7 – Consórcio imobiliário
Dada a direta ligação ao tema em estudo, entendemos pertinente breves considerações com relação ao consórcio imobiliário, previsto no art. 46 do Estatuto da Cidade[85].
De acordo com o dispositivo supra, o Município poderá facultar ao proprietário obrigado a parcelar, edificar ou utilizar sua propriedade, nos termos do art. 5º do Estatuto, o estabelecimento de consórcio imobiliário, desde que requerido pelo obrigado.
Conforme dispõe o próprio texto legal, o estabelecimento do consórcio imobiliário é uma forma de viabilização financeira do aproveitamento do imóvel, nos parecendo oportuno caso o proprietário obrigado não possuir condições financeiras de atender as determinações de adequação de sua propriedade às diretrizes plano diretor.
Conforme disposto no §1º, o proprietário deverá transferir ao Município o imóvel em questão e, após a realização da respectiva obra, receberá o pagamento em unidades imobiliárias “devidamente urbanizadas ou edificadas”.
O §2º, na sequência, dispõe sobre o valor das unidades que serão entregues ao proprietário, que será ”correspondente ao valor do imóvel antes da execução das obras”.
O consórcio imobiliário é visto como “uma opção ao Município para a concretização da urbanificação pretendida, nas hipóteses em que o proprietário do imóvel gravado com a obrigação de parcelar, edificar ou utilizar não possui os recursos financeiros suficientes para o seu cumprimento”, segundo esclarece Alexandre Levin[86].
O mesmo autor transcreve, na sequência, os dizeres de Regis Fernandes de Oliveira, que bem pondera no sentido de que:
“A previsão não é nova. É bastante comum que o proprietário aliene o terreno que possui em troca de alguns apartamentos ou lojas na construção. A lei estabele apenas mais uma possibilidade entre aquelas que se abrem ao proprietário remido pela obrigação urbana de dar destinação a seu imóvel”.
Segundo Carvalho Filho, o consórcio imobiliário deve ser resultado de um ajuste entre o proprietário e o Município, cuja natureza é “de verdadeira associação”, na busca de interesses comuns, portanto, um negócio jurídico bilateral, onde os pactuantes assumem certos direitos e obrigações.[87]
10 - Conclusão
A partir deste modesto estudo acerca do parcelamento, edificação e utilização compulsórios da propriedade urbana, instrumentos de desenvolvimento da política urbana e diretamente ligados ao princípio da função social da propriedade, percebe-se claramente que o direito de propriedade firmado pela Constituição Federal vigente eliminou o caráter individualista até então predominante, dando lugar ao caráter público, de cunho eminentente social.
Neste sentido, a Carta Magna eleva a função social da propriedade ao grau dos direitos e garantias fundamentais e destina capítulo específico para a questão da política urbana, no qual determina, no art. 182, que a política de desenvolvimeno urbano deverá ter suas diretrizes fixadas em lei, a “ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes”.
Para cumprir o dispositivo constitucional foi editado o Estatuto da Cidade que dispõe, dentre outras questões, a respeito das referidas diretrizes e instrumentos da política de desenvolvimento urbano, incluindo-se os instrumentos que foram objeto do presente estudo.
Neste contexto, as palavras de Ricardo Pereira Lima[88] sintetizam o escopo desejado pela Constituição Federal de 1988:
“A existência de uma política pública voltada para a solução da questão urbana (...) é de fundamental importância para a observância dos princípios republicanos pertinentes ao reconhecimento da cidadania de toda a comunidade, à dignidade da pessoa humana, à erradicação da pobreza, à eliminação da marginalidade e das desigualdades sociais, à promoção do bem de todos sem preconceitos de qualquer natureza, e à construção de uma sociedade livre, justa e solidária”.
A exemplo de outros temas dotados de relevância social, a sociedade contemporânea percebeu a importância do uso consciente da propriedade privada, que vai muito além do espírito individualista da aquisição pela aquisição, com intuito meramente especulativo.
Nesta vertente, os instrumentos ora analisados constituem importantes ferramentas no sentido dar efetividade às diretrizes formadoras do princípio da função social da propriedade urbana.
A importância da função social da propriedade na sociedade atual é sintetizada de maneira precisa nas palavras José Isaac Pilati[89], as quais transcrevemos para conclusão do tema:
“A Função Social abre espaço à autotutela da Sociedade.”
Bibliografia
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TEPEDINO, Gustavo. Temas de Direito Civil. Rio de Janeiro: Renovar, 2008.
NOTAS
[1] Direito Imobiliário, p. 65.
[2] Parcelamento, edificação e utilização compulsórios de imóveis públicos urbanos, p. 21
[3] LEVIN, Parcelamento, edificação e utilização compulsórios de imóveis públicos urbanos, p. 26.
[4] Propriedade e função social na pós-modernidade, p. 72
[5] Temas de Direito Civil, p. 338.
[6] Parcelamento, edificação e utilização compulsórios de imóveis públicos urbanos, p. 52.
[7]Art. 5º.
XXII - é garantido o direito de propriedade;
XXIII - a propriedade atenderá a sua função social;
Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:
III - função social da propriedade;
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes.
§ 2º - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.
Art. 186. A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:
I - aproveitamento racional e adequado;
II - utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;
III - observância das disposições que regulam as relações de trabalho;
IV - exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.
[8] Regulamentação da Política e Garantia do Direito à Cidade, in Direito da Cidade, p. 119/ 120.
[9] MACEDO, Paulo Cesar Machado. In Dallari (coord.) Direito Urbanístico e Ambiental,. 108.
[10] Art. 1.228. O proprietário tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reavê-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha.
§ 1o O direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas. – g.n.
[11] Art. 2.035. A validade dos negócios e demais atos jurídicos, constituídos antes da entrada em vigor deste Código, obedece ao disposto nas leis anteriores, referidas no art. 2.045, mas os seus efeitos, produzidos após a vigência deste Código, aos preceitos dele se subordinam, salvo se houver sido prevista pelas partes determinada forma de execução.
Parágrafo único. Nenhuma convenção prevalecerá se contrariar preceitos de ordem pública, tais como os estabelecidos por este Código para assegurar a função social da propriedade e dos contratos. – g.n.
[12] Intervenção do Estado na Propriedade, p. 18.
[13] O autor introduz o tema da função social da propriedade, salientando que “não se confundem os conceitos de propriedade e de direito de propriedade, assim como são distintos os de liberdade e direito de liberdade, pois o direito de propriedade é expressão da propriedade tal como admitido no sistema jurídico (o modo como o Direito brasileiro abriga a propriedade).”
[14] Propriedade e função social na pós-modernidade, p. 81.
[15] Parcelamento, edificação e utilização compulsórios de imóveis públicos urbanos, p. 69.
[16]Art. 182.
§ 1º - O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.
[17] Direito Urbanístico e Ambiental, p. 24.
[18] Intervenção do Estado na Propriedade, p. 20.
[19] Art. 182.
§ 2º - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.
[20] Temas de Direito Civil, p. 329.
[21] Art. 1o Na execução da política urbana, de que tratam os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, será aplicado o previsto nesta Lei.
Parágrafo único. Para todos os efeitos, esta Lei, denominada Estatuto da Cidade, estabelece normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental.
[22] Comentários ao estatuto da cidade, p. 17.
[23] Art. 5º -
XXII - é garantido o direito de propriedade;
Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:
III - função social da propriedade;
Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição.
[24] Comentários ao estatuto da cidade, p. 15.
[25] Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes.
[26] Parcelamento, edificação e utilização compulsórios de imóveis públicos urbanos, p. 74.
[27] Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;
§ 1º - No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais.
[28] Art. 30. Compete aos Municípios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;
[29] Direito Urbanístico e ambiental, p. 29.
[30] Pondera o autor que há, na França, um código de urbanismo que disciplina a atuação do governo central, das regiões e províncias e das autoridades locais, estabelecendo toda uma cadeia de planos urbanísticos, fixando os processos de formulação dos diversos planos e cuidando das licenças urbanísticas. Observa Dallari, que a França é um país unitário, ou seja, que o governo central, nacional, pode cuidar dos assuntos pertinentes ao urbanismo em todo o seu território, com uma legislação articulada, um código completo de atuação governamental na área do urbanismo. In Direito Urbanístico e Ambiental, p. 29.
[31] Direito Urbanístico e Ambiental, p. 29
[32]Dallari, na mesma obra, p. 30, observa que “o aparelho legislativo da União produz duas espécies de leis: as federais, que são dirigidas ao próprio aparelho administrativo da União, como por exemplo, o estatuto dos funcionários públicos da União; e as leis nacionais, como por exemplo, o Código Tributário Nacional, que deve ser acatada por todos os jurisdicionados do Estado Brasileiro. A União, os Estados e os Municípios são obrigados a cumprir esse código, que também deve ser observado por todos os cidadãos e por todas as pessoas jurídicas existentes no território nacional. (...) é muito significativo que o Estatuto da Cidade, dispondo sobre normas gerais do Direito Urbanístico, tenha sido editado pela União na competência que lhe dá o art. 24, inciso I, da Constituição Federal, para editar normas gerais de Direito Urbanístico. A inferência imediata que se deve retirar disso é que o Estatuto da Cidade não é uma lei federal, no sentido de ser uma lei aplicável apenas ao aparelho administrativo da União: o Estatuto da Cidade é uma lei nacional, que estabelece normas gerais de observância obrigatória por todos os jurisdicionados do estado brasileiro.”
[33] Art. 2o A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:
[34] Comentários ao estatuto da cidade, p. 26.
[35] Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei (...).
[36] Em atenção ao disposto no art. 182, §1º da Constituição Federal: § 1º - O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.
[37] Art. 50. Os Municípios que estejam enquadrados na obrigação prevista nos incisos I e II do caput do art. 41 desta Lei e que não tenham plano diretor aprovado na data de entrada em vigor desta Lei deverão aprová-lo até 30 de junho de 2008.
[38] Art. 49. Os Estados e Municípios terão o prazo de noventa dias, a partir da entrada em vigor desta Lei, para fixar prazos, por lei, para a expedição de diretrizes de empreendimentos urbanísticos, aprovação de projetos de parcelamento e de edificação, realização de vistorias e expedição de termo de verificação e conclusão de obras.
Parágrafo único. Não sendo cumprida a determinação do caput, fica estabelecido o prazo de sessenta dias para a realização de cada um dos referidos atos administrativos, que valerá até que os Estados e Municípios disponham em lei de forma diversa.
[39] Art. 2º
VI – ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar:
e) a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua subutilização ou não utilização;
[40] Comentários ao estatuto da cidade, p. 66.
[41] § 4º - É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
I - parcelamento ou edificação compulsórios;
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.
[42] Regulamentação da Política e Garantia do Direito à Cidade, in Direito da Cidade, p. 121.
[43] Parcelamento, edificação e utilização compulsórios de imóveis públicos urbanos, p. 94.
[44] Art. 5º.
§ 1o Considera-se subutilizado o imóvel:
I – cujo aproveitamento seja inferior ao mínimo definido no plano diretor ou em legislação dele decorrente;
[45] Parcelamento, edificação e utilização compulsórios de imóveis públicos urbanos, p. 99.
[46] Dentre os quais destaca Fernando Dias Menezes de Almeida in Dos instrumentos da política urbana; Victor Carvalho Pinto in Do parcelamento, edificação e utilização compulsórios.
[47] Vera Scarpinella Bueno in Pacelamento, edificação ou utilização compulsórios da propriedade urbana; Fernando Dias Menezes de Almeida in Dos instrumentos da política urbana.
[48] As razões do veto são trazidas por Alexandre Levin, na mesma obra, p. 100: O inciso II do §1º do art. 5º do projeto equipara ao imóvel subutilizado aquele “utilizado em desacordo com a legislação urbanística e ambiental”. Essa equiparação é inconstitucional, porquanto a Constituição penaliza somente o proprietário que subutiliza o seu imóvel de forma a não atender ao interesse social, não abrangendo aquele que a seu imóveldeu uso ilegal, o qual pode, ou não, estar sendo subutilizado. Vale lembrar que, em se tratando de restrição a direito fundamental – direito de propriedade - , não é admissível a ampliação legislativa para abarcar os indivíduos que nçao foram contemplados pela norma constitucional.
[49] Citado por Alexandre Levin. in Do parcelamento, edificação e utilização compulsórios, p. 99.
[50] O Estatuto da Cidade, p. 30, citado por Alexandre Levin in Parcelamento, edificação e utilização compulsórios de imóveis públicos urbanos, p. 103.
[51] Citada por Alexandre Levin, Parcelamento, edificação e utilização compulsórios de imóveis públicos urbanos, p. 104.
[52] Parcelamento, edificação e utilização compulsórios de imóveis públicos urbanos, p.98.
[53] Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:
III - função social da propriedade;
[54] Parcelamento, edificação e utilização compulsórios de imóveis públicos urbanos, p.82.
[55] Comentários ao estatuto da cidade, p. 82.
[56] Parcelamento, edificação e utilização compulsórios de imóveis públicos urbanos, p.94.
[57] Comentários ao estatuo da cidade, p. 99.
[58] Art. 1º
§ 1º - Considera-se loteamento a subdivisão de gleba em lotes destinados a edificação, com abertura de novas vias de circulação, de logradouros públicos ou prolongamento, modificação ou ampliação das vias existentes.
§ 2º - considera-se desmembramento a subdivisão de gleba em lotes destinados a edificação, com aproveitamento do sistema viário existente, desde que não implique na abertura de novas vias e logradouros públicos, nem no prolongamento, modificação ou amplicação dos já existentes.
[59] Parcelamento, edificação e utilização compulsórios de imóveis públicos urbanos, p.87.
[60] Comentários ao estatuo da cidade, p. 99.
[61] Comentários ao estatuo da cidade, p.100.
[62] A exemplo de Victor Carvalho Pinto, citado por Alexandre Levin, Parcelamento, edificação e utilização compulsórios de imóveis públicos urbanos, p.88.
[63] Parcelamento, edificação e utilização compulsórios de imóveis públicos urbanos, p.101.
[64] Dentre os quais, Nelson Saule Júnior, citado por Alexandre Levin, Parcelamento, edificação e utilização compulsórios de imóveis públicos urbanos, p.89.
[65] Comentários ao estatuo da cidade, p. 104.
[66] § 1o Considera-se subutilizado o imóvel:
I – cujo aproveitamento seja inferior ao mínimo definido no plano diretor ou em legislação dele decorrente;
[67] Parcelamento, edificação e utilização compulsórios de imóveis públicos urbanos, p.111.
[68]§ 2o O proprietário será notificado pelo Poder Executivo municipal para o cumprimento da obrigação, devendo a notificação ser averbada no cartório de registro de imóveis.
[69] Comentários ao estatuto da cidade, p. 109.
[70] § 3o A notificação far-se-á:
I – por funcionário do órgão competente do Poder Público municipal, ao proprietário do imóvel ou, no caso de este ser pessoa jurídica, a quem tenha poderes de gerência geral ou administração;
II – por edital quando frustrada, por três vezes, a tentativa de notificação na forma prevista pelo inciso I.
[71] § 4o Os prazos a que se refere o caput não poderão ser inferiores a:
I - um ano, a partir da notificação, para que seja protocolado o projeto no órgão municipal competente;
II - dois anos, a partir da aprovação do projeto, para iniciar as obras do empreendimento.
[72] Comentários ao estatuto da cidade, p. 106.
[73] De acordo com Eduardo Arruda Alvim, Direito Processual Civil, p.123: “É, pois, o princípio do devido processo legal, como se acentuou, princípio fundamental. Dele decorrem todos os demais princípios processuais insculpidos no texto constitucional, tais como a proibição da prova obtida por meio ilícito, o contraditório propriamente dito, a publicidade dos atos processuais, etc.”
[74] Intervenção do Estado na propriedade, p. 22.
[75] Alexandre Levin. Parcelamento, edificação e utilização compulsórios de imóveis públicos urbanos, p.121.
[76] Comentários ao estatuto da cidade, p. 121 e ss.
[77] Intervenção do Estado na propriedade, p. 22.
[78] § 3o É vedada a concessão de isenções ou de anistia relativas à tributação progressiva de que trata este artigo.
[79] Art. 4o Para os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros instrumentos:
a) desapropriação;
[80] Art. 8o Decorridos cinco anos de cobrança do IPTU progressivo sem que o proprietário tenha cumprido a obrigação de parcelamento, edificação ou utilização, o Município poderá proceder à desapropriação do imóvel, com pagamento em títulos da dívida pública.
[81] Citado por Alexandre Levin in Parcelamento, edificação e utilização compulsórios de imóveis públicos urbanos, p.144.
[82] § 4º -
III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.
[83] Parcelamento, edificação e utilização compulsórios de imóveis públicos urbanos, p.140.
[84] Comentários ao estatuto da cidade, p. 134.
[85] Art. 46. O Poder Público municipal poderá facultar ao proprietário de área atingida pela obrigação de que trata o caput do art. 5o desta Lei, a requerimento deste, o estabelecimento de consórcio imobiliário como forma de viabilização financeira do aproveitamento do imóvel.
§ 1o Considera-se consórcio imobiliário a forma de viabilização de planos de urbanização ou edificação por meio da qual o proprietário transfere ao Poder Público municipal seu imóvel e, após a realização das obras, recebe, como pagamento, unidades imobiliárias devidamente urbanizadas ou edificadas.
§ 2o O valor das unidades imobiliárias a serem entregues ao proprietário será correspondente ao valor do imóvel antes da execução das obras, observado o disposto no § 2o do art. 8o desta Lei.
[86] Parcelamento, edificação e utilização compulsórios de imóveis públicos urbanos, p.118.
[87] Comentários ao estatuto da cidade, p. 408.
[88] Direito Urbanístico, Estatuto da Cidade e Regularização Fundiária, In Direito da Cidade, p. 14.
[89] Propriedade e função social na pós-modernidade, p. 81.