1.Introdução
Controvérsia. Não há um ponto sequer, quando o assunto é reforma política, em que há consenso.
Não há consenso sequer em quais pontos devem ser analisados, estudados ou alterados. A única certeza é de que mudanças no sistema político democrático representativo urgem, e esta certeza já ultrapassou as paredes do Congresso Nacional e os corredores acadêmicos jurídicos para chegar ao público em geral – ainda que em informações desencontradas, confusas e desprovidas de objetividade técnica.
Em verdade, há um (já não tão) forte clamor popular, relativamente recente, que exige moralização da atividade política. E, em verdade, esta demanda popular não trata apenas de “reforma política”, expressão agora diária na mídia e no dia-a-dia da maioria da população. É certo que as demandas populares que explodiram com as manifestações do último ano são extremamente difusas e carecem de uma sistematização que permita sua concretização nas entranhas do Poder Legislativo, historicamente marcado no Brasil por um sério problema: não deixar, por um tanto de motivos, que o ordenamento jurídico acompanhe as mudanças sociais em velocidade satisfatória.
Neste diapasão, quando se fala em poder político, há que se entender que aqueles que o exercem, e, portanto, o próprio poder político, apenas respeita – ou teme – materialmente o confronto com outras duas instâncias de poder: a mídia e o povo.
Quando se fala em mídia traduza-se em todas as mídias de grande abrangência, sem excluir as redes sociais. Não há aqui qualquer intenção de macular ou criticar a atuação da mídia, mas, ao contrário, reconhecer seu papel como fiscalizadora externa dos poderes republicanos, expondo ao grande público os fatos acontecidos em instâncias avessas aos holofotes.
Por seu turno, quando se fala em povo, não há aqui a intenção de generalizar a expressão no sentido de um mero “conjunto de pessoas”, mas o povo ideologicamente organizado, ainda que formalmente desorganizado, exigindo determinado tipo de atuação dos poderes constituídos, como já foi visto em toda a história republicana brasileira, em diversas oportunidades.
Portanto, neste sentido, há de se considerar que o fato de a reforma estar na pauta principal dos poderes Legislativo e Executivo não se deve, de modo algum, a alguma atitude internamente nascida do ventre político, mas, certamente, da pressão exercida pelas duas instâncias de poder acima referidas. É um projeto, portanto, realizado a contragosto ou ainda à indiferença da grande maioria dos detentores de mandatos eletivos.
Peço, aos leitores de ocasião, que não iniciem suas críticas exatamente aqui. O propósito deste artigo é, no limite do que me permitiriam Heidegger ou Gadamer, analisar isentamente os diversos pontos em discussão no bojo da reforma política. Daí, necessariamente, a imposição de se trabalhar, em sendo possível, na ausência de hipocrisia, ideias prontas ou repetição mimética de tudo o quanto já tido – e já há muita coisa dita, de fato.
Isto posto, data maxima venia, é forçoso admitir que os legisladores brasileiros nunca foram muito generosos, ou atenciosos, na produção legiferante tocante às leis e dispositivos constitucionais atinentes à representação popular, eleições, direitos políticos ou direito eleitoral.
Para perceber o quanto o direito eleitoral e seus consectários legais e constitucionais sempre foram relegados a segundo plano – inclusive transformando o próprio Tribunal Superior Eleitoral em um Estado dentro do Estado – sugiro a leitura de outros artigos, um pouco mais antigos: “Ativismo Judicial, Democracia e Direito Eleitoral” e “A minirreforma eleitoral e o ativismo judicial do TSE”.
Há, ainda, um ponto interessantíssimo e cujo aprofundamento requer o regresso às lições competentes de teoria geral do direito, e cuja afirmativa é tão óbvia que parece não merecer ser citada diretamente: o Direito não é um fim em si mesmo.
Aparentemente é exatamente desta afirmação simples que a maioria das análises, inclusive os projetos de lei que tramitam ou já tramitaram no Poder Legislativo, se esquecem. Não há Direito que possa regular o que o mundo dos fatos não pretende ver regulado – ou pretende ver regulado de outra maneira.
Quando se está navegando nas bordas gestacionais jurídicas de um Estado Democrático de Direito, o trato com a norma deve se fazer de maneira ainda mais acurada: não existirá Direito apto a cumprir sua função social se não encontrar eco na vontade – ainda que difusa – do corpo social. Modificar as normas reguladoras do acesso ao poder e da representatividade, ou ainda normas de direitos fundamentais, demandam atenção que beira a burocracia. Pois, ao final, se tratará de uma determinada classe – a política – criando/modificando normas que alterarão suas próprias vicissitudes.
Por resumo, neste ponto: o trato com as modificações legais e constitucionais que alterarão a forma de acesso ao poder e a representação popular, mais do que qualquer outro tema jurídico, não deve ser manuseado da forma em que historicamente atua o Poder Legislativo brasileiro: da norma para o mundo real. Aqui, mais do que em qualquer outro ponto, deve ser tomado como ponto de partido o anseio popular, que, acoplado a preceitos éticos e ferramentas devidas de hermenêutica, levarão a um resultado muito mais coadunado ao que o país – diga-se, o povo – quer.
Portanto, não se pode falar em reforma política sem falar de instrumentos de participação popular direta no exercício do poder. E, não se engane, não é difícil dar à população as rédeas condutoras da reforma política. Não se trata de apenas lançar sites para receber opiniões ou realizar algumas audiências públicas. Trataremos disto em um ponto particular.
Em síntese, tentaremos abordar, em linhas científicas, em termos mais explicativos do que opinativos, os principais pontos que fazem parte deste verdadeiro conglomerado de assuntos diversos albergados sob a alcunha de reforma política: alteração do sistema proporcional, alteração do regime de coligações, cláusula de barreira efetiva, alteração do sistema de financiamento de campanha, alteração da obrigatoriedade do voto, extinção do sistema de reeleição, alteração do prazo dos mandatos de chefia do Poder Executivo, unificação da data das eleições das diferentes esferas, regime de suplência no Senado Federal, regime de votação secreta nas duas casas, alteração do regime da lei de iniciativa popular, adoção do sistema de recall, mudança dos prazos de filiação partidária.
Serão tomados, como referenciais teóricos, outros sistemas democráticos estrangeiros, para que a análise seja balizada com o que está na prática em outros países que seguem regimes parecidos com o Brasil.
Entretanto, antes de adentrar à análise individual de cada um dos temas citados, é imperativo analisar a questão da possibilidade de criação de uma Assembleia Nacional Constituinte específica, e, ainda, os mecanismos de participação popular existentes.
2.Os projetos em andamento no Congresso Nacional
Há, em andamento no Congresso Nacional, uma enormidade de propostas parlamentares de leis e propostas de emenda à Constituição (PEC) que tratam de reforma política. E isto não é nenhuma novidade, nem se deve aos manifestos do último ano – já se “discutem” mudanças no sistema político eleitoral de há muito.
Há, por exemplo, duas PECs (38 e 40) que já foram discutidas em cinco sessões, conforme dispõe o rito do Senado Federal, e já estão prontas para votação; há, ainda, pelo menos outras 4 PECs aguardando a discussão em cinco sessões. Entre os projetos de lei, pelo menos cinco deles já estão em uma fase regimental em que poderiam ser votados.
Entretanto, há duas situações que merecem um olhar mais atento: (a) a PEC 344, que traz em si apensadas ainda a PEC 345 e a PEC 352, em estágio avançado de tramitação no Congresso Nacional; e (b) o grupo de trabalho, formado por ato da Câmara dos Deputados, ainda em julho de 2013, que traz em si uma análise bastante ampla de vários subtemas da reforma, embora, data venia, incorra em conclusões aparentemente equivocadas – ou cujo poder jurídico de mudança não se coaduna com a necessidade do mundo dos fatos.
Aconselho a leitura dos três textos, principalmente a PEC 352, mais ampla, e resultado direto do grupo de trabalho formado pela Câmara dos Deputados.
Em termos formais, o ideal seria a redação de uma única PEC e de uma única lei complementar que teriam o poder de modificar absolutamente todos os pontos discutidos e tidos por necessário pela sociedade. Em termos materiais, o ideal seria a participação popular em cada passo da redação destes dois instrumentos.
Antes da enxurrada de críticas, há de se entender que o momento social atravessado pelo país é crítico. A confiança da população na atividade política inexiste, e apenas os próprios partidos políticos se movimentam dentro do Estado para criar o direito que irá regular o povo. Assim, ainda que pareça uma inversão de papeis de uma lógica bastante questionável, inverter a ordem e dar à população o volante do destino da reforma política parece o caminho ideal. Os instrumentos para tanto já existem, inclusive.
O que deve ser entendido é que talvez se trate da maior mudança do sistema de poder brasileiro, maior até do que a que adveio da Carta de 1988. Neste diapasão, não se pode intender fazer algo diferente no uso de pensamentos e ferramentas iguais. Há que se cogitar, pelo menos, que para uma mudança desta magnitude, o próprio Estado se desincumba parcialmente deste dever, compartilhando, em termos materiais, o peso da mudança de rota que se entende necessária.
3.A possibilidade de realização de Assembleia Nacional Constituinte específica
Este talvez seja o ponto em que existam menos polêmicas, ao menos no campo jurídico científico.
Diz-se isto porquanto, no campo político, a controvérsia ainda é grande sobre a possibilidade de realização de uma Constituinte específica.
De pronto, mas sem maiores aprofundamentos desnecessários, mister a utilização de alguns caracteres das noções de Constituição e de Assembleia Nacional Constituinte.
Sabe-se, de fato, que a Constituição é o nascimento jurídico de um Estado. Ou renascimento.
A Constituição é o documento que molda a existência do Estado – seus poderes, funções, órgãos, e, principalmente, os limites dos poderes estatais. Assim, em qualquer caso, seja de uma Constituição de um Estado em real formação ou de uma nova Constituição de um Estado previamente existente, trata-se, em verdade, de um mesmo fenômeno: o surgimento de uma nova ordem jurídica suprema.
Portanto, sempre há, em novas constituições, as características de revolução e de ruptura com a ordem anterior – ou com a ausência de ordem.
Conclui-se, inexoravelmente, portanto, que não é possível se falar em revolução parcial ou em ruptura parcial com a ordem anterior – ou há o rompimento ou não há. Quando se fala em modificação da constituição, mas não a sua substituição por inteiro, não se está falando formalmente nem materialmente de uma nova constituição. A isto se dá o nome de reforma constitucional.
Assembleia Constituinte é o grupo de representantes eleitos cujo objetivo final é a criação de uma Constituição. Como dito antes, portanto, terá a missão de criar o documento jurídico que representará a ruptura/revolução com a ordem jurídica anterior.
Numa lógica quase matemática, o único produto final que pode ser entregue por uma Assembleia Constituinte é uma Constituição. Parece óbvio, mas é esta irrefutável lógica que está sendo posta contra a parede em determinados setores da classe política. Não se pode, diga-se uma última vez, convocar uma Assembleia Constituinte para realizar uma reforma constitucional – mas apenas uma nova Constituição.
Assim, devem os poderes políticos utilizarem dos mecanismos de reforma que a própria Carta atualmente regente do ordenamento jurídico brasileiro prevê.
4.A participação popular
O que se tem a dizer, neste particular, na prática, é que em quase todos os projetos de lei ou PEC que tratam do assunto, houve “participação popular”. E, por este signo, entenda-se: criação de websites para que a população emita opiniões, recepção de listas de assinaturas, realização de audiências públicas. E por aí vai. Instrumentos interessantes para que o povo possa emitir opiniões. Mas nenhum deles coloca o leme nas mãos da população.
Não se trata de aqui de uma proposição de um socialismo jurídico, de dar à população o poder e o dever de decidir e de escrever as leis que farão a reforma política.
Trata-se de utilizar os métodos de participação popular já existentes. Vejamos o que diz a Constituição neste ponto.
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissociável dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:
(...)
Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.
Art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante:
I – plebiscito;
II – referendo;
III – iniciativa popular.
Os grifos são deste texto.
Ora, as normas estão aí. Todo o poder emana do povo, que pode exercê-lo diretamente – através de plebiscito, referendo ou iniciativa popular. Não se trata de um penduricalho, de norma programática ou ainda de norma simbólica. O exercício do poder diretamente pelo povo está posto, como norma vigente. E devidamente regulada, conforme a Lei 9.709/98.
O problema reside na tradição do exercício do poder no Brasil, e, ainda, na ausência geral de interesse sobre a vida política do país que atinge a maioria da população. Veja-se, a título e exemplo: nas últimas eleições, o índice de abstenção no segundo turno de uma disputa acirradíssima foi de quase 20%. E isto tendo em conta que o voto, ao menos formalmente, é obrigatório. Portanto, quase 1/5 da população, mesmo sendo obrigado e com a possibilidade de sofrer sanções, não compareceu às urnas em uma eleição cujo grau de disputa foi o maior da história democrática recente deste país.
Em síntese: o povo, em maioria, não se interessa por política, ou pela atividade política, exceto nos períodos eleitorais – e ainda assim, há quem não se interesse sequer em época de eleições. Fartas pesquisas demonstram, como será visto, que os eleitores esquecem, em poucos meses, em quem votou para os cargos do Poder Legislativo.
Está posto, portanto, um cenário em que o Poder Legislativo exerce suas atribuições constitucionais sem qualquer tipo de interferência popular efetiva. Como prova, basta lembrar que a primeira lei de iniciativa popular apenas adentrou ao ordenamento jurídico brasileiro 11 (onze!!) anos após a promulgação da Constituição de 1988. Apenas em 1999 uma lei, cuja iniciativa foi do povo, teve vigência.
Quanto aos plebiscitos e referendos, a situação é ainda pior. Excluídos aqueles realizados para deliberar sobre questões territoriais de Estados e Municípios, apenas dois foram realizados nas últimas décadas: um Plebiscito obrigatório, inclusive com data marcada, previsto no artigo 2º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, e um Referendo, sobre a compra de armas no âmbito do Estatuto do Desarmamento, no ano de 2005.
Há, por óbvio, correlação entre o desinteresse político da população e o baixo exercício direto do poder pelo povo. E, nesta toada, segue o Poder Legislativo atuando através de representantes que nem sempre votam – pois sequer os consultam – conforme seus próprios eleitores gostariam que votassem.
Tecnicamente falando, o instrumento a ser utilizado no caso da reforma política seria o Plebiscito. Aqui, nenhuma novidade está sendo dita – os poderes constituídos já levantaram esta hipótese. O que já é louvável, mas pouco explicado e nada colocado em prática.
Não pode haver ilusão neste ponto. Certamente será um processo difícil e demorado aprovar uma reforma política que necessite, absolutamente, de aprovação do povo através de Plebiscito. Entretanto, não se olvide de que o próprio labor do Poder Legislativo é caracterizado, indelevelmente, pela morosidade.
Em situações normais, comuns, ordinárias, nenhuma produção legiferante é posta a valer sem que longos anos se passem. O Poder Executivo acostumou-se a governar, no dia-a-dia, através da utilização inconstitucional das Medidas Provisórias, e o Congresso Nacional – não somente porque assim querem os parlamentares, mas pelo próprio rito necessário – não atua na velocidade necessária para juridicamente regular as mudanças que ocorrem no mundo real.
Apenas a grande pressão popular – e da mídia – possuem o poder de acelerar as tramitações legislativas. Nestas hipóteses, de grande clamor popular e ampla divulgação nos meios de comunicação, as casas legislativas, de todas as esferas, costumam acelerar os trabalhos. Entretanto, esta aceleração é diretamente inversa à qualidade jurídica do que será posto no ordenamento jurídico.
Em síntese, diante da pressão que não pode ser superada – e antes de tudo tenta-se superá-la – o Poder Legislativo acelera seus andamentos, mas normalmente aprova algo muito inferior ao que o clamor popular e a pressão das notícias exigiam. Uma espécie de “satisfação” dada pela classe política à pressão que foi submetida.
Se todos concordam que o tema da reforma política é relevante, necessário à própria sobrevivência do regime criado pela Carta de 1988, o requisito velocidade não pode ser o preponderante. Não basta que discussões sejam travadas em curto espaço de tempo, ainda que com realização de audiências públicas, para a aprovação de algum tipo de legislação que não resolverá o problema, mas apenas o postergará.
A questão da reforma não se resume a qualquer um dos seus pontos, por mais que todos eles sejam extremamente relevantes: trata-se de resolver um desastre próximo que ameaça o próprio sistema democrático brasileiro. De salvar a confiança do povo na existência do Estado em si, como instância de organização social. A forma de representação popular e a atuação da classe política devem ser reinventadas. E, imagina-se, não deve partir da própria classe política tal reinvenção.
Portanto, o que ora se defende é que se abra mão da rapidez com que os poderes republicanos querem responder à pressão popular, reforçando o caráter definitivo de resolução do problema a ser enfrentado.
E, neste mister, se deve haver tempo, basta haver vontade política para organizar a reforma de modo que o povo atue diretamente sobre ela.
Plebiscito. Mas não na forma que ora é discutido. Um plebiscito apenas para tratar sobre tantos temas pontuais e diversos entre si teria um efeito desastroso. Pior até do que excluir a atuação popular direta.
Plebiscitos. No plural. Um para cada tema relevante para que se reconstrua um sistema representativo e político em que a população confie e, acima de tudo, respeite.
O ceticismo, cinismo e hipocrisia, sempre de plantão, taxarão a ideia de absurda ou ainda dirão que é impossível realizar inúmeros plebiscitos num curto espaço de tempo.
Mas esta não é a verdade. É possível, sim, realizar inúmeros plebiscitos, individuais, para cada tema da reforma. A Justiça Eleitoral tem expertise para tanto. Basta a vontade política de levar a ideia do papel para a prática. Seria possível, em menos de dois anos, realizar vários plebiscitos, abrangendo todos os temas da reforma.
Ainda em rebate aos plantonistas acima, diga-se: dois anos, para se mudar um sistema inteiro, transformando-o em algo que a sociedade escolheu diretamente fazer, é um tempo excelente. Haverá qualidade, e, acima de tudo e de qualquer questionamento, legitimidade nas decisões que saírem das consultas populares.
Alguns dados relevantes para entender a facilidade de se realizar plebiscitos e alguns que farão crescer as interrogações sobre o porquê de o Brasil não se utilizar deste expediente com mais frequência.
De pronto, para se convocar um plebiscito basta, apenas, um decreto legislativo, de iniciativa de um terço, ou dos senadores, ou dos deputados federais. Em números, basta que 171 dos 513 deputados deem iniciativa a um decreto legislativo. Ou ainda que 27 dos 81 senadores realizem a mesma iniciativa. Vide o artigo 3º, da já citada Lei 9.709/98.
E, depois disto, basta que o decreto seja votado em ambas as casas, na forma do Regimento Comum do Congresso Nacional.
De pronto, todas os projetos de norma, de qualquer espécie, que versem sobre o mesmo tema que será decidido em plebiscito terão seus andamentos sustados. E, portanto, haverá tempo o suficiente para discutir a matéria no âmbito político, antes de apresentar os plebiscitos individuais aos cidadãos.
Diante de um procedimento tão simples – iniciativa de um terço de qualquer das casas do Congresso Nacional e aprovação em ambas – é de se perguntar o motivo pelo qual o Brasil não realiza plebiscitos – e aqui, leia-se, pergunta a vontade da população – sobre diversos aspectos legislativos relevantes.
Neste questionamento também reside a resposta à impossibilidade de serem realizados tantos plebiscitos quantos forem necessários a aprovar uma reforma política que atenda aos interesses legítimos do povo.
Tomemos um exemplo internacional, cujo país tem proporções territoriais e populacionais ainda maiores do que o próprio Brasil – para quem acredita na impossibilidade de se realizar tantas votações nesta pátria.
Os Estados Unidos da América realizaram, em conjunto com as últimas eleições de 2014, consultas diretas à população sobre 146 (cento e quarenta e seis!) pontos diferentes. O Brasil, em mais de duas décadas, consultou o país inteiro apenas por duas vezes.
Não se trata de americanizar o Brasil, mas de entender o mecanismo utilizado lá e em inúmeros outros países. Na Suíça, por exemplo, pode ser realizada uma emenda à Constituição por iniciativa popular de apenas 100.000 (cem mil) habitantes. Em resumo, inúmeros países democráticos caminham na direção da amplitude da participação popular.
Perceba-se, quanto ao quesito tempo, que nos Estados Unidos a votação sequer é eletrônica. É de se imaginar, portanto, que seria perfeitamente possível realizar pouco mais de 10 (dez) plebiscitos em um país com sistema de voto universalmente informatizado.
Portanto, insista-se: o caminho para uma real reforma política, aquela que o corpo social quer que aconteça, que lhe traga de volta a confiança no funcionamento da classe política, e, consequentemente, do Estado, não pode ter outra base senão a divisão da responsabilidade entre os poderes constituídos e o povo, em atuação direta, constitucionalmente conforme.