RESUMO:O presente trabalho tem por objetivo abordar as ações desenvolvidas pelo Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás que visam fortalecer o processo de envolvimento da sociedade goiana do controle das contas públicas municipais por meio de pesquisa bibliográfica e análise documental de textos e de leis. Com o advento da Lei Complementar Federal n. 101/2000, também conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, a necessidade de transparência e da participação social tomou especial destaque, através do acompanhamento da gestão fiscal dos governantes pela população. A atuação do Tribunal de Contas dos Municípios é imprescindível para se possibilitar que esse controle das contas públicas municipais venha a ser exercido. Compõe objeto de estudo do artigo em que consiste o controle social, seus objetivos, as disposições legais acerca dos Tribunais de Contas no Brasil e em especial a atuação do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás e como este contribui para o direito à informação e, consequentemente para o controle social.
Palavras Chave: Controle social, Informação, Participação da sociedade.
SUMÁRIO:1.Introdução.2.Das formas de controle .2.1. Do controle social ..2.2 Objetivos do controle social .3.Os Tribunais de Contas no Brasil ..3.1.O Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás (TCM/GO) .4.Ações desenvolvidas pelo TCM/GO ..4.1.O Sistema de Controle de Contas Municipais (SICOM) .4.2 Resoluções e Acórdãos disponíveis no site do TCM/GO .4.3 A implantação do Portal do Cidadão .4.4 A Assessoria de Comunicação Social .4.5 A criação da Ouvidoria .4.6.Criação do Diário Oficial de Contas (DOC) .Considerações finais .Referências bibliográficas .
1.INTRODUÇÃO
Nos últimos anos, o controle externo exercido pelos Tribunais de Contas do Brasil vem sofrendo profundas mudanças a fim de atingir a excelência no cumprimento de suas funções constitucionais. Isso se traduz pela preocupação de que os recursos públicos sejam aplicados de forma correta.
As Cortes de Contas estão buscando inserir a sociedade como elemento complementar ao exercício do controle externo e isso impulsionou o surgimento de mecanismos voltados a uma interlocução entre os cidadãos e os órgãos de controle externo que levam à construção da cidadania plena.
O Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás (TCM/GO), órgão com mais de 30 anos de existência, integrante do Sistema de controle Externo composto por 34 Tribunais de Contas no Brasil e incumbido constitucionalmente na função de apreciar e julgar as contas dos administradores públicos dos 246 municípios goianos no âmbito dos Poderes Executivo e Legislativo tem redimensionado a sua atuação para incentivar a participação da sociedade no controle das contas públicas, com ações de capacitação de atores da sociedade civil, comunicação sobre o seu próprio papel como agente público de controle externo, bem como do papel do cidadão como personagem ativo neste cenário.
O TCM/GO é o órgão estadual de controle externo responsável pela fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial dos municípios goianos, bem como de suas entidades, quer integrantes da administração direta, quer da administração indireta, consoante competências constitucionais expressamente definidas na Carta Magna Estadual, atribuições estas que exerce em auxílio aos Poderes Legislativos Municipais.
Para desempenhar suas competências, o TCM/GO desenvolve uma série de ações que vão desde as auditorias e inspeções in loco, com visitas aos jurisdicionados, passando pela análise das prestações de contas encaminhadas, até o julgamento, no caso das contas dos gestores públicos, e apreciação das contas dos Prefeitos municipais.
Para cumprir de forma cada vez melhor o seu papel de órgão técnico responsável por zelar pela correta aplicação dos recursos públicos e ciente da necessidade cada vez maior de desenvolver mecanismos com vistas a atingir esse objetivo e contribuir com o controle social, o TCM/GO vem desenvolvendo ao longo dos últimos anos, ações no sentido de atuar em parceria com a sociedade, principalmente no exercício do controle externo. A atuação conjunta com a sociedade vem merecendo cada vez mais atenção por parte do TCM/GO, que considera tal aproximação de extrema relevância principalmente para a efetividade e eficácia de suas ações de controle externo.
Visando possibilitar essa atuação conjunta faz se necessário um planejamento rigoroso que passa por ações estruturantes, como as relacionadas à capacitação de agentes públicos, de cidadãos e de seu corpo técnico, ações de transparência, disponibilização de canais de comunicação, até a execução das atividades de fiscalização com a participação conjunta da sociedade.
2. Das Formas de controle
Quanto ao órgão que exerce o controle, tem-se a classificação como controle administrativo, judicial e legislativo.
O controle administrativo é definido como o poder de fiscalizar que a Administração Pública exerce sobre seus próprios atos e atividades, decorrendo do poder de autotutela, que possibilita que a administração reveja seus atos com base na oportunidade e conveniência.
O controle legislativo possui duas vertentes: o controle político e o controle financeiro (art. 70 CF/88).
Segundo José dos Santos Carvalho Filho (2012), o controle legislativo divide-se em controle político e controle financeiro, sendo o primeiro exercido diretamente com a participação das duas Casas Legislativas em conjunto ou separadamente e o segundo exercido com o auxílio do TCU, nos termos dos artigos 70 e 72 da CF/88. Já no controle político destacam-se: a sustação dos atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativo (CF, art. 49, V), o pedido escrito de informação e convocação de autoridade federal, estadual ou municipal para prestar esclarecimentos sobre fatos sujeitos à fiscalização (CF, art. 50 §2 e art. 58 §2, III), a instauração de Comissões Parlamentares de Inquérito para apuração de fato determinado e encaminhamento das conclusões ao Ministério Público (CF, art. 58 §3).
O controle financeiro é responsável pela fiscalização das contas anuais apresentadas pelo Chefe do Executivo e das contas apresentadas pelos gestores do dinheiro público, com previsão nos arts. 71, inciso I e II da Constituição Federal.
O controle judicial se baseia no princípio da legalidade dos atos públicos e no Estado de direito, sendo o Poder Judiciário detentor exclusivo da função jurisdicional no Brasil.
Quanto à origem, o controle pode ser classificado como interno ou externo.
O controle interno é aquele exercido por cada poder sobre seus próprios atos e atividades, e tem previsão nos art. 70 e 74 da CF/88. Trata-se de uma autofiscalização com o escopo de preparar a prestação de contas, garantir a legalidade, eficiência, economicidade na aplicação dos recursos públicos, apontar os erros e fraudes e acompanhar a execução do orçamento público, dentre outros.
Já o controle que um poder exerce sobre o outro é classificado como externo.
Quando ao momento em que se realiza, o controle pode ser classificado em prévio, concomitante e posterior.
O controle prévio é exercido antes que o ato produza efeitos, buscando evitar erros. O concomitante é o aquele controle realizado durante a execução orçamentária e os programas de governo. Já o controle posterior ocorre após a execução do ato, objetivando corrigir, confirmar ou desfazer.
2.1 O Controle Social
Com o advento da Lei Complementar Federal nº 101/2000, também conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, aumentou a necessidade da transparência e da participação social, através do acompanhamento da gestão fiscal dos governantes pela população.
Muitos são os dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal, em que são verificados a participação da sociedade no controle da gestão pública, exemplo disso é o art. 48, que define como instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.
Vale frisar ainda que o art. 49 da Lei de Responsabilidade Fiscal determina que as contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficarão disponíveis, durante todo o exercício, no respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico responsável pela sua elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade. Outro artigo também importante da LFR é o 9º, § 4 que estabelece que até o final do mês seguinte a cada quadrimestre o Poder Executivo demonstrará e avaliará o cumprimento de metas fiscais referentes ao período.
O Controle Social, segundo Vanderlei Siraque é:
O ato realizado individual ou coletivamente pelos membros da sociedade, por meio de entidades juridicamente organizadas ou não, através dos diversos instrumentos jurídicos colocados à disposição da cidadania para fiscalizar, vigiar, velar examinar, inquirir, e colher informações a respeito de algo. No controle social o cidadão não possui obrigação legal de fiscalizar, mas sim uma faculdade garantida pela Constituição, ao contrário do controle institucional, em que os agentes públicos têm o dever legal de fiscalizar (SIRAQUE, 2005).
Tal controle compreende “a participação da sociedade no acompanhamento e verificação das ações da gestão pública, no que tange à execução das políticas públicas, avaliando objetivos, processos e resultados” (FACCIONI, 2006, p.7661).
Para Sheila Santos Cunha, controle social trata-se da “capacidade que tem a sociedade organizada de intervir nas políticas públicas, interagindo com o Estado na definição de prioridades e na elaboração dos planos de ação no município, estado ou do governo federal" (CUNHA, 2003, p. 2).
2.2 Objetivos do Controle Social
Segundo Edval Bernardino Campos, os objetivos do Controle Social são:
• Envolvimento da sociedade nos assuntos do governo;
• Governo mais público e a sociedade civil mais cooperativa;
• Zelar pela utilização dos recursos públicos, considerando que estes recursos são provenientes da sociedade e pagos direta ou indiretamente através de impostos, devendo, portanto, retornar à sociedade em forma de serviços de interesse público;
• Democratizar a gestão das políticas de assistência social, saúde e educação.
Por meio do controle social, a sociedade detém informações que possibilitam o ajuste, a correção e o planejamento das políticas publicas.
3. Os Tribunais de Contas no Brasil
Em 1890 através do Decreto nº 966-A, de 7 de novembro de 1890, foi criado o Tribunal de Contas no Brasil que já nascia desvinculado de qualquer Poder do Estado, até mesmo o então ministro da Fazenda, Rui Barbosa, usou as seguintes palavras para descrever a Corte de Contas: “corpo de magistratura intermediária entre a administração e a legislatura (...) cercado de garantias contra quaisquer ameaças, que possa exercer as suas funções no organismo constitucional (...)” (SARAIVA, 1996, p. 51-52).
A trajetória dos Tribunais de Contas foi marcada de aprimoramentos e retrocessos.
Com a Constituição de 1934 foi instituído um mecanismo importante, como a emissão de parecer prévio, por parte do Tribunal de Contas no exame das contas anuais do Presidente da República. Era um avanço relevante e uma novidade até então.
Em 1937, durante o Estado Novo, a nova Carta Magna trouxe um retrocesso, pois não dispunha sobre um parecer em relação às contas do Chefe do Poder Executivo e chegou até a extinguir vários tribunais de contas estaduais que haviam sido criados ao longo das décadas precedentes.
Já a Constituição de 1946 atribuiu ao tribunal de Contas uma feição mais avançada e complexa, e também não o definiu como órgão vinculado.
A expressão “com auxílio” do tribunal de Contas, para a instituição de fiscalização a cargo do Poder legislativo, somente surgiu na Constituição de 1967. Fazendo menção também à função de julgar as contas, gestores de bens, valores, dinheiros, etc.
Com a instauração da ditadura em 1964 houve o enfraquecimento das cortes de contas com decretos e atos institucionais.
Por fim com a Constituição de 1988 os tribunais de contas assumiram mecanismos que lhe conferiram o caráter contemporâneo de accountability horizontal para o fortalecimento da democracia.
Esse mecanismo de controle externo da forma e com a natureza da sua missão como vem se configurando ao longo da história é uma possibilidade em algumas situações e uma realidade efetiva em outras. Só o fato de ser uma potencialidade oferecida pela Constituição Federal já é uma excelente notícia para a democracia.
Os Tribunais de Contas auxiliam o Legislativo no controle externo, mediante fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial (CF, art. 71).
3.1 O Tribunal de Contas dos Municípios de Goiás (TCM/GO).
Criado em 1977, no governo de Irapuan Costa Júnior, pela Lei 8.338, de 18 de novembro de 1977, o Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás era denominado de Conselho de Contas dos Municípios do Estado de Goiás.
O Tribunal de Contas dos Municípios é integrado por sete Conselheiros, sendo quatro escolhidos pela Assembleia Legislativa e três pelo Governador, com aprovação da Assembleia, conforme preceitua a Constituição do Estado de Goiás.
Pelo art. 31 da Constituição Federal é conferido ao Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás o papel de auxiliar as Câmaras Municipais no controle externo da fiscalização da administração municipal.
Atualmente o TCM/GO é responsável pela fiscalização dos 246 municípios goianos (Prefeituras e Câmaras Municipais); 07 empresas públicas; 18 Fundações; 51 Autarquias; 94 Fundos; 167 Institutos de Previdência; 245 Fundos Municipais de Saúde; 174 Fundos Municipais de Assistência Social; 200 Fundos Municipais dos Direitos da Criança e do Adolescente; 24 Fundos Municipais de Habitação de Interesse Social; 03 Fundos Municipais de Educação e 246 Fundos de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica. O Tribunal fiscaliza um total de 1.721 entidades, baseado na transparência e nos princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
A Lei Nº 15.958, de 18 de janeiro de 2007, traz definas as competências do TCM/GO, dentre outras:
- Apreciar e emitir parecer prévio nas contas anuais de governo, prestadas pelo Chefe do Poder Executivo municipal;
- Exercer a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial das prefeituras e câmaras municipais e demais entidades instituídas e mantidas pelo Poder Público Municipal;
- Julgar as contas de gestores e administradores, inclusive as do Presidente ou Mesas da Câmara Municipal e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos das administrações direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público Municipal;
- Aplicar aos responsáveis pela prática de ilegalidade de despesas, irregularidades de contas, atraso na prestação de contas, as sanções previstas nesta lei, que estabelecerá, entre outras cominações, imputação de multa, inclusive proporcional ao dano causado ao erário;
- Assinar prazo para que o Órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada a ilegalidade;
- Sustar a execução de ato impugnado por irregularidade, comunicando a decisão à Câmara Municipal, caso a autoridade municipal competente não adote tal providência;
- Disponibilizar para a Justiça Eleitoral a relação dos que tiverem suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável e por decisão irrecorrível, para as eleições que se realizarem nos cinco anos seguintes, contados a partir da data da decisão.
4. Ações desenvolvidas pelo TCM/GO
O Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás vem desenvolvendo ações para fortalecer o processo de envolvimento da sociedade no controle social.
Dentre essas ações estão: o Sistema de Controle de Contas Municipais (SICOM); Digitalização do Acervo de Resoluções e Acórdãos expedidos pelo TCM/GO e disponibilização dos mesmos no site do Tribunal; Implantação do Portal do Cidadão; Implantação da Assessoria de comunicação; a criação da Ouvidoria e a do Diário Oficial de Contas.
4.1 O Sistema de Controle de Contas Municipais (SICOM)
Já em funcionamento há mais de nove anos, o SICOM se consolidou como instrumento inovador e indispensável no recebimento e processamento das contas dos municípios goianos. Foi desenvolvido pelos técnicos do próprio tribunal e se tornou referência no país sendo exportado, por meio de convênio de cooperação, para várias Cortes de Contas Brasileiras, como Tribunal de Contas do Estado do Mato Grosso do Sul (TCE/MS), Tribunal de Contas do Estado de Mina Gerais (TCE/MG) e Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo (TCE/ES).
O uso da tecnologia na prestação de contas permite ao TCM/GO exigir dos gestores mais fidelidade ao que foi programado. Todos os municípios devem apresentar online o Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). O SICOM cruza essas informações com os balancetes mensais, enviados eletronicamente pelo gestor, e aponta as disparidades entre o planejado e o executado.
As informações alimentadas no SICOM pelos gestores são disponibilizadas aos cidadãos por meio do site do TCM/GO.
4.2 Resoluções e Acórdãos do TCM/GO disponíveis no site do TCM/GO
Todas as decisões do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás, desde sua criação em 1978 até 2009 foram digitalizadas. Entre Resoluções e Acórdãos foram mais de 300 mil julgados, que estão à disposição para consulta da população através do site do TCM.
Quanto às decisões a partir de 2010, estas já estão anexadas aos respectivos processos disponíveis no site.
O próximo passo é a conversão de Resoluções de Imputação de Débitos e Multas e processos de denuncia e inspeções, que precisam ter reconhecida, em cartório, a autenticidade da firma das copias, o que lhe confere fé publica.
4.3 Implantação do Portal do Cidadão
O TCM/GO ao exercer o seu papel de auxiliar o Poder Legislativo no controle externo da administração pública municipal, analisa mensalmente as contas de aproximadamente 1.749 (um mil setecentos e quarenta e nove) entidades, dentre elas Prefeituras, Câmaras, Empresas Públicas, Fundos, Fundações, etc.
Essas contas são avaliadas pelo TCM e disponibilizadas no Portal do Cidadão para que qualquer membro da sociedade possa acompanhá-las e saber como estão sendo aplicados os recursos públicos no seu município. Dessa maneira o Portal constitui-se como uma importante ferramenta de transparência e exercício da cidadania. O cidadão pode, dessa forma, acompanhar as ações governamentais e avaliar se essas alcançaram resultados concretos para a sociedade.
O Portal do Cidadão, ao completar o primeiro ano de implantação já contava com mais de 26.000 acessos, o que se estima uma média de 65 visitas por dia, se consolidando uma ferramenta importante para o controle das contas publicas.
A criação desse Portal visa atender as exigências de transparência dos gastos públicos, previstas na Lei Complementar nº 101/2002 – Lei de Responsabilidade Fiscal – e na Lei Complementar nº 131/2009 que em seu art. 1º, da nova redação ao artigo 48 da LRF:
Art. 48 (...)
I – (...)
II - liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso publico; (...)
4.4. Assessoria de Comunicação Social
Visando estruturar o canal de comunicação do Tribunal com a sociedade, os jurisdicionados, as instituições e o público interno foi criada e implantada, em 2009 a Assessoria de Comunicação Social, unidade ligada à Presidência do TCM/GO.
A Assessoria redimensionou o canal de interação do TCM com seus diversos públicos e a transparência dos atos e decisões do órgão.
Dentre as ações desenvolvidas pela assessoria estão: publicação do Jornal Informe, com um novo projeto editorial, fortalecimento do canal de relacionamento com a imprensa e diariamente a inserção de noticias sobre ações e decisões do Tribunal no site do TCM/GO. Além disso, a Assessoria também envia diariamente ao e-mail funcional dos servidores o Clipping TCM/GO, que se trata de um resumo de notícias retirados dos principais jornais de Goiás afetas à área de atuação do órgão.
4.5 A CRIAÇÃO DA OUVIDORIA
O TCM/GO está investindo no fortalecimento da Ouvidoria. A estrutura foi criada no mês de setembro de 2012 e em seus 60 primeiros dias de funcionamento foram atendidas todas as 205 demandas encaminhadas pela população.
A Ouvidoria é um instrumento eficaz de transparência e controle social, e a melhoria do seu funcionamento é uma das metas do Planejamento Estratégico do órgão. Além disso, trata-se de uma forma para que a população colabore com a fiscalização feita pelo Tribunal e a maneira de o cidadão exercer seu papel de fiscal.
Qualquer cidadão pode enviar sua sugestão, crítica, elogios, reclamações, bem como denunciar irregularidades e fazer consultas. Basta acionar a Ouvidoria utilizando um dos canais: serviço gratuito de ligações (0800), fax, correspondência, e-mail, site e visita pessoal.
A Ouvidoria está encarregada também, pela Presidência, das atividades inerentes ao Serviço de Informação ao Cidadão, previsto pela Lei de Acesso à informação de 18.11.2011. A população pode acessar o site do TCM/GO www.tcm.go.gov.br e clicar no link “acesso à informação”, onde estão as informações sobre o órgão.
4.6 CRIAÇÃO DO DIÁRIO OFICIAL DE CONTAS
A mais nova criação do TCM/GO é o Diário Oficial Eletrônico, denominado Diário Oficial de Contas – DOC, o qual é atualmente o órgão oficial para fins de publicação e divulgação dos atos administrativos, processuais e de comunicação geral do órgão.
Criado pela Resolução Administrativa n. 00371/12, o DOC substituirá integralmente a versão impressa publicada no órgão oficial dos poderes do Estado e será veiculado, sem custos, no portal do Tribunal na internet.
A publicação e divulgação dos atos administrativos e processuais por meio do DOC iniciaram-se a partir da zero hora do dia 04 de fevereiro de 2013.
Referido diário será publicado de segunda a sexta-feira, exceto nos feriados nacionais e nos dias em que, mediante prévia divulgação, não houver expediente no Tribunal.
A inovação em tela foi criada considerando a necessidade de maior agilidade, transparência e ampla publicidade dos atos administrativos, processuais e de comunicação em geral do TCM/GO, com base no princípio constitucional da publicidade, afeto à Administração Pública.