjunto de normas e princípios associados a certo instituto jurídico será possível verificar-se a conformação do mesmo com a ordem constitucional vigente, com a precisão exigida pela ciência jurídica, sem que se perca de vista a organização do ordenamento jurídico como um todo.
Neste contexto, a presente pesquisa cuidou de estabelecer o regime jurídico da Súmula Vinculante a partir das normas afetas à separação de poderes do Estado, a fim de se verificar a compatibilidade deste instituto com um dos pilares fundamentais do nosso Estado de Direito que, inclusive, compõe o rol das cláusulas pétreas delineado no art.60, §4º, inciso III da CF/88.
É possível observar, dessa forma, que a tripartição de poderes definida pela CF/88 encontra-se aliada aos modelos do pensamento clássico, ao dispor, em seu art. 2º, os três feixes de competência estatais afetos aos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, prevendo tratar-se de poderes harmônicos e independentes entre si.
As competências definidas a cada poder estarão associadas a essa divisão principal, de modo que, para tanto, é possível notar a atuação do Poder Constituinte Originário, a princípio, a partir de um critério orgânico-funcional que associa um determinado órgão a uma função específica, delimitando, a partir desses dois requisitos, a conformação dos poderes.
Com este pressuposto, o regime jurídico legislativo pôde ser compreendido como sendo aquele associado aos atos praticados pelo Congresso Nacional, com vistas à criação de norma jurídica primária, ou seja, aquela capaz de inovar na ordem jurídica, criando direito e retirando fundamento hierárquico de validade da Constituição Federal.
Ainda valendo-se do critério orgânico-funcional é possível visualizar que o Poder Constituinte Originário apontou como parâmetro ao regime jurídico da função jurisdicional a atuação dos órgãos componentes da estrutura judiciária nacional, incumbidos da função de julgar, com o fim de promover a solução de casos concretos, levados a juízo, em caráter de definitividade, com o intento de se ter promover a pacificação social.
Todavia, ao analisarmos o tratamento dispensado pelo Poder Constituinte Originário à função executiva, observamos que o critério orgânico-funcional não se mostra suficiente à compreensão deste feixe de competências estatais, ao contrário do que ocorre com os demais poderes.
Isso ocorre, em primeiro lugar, porque a Carta Maior previu a possibilidade de a função executiva ser exercida por todos os poderes do Estado, seja quanto à prática de atos políticos e de governo, seja quanto à realização de atos administrativos. Assim, a função executiva se perfaz através da análise do conteúdo material do ato praticado, sem que seja possível a determinação a priori do órgão exercente da atividade.
A função política ou de governo, portanto, não se concentra com exclusividade nas mãos do chefe do Executivo. A premissa de que um só indivíduo, o Presidente da República, ainda que auxiliado por Ministros de Estado[32], exerce as funções de Chefe de Estado e de Chefe de Governo, de modo a englobar toda a vasta gama de atividades relacionadas ao braço do poder estatal identificado pela função executiva mostra-se, no mínimo, desarrazoada.
A Constituição determina o exercício da função de governo por órgãos componentes dos demais poderes, sem que, com isso, seja comprometida a atividade do Chefe do Executivo nesse sentido, que está a simbolizar o órgão executivo por se encontrar intimamente associado ao sistema de governo adotado pela CF/88, qual seja, o presidencialista.
Todavia, não haverá vinculação direta, tal qual prevista pelo critério orgânico-funcional, entre a função executiva, a figura do chefe do Executivo e o exercício de atos de chefia de Estado e de Governo.
Com estes esclarecimentos e traçadas as características particulares de cada função estatal, evidencia-se que o art. 103-A criou instituto jurídico afeto à função política ou de governo, caracterizada por se tratar de atividade de ordem superior, referente à direção suprema e geral do Estado, em seu conjunto e em sua unidade, dirigida a determinar os fins da ação do Estado, coordenando, ainda, o exercício das outras funções, em busca da unidade de orientação, fundamental à unidade da soberania estatal, não estando restrita à mera execução das leis, derivando, portanto, diretamente das normas constitucionais.
Nota-se, por conseguinte, que o art. 103-A da CF/88 acompanhou as características delimitadas aos atos político ou de governo, impondo-se a estes um regime jurídico uniforme.
Observa-se, então, que a introdução da Súmula Vinculante no ordenamento jurídico constitucional brasileiro não acarretou a usurpação de competência de qualquer dos poderes, mantendo-se íntegra e harmônica a existência de feixes de competências diversos específicos de cada poder, tendo, por conseguinte, atuado o Poder Constituinte Reformador adstrito aos limites a ele impostos pela ordem constitucional delineada na CF/88.
A Súmula Vinculante, inclusive, está a promover novos mecanismos de freios e contrapesos, também no tocante à atuação do Legislativo, que não ficará adstrito aos enunciados vinculantes criados pelo Judiciário.
Por derradeiro, a assertiva de que o instituto jurídico da Súmula Vinculante não viola a separação de poderes resguardada pela CF/88 não está a admitir, lado outro, a sua aplicação prática sem as necessárias razoabilidade e proporcionalidade de utilização.
Deve-se atentar, a todo tempo, para o objeto da Súmula e para as implicações desta orientação no sistema jurídico como um todo, não sendo admissíveis atuações dissociadas dos fundamentos e finalidades intrínsecos à inserção deste instituto no ordenamento jurídico pátrio, sobrelevando o necessário resguardo do bem comum e dos ditames maiores da justiça social insculpidos na Carta Maior.
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Notas
[1] Tanto é assim que se costuma falar em “constitucionalismos” - constitucionalismo francês, constitucionalismo alemão e assim por diante.
[2] Vale destacar que o princípio da separação de poderes foi, inclusive, transformado em dogma pelo artigo 16 da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão ao dispor que “Toda sociedade que não assegura a garantia dos direitos, nem determina a separação dos poderes, não tem Constituição”.
[3] A referência, exemplificativamente, nos remete às teorias de Aristóteles e Locke acerca da separação dos poderes.
[4] Deve-se observar que a primeira vez que a máxima de Montesquieu entrou nos documentos políticos do liberalismo moderno foi em 1776, com a Declaração de Direitos da Virgínia (“Virginia Bill of Rights”).
[5] A título de ilustração, “Os Federalistas” ressaltam que em uma república acaba por haver a prevalência de Poder Legislativo (haja vista seu poder de editar leis de alcance geral). Para conter a supremacia do Legislativo, medidas adicionais foram criadas. A bicameralidade foi uma dessas medidas, pois as ações de uma Casa acabam por moderar as ações da outra. Hamilton admite que a atribuição da Corte Suprema do poder de interpretação final sobre o documento constitucional é uma forma de se fortalecer o Judiciário e, por via de conseqüência, frear o próprio Legislativo.
[6] Após, a primeira Constituição da República, “Constituição da República dos Estados Unidos do Brazil”, consagrou a tradicional tripartição dos poderes, repudiando a monarquia e adotando o presidencialismo norte-americano como solução para a titularidade do poder executivo. Segue-se a efêmera Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil de 1934 que, ao seguir a tradição inaugurada pela primeira carta da República, elenca três órgãos da soberania nacional: Legislativo, Executivo e Judiciário. A Constituição de 1937, em seguida, outorgada por Getúlio Vargas, silencia em relação ao princípio da separação dos poderes, existindo, todavia, previsões dos poderes Legislativo, Judiciário, e, emblematicamente, do Presidente da República. Este último identificava-se com a autoridade suprema do Estado, que coordenava a atividade dos órgãos representativos de grau superior, dirigia a política interna e externa, promovia ou orientava a política legislativa de interesse nacional e superintendia a administração do país. Ao indicar o Presidente da República como autoridade suprema, obviamente, esta Constituição não poderia falar em equilíbrio ou harmonia. Com o término da ditadura Vargas, o país se reconcilia com a Democracia e, em 1946, promulga nova Constituição. Dentre outros importantes avanços, o Brasil reata-se com a melhor tradição consagradora do princípio da separação dos poderes. É o constituinte de 1946 que inaugura a técnica de redação utilizada nas constituições posteriores para enunciar este princípio, substituindo a idéia de coordenação entre os poderes, presente na Carta de 1934, pela de harmonia, conforme, aliás, constava das constituições anteriores. A Constituição do último período autoritário, formalmente, não inovou com relação à constituição democrática de 1946 no que se refere ao princípio da separação dos poderes. Registre-se, tão somente, a introdução da Constituição de 1967 (art. 55 da emenda nº 01/69) do instituto do Decreto-lei, que na prática, em virtude principalmente da previsão de sua aprovação por decurso de prazo em face da omissão do Congresso Nacional, conferia competência legislativa plena ao chefe do poder executivo.
[7] Art. 2º, CF/88: “São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário”.
[8] Nesse sentido, há de se destacar que esse modo de ser próprio do poder estatal assume relevo em uma dupla direção: externa, na medida em que o Estado é independente perante outros ordenamentos externos ao seu território e, interna, em razão da posição de supremacia frente aos indivíduos e a toda comunidade existente no interior do seu território. Aliado a isso, em razão dos atributos da soberania, cabe ao poder do Estado decidir sobre a extensão de suas próprias competências, daí se falar em “soberania de competência” ou “competência das competências”. Afastar-se-ia, assim, a influência de fatores exógenos e de limites internos na produção normativa, no reconhecimento de direitos e na imposição de deveres ao Estado. Ademais, esta unidade do poder é plenamente compatível com a existência de um sistema de coordenação funcional que, buscando prevenir o arbítrio, distribua o seu exercício entre distintos órgãos, os quais exercerão de forma derivada e adstrita aos contornos estabelecidos por uma estrutura central, a chamada “soberania dos órgãos”. Esta, a par da relativa independência conferida aos órgãos estatais, aponta para o fato de que estes estão estritamente ligados às diretrizes constitucionalmente traçadas para sua atuação.
[9] GORDILLO, Agustín. Después de la Reforma del Estado. 2 ed. Buenos Aires: FDA,1998. Disponível em: www.gordillo.com/obras.htm. Acesso em: 10 ago.2007. Em tradução livre, o trecho retro transcrito pode ser compreendido nos seguintes termos: “É de certa importância recordar que, no passado, se incorria no erro de considerar que a divisão de poderes significava que cada um dos três poderes era ‘soberano em sua esfera’, ou seja, que cada poder legislava, administrava e julgava no que dizia respeito à sua própria atividade. Tal concepção é completamente errada, pois o essencial da teoria analisada está na comunhão da divisão de funções e da divisão em órgãos: uma divisão em órgãos não acompanhada de uma divisão de funções não é verdadeiramente garantia de liberdade nem corresponde à finalidade buscada”.
[10] Exemplo importante da integração entre as competências estatais está no mecanismo de freios e contrapesos que pode ser observado no caso da previsão constitucional da possibilidade do veto do poder executivo à elaboração legislativa, do controle da constitucionalidade das leis produzidas pelo Legislativo pelo poder Judiciário, do controle exercido pelo Legislativo através das Comissões Parlamentares de Inquérito, dentre outros.
[11] Tendo como fundamento o resguardo do Estado Democrático de Direito, a Constituição Federal estabelece, do art. 53 ao art. 56, o chamado Estatuto dos Congressistas. Este contém regras instituidoras das imunidades e vedações parlamentares, as quais se orientam à garantia da liberdade e independência do parlamento, em razão do que se outorgam privilégios e prerrogativas ou se impõem restrições à atuação de deputados e senadores e, por extensão, aos demais membros do legislativo estaduais e municipais, por aplicação do princípio da simetria (art. 27, §1º, da CF/88).
[12] Segundo lição de SILVA (2003), a Constituição Federal fixa garantias que podem ser agrupadas em duas categorias: i) garantias de independência dos órgãos judiciários e ii) garantias de imparcialidade dos órgãos judiciários. As garantias de independência dos órgãos judiciários são: vitaliciedade, inamovibilidade e irredutibilidade de vencimentos. Já as garantias de imparcialidade dos órgãos aparecem na CF sob a forma de vedações aos juízes, tal qual previsto no art. 95 da CF/88.
[13] A Constituição Federal estabeleceu regras especiais quanto às garantias do Presidente da República, merecendo destaque os arts. 102, I, “b”, 52, I, 86, § 3º, relativos, principalmente, à prerrogativa de foro e à imunidade formal.
[14] Quanto a este aspecto, nos remetemos aos tópicos anteriores, os quais destacam a importância da constituição como norma fundamental no ordenamento jurídico.
[15] Art.5º II – “Ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”.
[16] Art. 44 – “O Poder Legislativo é exercido pelo Congresso Nacional, que se compõe da Câmara dos Deputados e do Senado Federal”.
Art. 48 – “Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, não exigida esta para o especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matérias de competência da União, especialmente sobre: (...)”.
[17] Importante notar que a referência expressa ao Congresso Nacional diz respeito à análise na órbita federal o que repercute, nos termos da nossa forma de estado (Federação) nas esferas estaduais e municiais, bem como no Distrito Federal, tal qual anteriormente mencionado, por aplicação do princípio da simetria.
[18] É importante considerar que o apego à criação legislativa formal tem origens históricas, sobretudo ao considerarmos que com o liberalismo o direito natural foi positivado e a lei passou a se identificar com o direito. Lado outro, com o advento do Estado Social, as exigências de atuação positiva do Estado fizeram com que este passasse a aumentar a criação legislativa e a utilizar outros mecanismos que não a lei para a inovação normativa no ordenamento jurídico. Nesse sentido, é a utilização da lei como instrumento de implementação de políticas públicas, consideradas as novas exigências sociais não acompanhadas pelo legislativo (com destaque para o aspecto da celeridade e da exigência de conhecimento técnico), forçando a atuação normativa do Executivo, por exemplo. Destacada a importância da análise contextual, sobrelevando a nossa forma de Estado, a descentralização legislativa vem se desenvolvendo de maneira impressionante, fenômeno caracterizado pela criação de atos normativos sob a forma de lei ou não, por outros órgãos que não propriamente o Legislativo.
[19] “A lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”.
[20] Com relação a classificação das normas constitucionais, em linhas gerais, normas de eficácia plena e aplicabilidade imediata são aquelas que independem de qualquer regulamentação posterior para sua aplicação integral.
[21] Neste ponto, vale destacar que decisões em procedimentos administrativos não são exercício de função jurisdicional, sobretudo ao considerarmos que estas decisões não fazem coisa julgada, no sentido que não encerram em definitivo a questão posta à análise.
[22] Importante esclarecer que a Súmula Vinculante pode ter sua eficácia e validade questionada sob enfoques diversos, como é o caso da limitação ao duplo grau de jurisdição. Todavia, o que se pretende, neste momento, é analisar este instituto a partir do regime jurídico que o informa, tendo em vista a separação dos poderes do Estado, nos termos previstos na CF/88.
[23] A Lei nº 11.417 de 19 de dezembro de 2006 regulamenta o art.103-A da CF/88.
[24] Nos termos do art. 103 da CF/88, podem propor a ação de inconstitucionalidade, I - o Presidente da República; II - a Mesa do Senado Federal; III - a Mesa da Câmara dos Deputados; IV - a Mesa de Assembléia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal; V - o Governador de Estado ou do Distrit;o Federal; VI - o Procurador-Geral da República; VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; VIII - partido político com representação no Congresso Nacional; IX - confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional.
[25] Deve-se observar que há aplicação subsidiária do Regimento Interno do STF aos procedimentos relativos às Súmulas Vinculantes, inclusive no que diz respeito à previsão do “amicus curiae”. Neste caso, o relator, considerando a relevância da matéria e a representatividade dos postulantes, pode admitir a manifestação de outros órgãos ou entidades, com vista a conferir caráter pluralista ao processo, permitindo a legitimidade do mesmo, com a participação do “amigo da corte”, que irá se manifestar apresentando informações e posicionamentos relevantes, afetos à melhor compreensão da causa.
[26] Importante notar que a proposta de edição, revisão ou cancelamento de enunciado de Súmula Vinculante não autoriza a suspensão dos processos em que se discuta a mesma questão (art. 6º, Lei nº11.417/06).
[27] Vale destacar que a Súmula Vinculante é mecanismo diverso das súmulas impeditivas de recursos. Estas últimas, de acordo com o artigo 518, §1º, do Código de Processo Civil, com as modificações introduzidas pela Lei nº 11.276 de fevereiro de 2006, apontam para os casos em que a sentença esteja de acordo com súmulas do STF e do STJ, de tal sorte que o juízo de primeiro grau poderá não receber o recurso de apelação interposto contra a sentença por este proferida. Nestes casos, verifica-se que o juízo que receber a apelação deverá analisar não só os pressupostos recursais objetivos e subjetivos, mas também a conformidade da sentença em relação à súmula sobre a matéria editada pelo STF ou pelo STJ.
[28] Importante notar que, neste sentido, parece-nos que o autor se utiliza apenas da configuração das funções dos poderes do Estado sob o aspecto orgânico, de modo que a conclusão apresentada pelo mesmo, quanto ao fato de ser a Súmula Vinculante sujeita à função jurisdicional, não se confunde com a proposta da presente pesquisa, que identifica as funções (ou competências) do Estado sob a ótica do regime jurídico destas funções, a partir da análise da CF/88.
[29] PENA, Eduardo Chemale Selistre. Súmulas Vinculantes e a solução oferecida pelas súmulas impeditivas de recursos. Disponível em: http://www.tex.pro.br/ wwwroot/01de2004/ reformadojudiciarioeduaardochemaleselistrepena.htm#_ftn1. Acesso em: 02 out.2007.
[30] Importante destacar que em situações de sentença de mérito, anterior à Súmula Vinculante, que não foram objeto de recurso, não será possível que a edição posterior de súmula possa ser utilizada como fundamento da ação rescisória (após o transcurso do prazo desta) em razão do ato jurídico perfeito, protegido constitucionalmente. A referência ao ato jurídico perfeito permite definir com maior clareza as disposições aplicáveis a dadas situações jurídicas que somente produzirão efeitos no futuro, uma vez que identifica a impossibilidade de previsão normativa posterior alterar o plano de validade de ato anterior, sendo este último consumado segundo a lei vigente do tempo e ao tempo em que se efetuou. Dessa forma, por impedimento constitucional (art. 5º, inciso XXXVI da CF/88), não haveria de se cogitar a desconstituição da coisa julgada através da Súmula Vinculante, que apenas possuirá validade a partir de sua instituição no mundo jurídico, ou seja, através de sua publicação.
[31] Nesse sentido, importante mencionar, no contexto dos condicionamentos do poder constituinte derivado, a existência de limitações circunstanciais, procedimentais, materiais e temporais, correspondendo, nessa ordem, à vedação da modificação da Constituição em tempo de estado de defesa, estado de sítio ou intervenção federal; à existência de um rito especial, mais dificultoso, relativo ao processo legislativo de reforma; aos conteúdos considerados inalteráveis por via de reforma e, ainda, aos períodos em que a Constituição não poderá ser alterada.
[32] Nesse sentido, art. 76 da CF/88. Importante observar que no âmbito estadual o Poder Executivo é exercido pelo Governador do Estado, auxiliado por Secretários de Estado, fato este que se repete na esfera distrital. Nos Municípios, o Poder Executivo caberá aos Prefeitos Municipais.