INTRODUÇÃO
Quando um título é levado à registro o registrador, oficial do cartório, deve realizar um exame formal, e analisar se todas as exigências legais, dispostas no Código Civil, estão preenchidas. Quando totalmente procedente, o título deve ser levado à registro. Porém, quando houver lacunas no preenchimento dos requisitos, deverá o registrador apresentar as exigências.
A suscitação de dúvida, entra então na esfera administrativa do registro quando, inconformado o apresentante do título declarar e instaurar o procedimento de dúvida frente ao Cartório.
Assim, ainda que seja uma procedimento, a priori, administrativo, é o caminho legal para submeter à apreciação do registro ao Poder Judiciário.
DA NATUREZA JURÍDICA DO ATO DE REGISTRO
O ato de registro é espécie do gênero ato administrativo. E porque ele é enquadrado e tipificado como ato administrativo ?
Primeiro porque o artigo 236 da Constituição Federal confere uma delegação ao registrador, concedendo-lhe especial autorização para realizar, explorar e exercer uma atribuição própria e ínsita do Estado. Assim, se o Estado delega parte de seu poder/prerrogativas para que um particular as realize diretamente esta exigindo que o faça com o mesmo conteúdo e a mesma forma de seus atos.
Em se tratando de delegação estatal é natureza que o delegado passe a atuar realizando o mesmo tipo de ato e com a mesma natureza do Poder delegante, ou seja, editando e realizando atos administrativos. Quando o Estado delega, abdica de uma fatia de seu poder e a entrega a um particular para realizá-la, competência que tem o mesmo sentido, conteúdo do poder da Administração Pública.
Como o Estado só exerce suas atribuições praticando atos administrativos o “ato delegado de registro” só pode ser entendido como um verdadeiro ato administrativo. O ato de registro tipifica um ato administrativo, o que vem a confirmar os atributos e pressupostos proclamados pela Lei de Registros Públicos, que são aqueles que conferem ao ato a especial presunção de validade, legalidade e veracidade próprios do ato administrativo.
O ato de registro carrega todas as características próprias e típicas dos atos administrativos de tal sorte que os procedimentos que os vinculam e os revisem igualmente ostentam a mesma natureza e o sentido dos processos administrativos.
DA SUSCITAÇÃO DE DÚVIDA
O procedimento de dúvida é o mecanismo que serve para verificar a correção ou não das exigências formuladas pelo registrador ou para que o mesmo seja autorizado a proceder a um ato registral quando a parte não apresente condições de atendê-las.
Preso a seu sentido administrativo, o procedimento de dúvida, representa a concretização do exercício da ampla defesa, que deve ser permitida sem restrições, e acompanhada de rigorosa observância do contraditório.
O procedimento é iniciado – via de regra – por provocação da parte interessada (interesse jurídico), através de um requerimento simples através do qual solicita a suscitação da dúvida.
Recebido o requerimento torna-se obrigatório para o registrador submeter suas razões ao juízo competente. É, portanto, um ato vinculado do registrador. A negativa no atendimento da solicitação pode implicar responsabilidade civil, penal e administrativa, ensejando inclusive ingresso com Mandado de Segurança, porque neste caso terá cometido um ato ilegal e arbitrário.
Deve ser observado que não caberá Mandado de Segurança caso o registrador impugnar um titulo expedido, com fundamento no seu poder de qualificação em desconformidade com o Direito aplicado. Neste caso cabe suscitação da dúvida e não MS.
O procedimento de dúvida está previsto hoje no art. 198. da LRP, porém teve origem no art. 215. do Decreto Lei 4.857/39, permitindo ao oficial desde aquela época verificar a legalidade e a validade do titulo.
O registrador só deve agir quando estiver seguro de que o titulo está em completa conformidade com o direito (principio da legalidade), nesta linha de ideias defende-se que tanto os títulos que contenham um ato ou negócio nulo ou anulável, desde que perceptíveis pelo registrador, devem ter vedado seu registro. Se o objetivo maior dos registros públicos é a segurança jurídica, qualquer registro contrário a ordem jurídica, insegura deve ser obstado.
Não se pode admitir o entendimento de que o registro pode ser feito, ficando condicionada a eficácia plena a não oposição do vício pela parte interessada, dentro dos prazos previstos em lei (venda de ascendente a descendente sem assinatura de um dos filhos).
Vale frisar que não cabe suscitação de dúvida para discutir valor dos emolumentos (taxas).
O procedimento de dúvida tem natureza administrativa (pois decorre de um ato administrativo – ato de registro). Não se confunde com os procedimentos de jurisdição voluntária previstos no artigo 1103 do Código de Processo Civil. E como procedimento de natureza administrativa não comporta discussões de alta indagação para o deslinde de questões complexas.
DO PROCEDIMENTO DE SUSCITAÇÃO DE DÚVIDA
A parte interessada num ato registral apresenta o titulo à serventia competente o qual é recebido e protocolado pelo oficial, após o protocolo o titulo será examinado para ver se atende todas as exigências legais, estando em ordem a documentação a mesma permitirá o ato de registro pretendido. Mas havendo algo para ser corrigido ou retificado ou ainda documentos a serem apresentados em complementação, o oficial expõe por escrito os motivos da não realização do registro a parte interessada, que pode se conformar e retirar o titulo para cumprimento das exigências formuladas ou solicitar a instauração do procedimento de dúvida.
Deve ficar registrado que somente por exceção os títulos podem ser recusados. A desqualificação tabular não é regra, assim como também a formulação de novas exigências documentais somente pode vir lastreada em rígidos critérios de legalidade e utilidade.
O Oficial deve indicar todos os motivos da obstrução do título ao fólio registral formulando as exigência de forma concatenada e completa sendo vedada a apresentação gradativa, a cada nova informação do registrador e de novas solicitações, isto porque o serviço publico deve atender os pressupostos da eficiência e comodidade aos usuários, o que afasta a aceitação de exigências sucessivas.
Tenha-se em conta que não se opera, efeitos preclusivos com relação a formulação de novas exigências, pois deve prevalecer sempre o padrão registral que impede o ingresso de títulos deficientes, pautando-se, desta forma, pelo principio da segurança.
Ao registrador compete empreender todos os esforços para conferir o devido registro, sobretudo em casos em que inexistam, em princípio, interesses contrapostos.
Contudo, quando o titulo não vier a lograr ingresso registral e for tabularmente declarado desqualificado abre-se ensejo para a produção de defesa ou dúvida em face do ato de recusa, que se realiza sob a forma de impugnação, que pode vir fundamentada ou apenas declarada em petição protocolada na serventia.
Recebida a suscitação de dúvida o oficial irá anotar no livro de protocolo a ocorrência da Dúvida a qual sobrestará a realização de qualquer ato registral na matrícula do imóvel envolvido na discussão, ficando o protocolo prorrogado até decisão Judicial (transitada em julgado). Neste interregno se for apresentado algum titulo envolvendo o mesmo imóvel deverá aguardar o julgamento da dúvida, a qual sendo procedente (porque a dúvida é formulada pelo registrador), por não permitir o ingresso do titulo a que lhe deu causa, permitirá o acesso do titulo apresentado posteriormente. Se, no entanto, for julgada improcedente (pelo acolhimento da defesa do interessado) permitirá o acesso do título no fólio registral, devendo ser revolvido o titulo apresentado posteriormente.
O Oficial ainda certificará no titulo tal ocorrência e redigirá a dúvida para, após dar conhecimento dos seus termos à parte interessada (via notificação), bem como esclarecer a mesma de que ela poderá apresentar suas razões no prazo de quinze dias diretamente perante o juiz competente. Após certificados estes fatos o Oficial encaminhará a dúvida ao juízo competente juntamente com o titulo que lhe deu causa na via original.
A lei não previu prazo para que o oficial formule a dúvida, Walter Ceneviva entende que este prazo é de 5 (cinco) dias.
Uma vez recebidos os documentos pelo Juiz, o mesmo irá esperar o prazo de manifestação da parte interessada a qual deverá estar representada por advogado, conforme exige o art. 1º do Estatuto da OAB e 36 do Código de Processo Civil. Se o juiz não esperar o decurso do prazo para a manifestação do interessado terá havido cerceamento de defesa, viciando todo o processo.
A não apresentação de impugnação pelo interessado não gera revelia. Entretanto a apresentação da impugnação deve contestar todas as exigências formuladas pelo Oficial, pois, se o interessado se conformar com parte do solicitado pelo registrador a Dúvida restará prejudicada. Neste sentido Apelação Cível 100.525-0/5.
Sobre a impugnação: A impugnação que instrui o processo de dúvida deverá ser apresentada pelo interessado no prazo de 15 (quinze) dias contados do recebimento da notificação, pode ser produzida diretamente pelo interessado, por mandatário ou por advogado constituído. A impugnação pode ser feita com argumentos jurídicos ou simplesmente fáticos, sendo que a sua não apresentação não gera efeitos preclusivos ou ligado ao perecimento do direito (revelia), neste sentido art. 199. Lei de Registros Públicos.
Apresentada ou não a impugnação o juiz irá encaminhar os autos ao Ministério Público que terá dez dias para se manifestar.
A participação do Ministério Público será sempre obrigatória pois conforme estatuído nos artigos 127, caput, e 129, IX, da Constituição Federal, e nos artigos 82 e 1105 do Código de Processo Civil e nas Leis Estaduais as quais estabelecem que os promotores de justiça no exercício de suas atribuições além das previstas na Constituição Federal e na Lei Orgânica do Ministérios Público, devem zelar pela regularidade dos registros públicos.
Para o Desembargador Venício Salles, A Lei de Registros Públicos contempla a participação ministerial no processo de dúvida, o que atualmente questionável pois o Ministério Público foi redesenhado na Constituição de 1988 recebendo sérias incumbências ligadas a tutela geral dos bens e recursos públicos, deixando de atuar em demandas onde o interesse privado se revela preponderante ou único, como no caso da qualificação ou desqualificação de um titulo no Registro Imobiliário, desde que não exista interesse coletivo ou público, ou não se faça presente interesses de incapazes. Afora estas hipóteses, não há motivo para a permanência da passagem de autos pelo Ministério Público o que pode ser um importante ganho à celeridade, sem prejuízo para os interessados.1
Não sendo requeridas diligências (juntada de documento pelo tabelião) o juiz proferirá sentença. Sendo procedente terá razão o oficial e não será permitido o registro enquanto não cumprida as exigências. Se a sentença for improcedente, deverá o oficial proceder ao ato registral.
O registrador não é parte interessada na dúvida, isto é não tem interesse próprio que lhe legitime a interposição de recurso. Logo, se o juiz entender de forma diversa da exposta pela serventia, o registrador nada poderá fazer. Em contrapartida, poderão recorre da sentença o interessado (quando a duvida for julgada procedente), o Ministério Público (em qualquer situação) e eventualmente o terceiro prejudicado (quando a decisão não lhe for favorável).
Transitada em julgado a sentença de procedência, restituir-se-á os documentos à parte, independentemente de traslado, dando-se ciência do ato jurisdicional ao oficial, (através de ofício) a fim de consignar no protocolo e cancelar a prenotação, liberando eventual título contraditório para registro.
Porém se julgada improcedente, o interessado apresentará novamente seus documentos para o oficial registrador com o respectivo mandado ou certidão da decisão, a ser arquivada para que proceda ao registro pretendido, fato que será declarado pelo oficial na coluna de anotações no protocolo.
Poderá ainda a dúvida ser julgada prejudicada quando houver acertamento ou quando a parte desistir do procedimento, ou reconhecer estar sem razão, tendo ou não impugnado no prazo legal.
Não se admite a regularização do titulo no decorrer do procedimento de dúvida, porque isto configuraria uma indevida prorrogação da prenotação, que é de 30 (trinta) dias, em detrimento de interesses de terceiros com títulos contraditórios.
De acordo com o art. 207. da Lei de Registros Públicos no processo de dúvida somente serão devidas custas a serem pagas pelo interessado, quando a dúvida for julgada procedente. O registrador não as deve em qualquer caso, pois pratica ato de ofício sem ter interesse juridicamente protegido na decisão proferida. Não há previsão na lei de pagamento de honorários advocatícios pois a sucumbência só é devida quando existe lide o que não ocorre no procedimento de natureza administrativa.
APLICABILIDADE DO PROCEDIMENTO DA SUSCITAÇÃO DE DÚVIDA
Muito se discute sobre a aplicabilidade deste procedimento para todos os atos registrais, tais como matrículas, averbações e registro stricto sensu, ou somente para este último.
O artigo 198 de Lei de Registro Públicos não criou restrição alguma quanto a espécie de ato registral que pode ensejar a suscitação da dúvida, portanto não pode o interprete fazê-lo no sentido de restringir um direito reconhecido por lei.
Sendo a averbação, como o registro, espécie de ato administrativo abre-se espaço para qualquer interessado questionar sua validade e seus efeitos por meio da apresentação de defesa/duvida acompanhada de documentos ou provas.
Entende-se que a Lei de Registro Públicos foi ampliada pela CF de 1988, quando esta consagrou como direito fundamental do cidadão o direito à defesa e face dos efeitos de qualquer ato administrativo.
COMPETÊNCIA DO PROCEDIMENTO DA SUSCITAÇÃO DE DÚVIDA
Como regra, de acordo com as normas administrativas de cada Estado, as dúvidas são decididas por um magistrado da Justiça Estadual. No interior do Estado será atribuição do Juiz de Direito – Diretor do Fórum ou de um Juiz de Vara Cível. Nas Capitais, pelo volume de procedimentos, quase sempre há varas especializadas – Varas de Regsitros Públicos.
Ocorre, porém, uma exceção dentro do ordenamento jurídico: à competência para julgamento da dúvida que está prevista na Lei nº 5.972/73, quando é outorgada à Justiça Federal a atribuição para julgar dúvida suscitada em virtude de processos de discriminação administrativa de bens imóveis da União Federal.
LEGITIMIDADE DAS PARTES NO PROCEDIMENTO DA SUSCITAÇÃO DE DÚVIDA
O autor da Dúvida será sempre o oficial das atividades registrais previstas no art. 1º da Lei de Registros Públicos. A delegação outorgada, conforme artigo 236 da Constituição Federal, impõe a ele o dever de submeter os casos enquadrados no artigo 198 ao juízo competente.
Contudo, deve ser observado também que a possibilidade de suscitação de dúvida pelo oficial exige a provocação (requerimento) da parte interessada.
Contudo o oficial que tiver relevante incerteza sobre a registrabilidade de título causal poderá instar a Corregedoria Permanente ou a Geral para dirimir a questão, mas não deverá montar processo nos termos do art. 198. da Lei de Registros Públicos, independentemente da manifestação da parte interessada.
Entende-se legitimado a solicitar a instauração do procedimento de dúvida a parte interessada na realização do registro. Isto é exige-se para tanto legitimidade e interesse na registrabilidade do título.
Não existe processo ou procedimento judicial ou administrativo que não exija que agente ou postulante mantenha relação de ordem jurídica com o fato objeto da lide ou do pedido.
No processo de suscitação de dúvida está legitimado o interessado, que é agente capaz de experimentar efeitos jurídicos do ato u da omissão do registro. Existe, portanto, um liame pessoal e direito entre o direito real considerado e o interessado.
Existe um campo de informalidade ínsito na suscitação de dúvida, por ser procedimento administrativo, mas tal peculiaridade não autoriza o alargamento dos habilitados para a materialização do pedido, que somente pode ser formado por pessoa juridicamente legitimada.
Tenha-se presente que em nome desta informalidade tanto o apresentante como o interessado podem requerer ao oficial a suscitação da dúvida, todavia a partir deste momento somente o interessado pode agir em busca da tutela de seu direito, não sendo permitido ao simples apresentante impugnar (contestar) a dúvida nem recorrer da decisão, somente ao interessado é atribuída tal faculdade.
Por expressa previsão legal contida no artigo 202 da Lei de Registros Públicos, o terceiro prejudicado com a sentença pode interpor recurso de apelação. Contudo não é só nesta ocasião que o terceiro poderá ingressar no procedimento de dúvida; admite-se o ingresso no procedimento antes da sentença quando comprovado seu interesse jurídico, como a repercussão positiva ou negativa que o registro, ou quando a ausência dele pode proporcionar na sua esfera de direito e obrigações.
Esta intervenção se dará através da assistência simples nos estritos termos do artigo 50 do Código de Processo Civil.Frise-se que não é qualquer pessoa que pode intervir como terceiro, deve provar de plano o nexo de interdependência entre seu interesse de intervir e a relação jurídica submetida a apreciação judicial, aquele que comprovou o prejuízo que lhe advirá do deferimento ou do indeferimento do registro.
A participação do assistente será requerida ao juízo competente através de petição fundamentada, devendo ser demonstrado de forma inequívoca o seu interesse jurídico no êxito de um dos litigantes. Não havendo impugnação das partes em cinco dias, o requerente assume a posição de assistente, salvo se o magistrado entender que aquele que pleiteia o instituto não preencheu os pressupostos de admissibilidade.
Consigne-se que o assistente não é parte no processo ainda que o Código Civil impropriamente mencione que ele é auxiliar da parte principal. O terceiro não formula nenhum pedido, bem como nada é pedido contra ele, sendo mero coadjuvante do litigante a quem assiste.
Tratando-se de assistência simples atua em complementariedade à atividade processual do assistido e conforme a orientação da sua defesa no processo, jamais podendo assumir posição antagônica.
PROCEDIMENTO DA DÚVIDA NO TABELIÃO DE NOTAS
Alguns autores como Venicio Salles entendem que o Tabelião de Notas não pode ingressar no procedimento de dúvida como terceiro interessado, pois não têm interesse jurídico direto no resultado do procedimento.
Contudo João Pedro Lamana Paiva entende que a intervenção do tabelião de notas deve ser admitido pois os efeitos da sentença que solucionar uma demanda de anulação de escritura pública poderá repercutir indiretamente no patrimônio do tabelião, sendo razão suficiente para intervir no procedimento como assistente da parte não só porque participou e testemunhou fatos importantes como também possui interesse na declaração de validade do ato que praticou. Sustenta o autor antes citado:
“... a medida que os registradores e os notários são profissionais do Direito (art. 3º da Lei 8.935/94) e estão no mesmo nível de igualdade funcional – deveria ser dado ao notário, na qualidade de elaborador do título, o direito de participar obrigatoriamente no processo de dúvida suscitado pelo registrador, antes da manifestação do Órgão do Ministério Público, a fim de que este também possa, igualmente contestar a exigência formulada. Afinal questiona-se a legalidade de seu trabalho e o fim a que se presta: dar segurança jurídica as partes da eficácia no negócio realizado sob sua presença.” 2
O tabelião ao lavrar a escritura transmitiu segurança jurídica ao negocio (bilateral e unilateral) praticado; quando questionado ou impugnado, essa segurança fica abalada, tendo legitimo interesse em resguardar a validade do ato notarial praticado. Trata-se de um interessado na suscitação de dúvida no momento em que o registrador emite um juízo negativo do ato lavrado em sua serventia. Como interessado terá o direito de impugnar o respectivo processo em defesa de sua escritura.
Se o titulo lavrado for considerado imprestável para o destino a que se pretendeu a parte interessada poderá ingressar com uma ação de indenização contra o tabelião pela frustração da expectativa gerada, pois neste caso o desempenho do notário é de resultado e por isso o autoriza a defesa de sua ato.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Diante de todo o exposto, concluímos que o procedimento da dúvida, ainda que em âmbito administrativo, garante o interessado no registro do título a defesa, respeitados os princípios do contraditório e ampla defesa.
Na esfera dos Cartórios de Registro de Imóveis, tal procedimento garante e atesta a conduta correta do oficial, bem como norteia àquelas que ele não souber como proceder. Sendo que não traz prejuízo algum quando julgada procedente ao registrário.
BIBLIOGRAFIA
João Pedro Lamana Paiva – Procedimento de dúvida no Registro de Imoveis – editora Saraiva – 2ª edição – 2010.
Venicio Salles – Direito Registral Imobiliário – editora Saraiva – 3ª edição – 2012
Nicolau Balbino Filho – Direito Imobiliário Registral – editora Saraiva – 2001
Walter Ceneviva – Lei de Registros Publicos Comentada – editora Saraiva – 20ª edição – 2010.
Alexandre Guerra e Marcelo Benacchio – Direito Imobiliário Brasileiro – editora Quartier Latin - 2011
Notas
1 Venicio Salles – Direito Registral Imobiliário – editora Saraiva – 3ª edição – 2012, p. 46.
2 João Pedro Lamana Paiva – Procedimento de dúvida no Registro de Imoveis – editora Saraiva – 2ª edição – 2010.