RESUMO:A missão constitucional das Forças Armadas depende, sobremaneira, de um arcabouço normativo a servir de base legal a sustentar suas ações. Atualmente, as operações de garantia da lei e da ordem se tornam mais comuns diante da proliferação de um estado de insegurança, de modo particular nas grandes cidades. A Constituição confere instrumentos que mantenham a normalidade institucional, podendo-se citar o instituto da intervenção federal. Para tanto, a leitura da legislação complementar deve contemplar uma interpretação conforme a constituição a fim de legitimar sob o ponto de vista jurídico as ações das instituições militares.
Palavras chaves: Constituição – Forças Armadas – Intervenção Federal – Garantia da Lei e da Ordem.
INTRODUÇÃO
Verifica-se na atualidade um agravamento importante do quadro conjuntural caracterizado por um inegável clima de insegurança e um abalo institucional. E é neste cenário que surgem iniciativas diversas com a finalidade de buscar soluções para minimizar a crise de segurança. Medidas como a diminuição da maioridade penal, o recrudescimento da legislação penal e a mitigação de garantias fundamentais figuram dentre as medidas apresentadas como possíveis soluções. No entanto, o emprego de tropas federais, particularmente do Exército Brasileiro, mostra-se como fato recorrente bem como controvertido sob a perspectiva jurídica, considerando o paradigma do Estado Democrático de Direito instaurado pela Constituição de 1988.
A missão constitucional das Forças Armadas será abordada como meio de definir os diferentes ramos de emprego, assim como explorada a legislação complementar que estabelece diretrizes para o preparo e emprego das tropas federais e seu poder de polícia eventual. Também convém salientar as atribuições dos Estados federados, que com suas forças policiais devem manter a ordem e reprimir os que buscam comprometê-la.
Entretanto, fica destacado a conformação federalista de Estado adotado pelo Brasil durante praticamente todo período republicano e que é adequado ao Brasil em virtude da sua extensão territorial de dimensões continentais e da complexidade que se constitui o planejamento e execução das diferentes políticas públicas. As práticas atualmente adotadas na cidade do Rio de Janeiro devem provocar uma reflexão acerca das limitações jurídicas impostas pelo emprego de tropa federal e as prerrogativas que seriam conferidas no caso de adoção de medidas políticas excepcionais.
É certo que a leitura de todo conjunto de normas afetas ao tema deve ser feita visando uma integração sistêmica, a luz da Constituição Federal. Por ser um texto que traz um rol de direitos fundamentais, bem como organiza o Estado sob um paradigma, a Constituição deve ser dotada de força normativa. Apresentar-se-á a técnica da interpretação conforme a Constituição como meio mais eficaz de dar concretude aos dispositivos da legislação complementar que norteiam o preparo e o emprego das Forças Armadas.
A amplitude temática induz, muitas vezes, a críticas de ordem política, que certamente não são objeto deste trabalho que se limita a abordar um conteúdo eminentemente jurídico. Para tanto, traz entendimentos doutrinários, jurisprudenciais e do direito comparado. Aos militares cabe, tão somente, agir acatando as diversas ordens sob a égide dos princípios basilares da hierarquia e disciplina, sem o prejuízo de poder contribuir para a melhoria do sistema.
1.A MISSÃO DAS FORÇAS ARMADAS
As Forças Armadas possuem relevância no contexto da defesa territorial, como instrumento de política internacional e de garantia de estabilidade institucional. Para tanto, a própria Constituição estabelece, no seu Título V, as disposições acerca da defesa do Estado e das instituições democráticas definindo instrumentos e excepcionalidades que assegurem segurança e estabilidade.
Ademais, nesse mesmo título, em seu Capítulo II, a missão das Forças Armadas é definida, por meio de três ações distintas. Numa primeira destinação, cabe a defesa da Pátria, entendida como uma vocação à defesa externa. É a responsabilidade constitucionalmente conferida que evoca a integridade territorial e a garantia da soberania nacional. Também é conferida às Forças Armadas a missão de garantia dos poderes constitucionais, que revela importante função de equilíbrio institucional e de harmonia próprios do regime republicano. E, finalmente, a garantia da lei e da ordem cujo entendimento refere-se à manutenção da normalidade no plano interno, o que merece um tratamento com reservas diante do que dispõe o atual regime constitucional. Tamanha é a relevância das Forças Armadas na estrutura político-institucional que todas as constituições fizeram referência à sua destinação, incluindo-se a do Império outorgada em 1824 [1], assim como as do período republicano.
A fim de regulamentar o preparo e o emprego das Forças Armadas, o próprio constituinte estabeleceu que tais peculiaridades se dariam por meio de lei complementar. Para tanto, a fim de cumprir disposição constitucional, sobreveio as Leis Complementares nº 97, 117 e 136. Tratar-se-á tão somente da primeira com intuito de se delimitar a temática. A Lei Complementar nº 97, em seu artigo 15, § 2º traz a seguinte redação:
A atuação das Forças Armadas, na garantia da lei e da ordem, por iniciativa de quaisquer dos poderes constitucionais, ocorrerá de acordo com as diretrizes baixadas em ato do Presidente da República, após esgotados os instrumentos destinados à preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, relacionados no artigo 144 da Constituição Federal.
Deste modo, a Presidência da República pode empregar as Forças Armadas para garantir a lei e a ordem diante da insuficiência, inexistência ou indisponibilidade dos meios de destinados à segurança pública, devidamente reconhecida pelo Chefe do Poder Executivo Federal ou Estadual. Contudo, é importante destacar a atribuição de cada órgão relacionado no artigo 144 da Constituição. Enfatizar-se-á das polícias militares e as polícias civis para o presente estudo. A missão das polícias militares, segundo o artigo 144, § 5º, é a execução dos trabalhos de polícia ostensiva e a para a preservação da ordem pública. Já às polícias civis cabe a função de polícia judiciária e a apuração de infrações penais, ressalvada a competência da União assim como os crimes militares.
Importa destacar que ambas as corporações são subordinadas aos respectivos Governadores dos Estados federados, o que gera controvérsias importantes frente à forma federativa adotada pelo presente sistema constitucional. Assim, verificada a inoperância destes órgãos de segurança pública (mantidas pelos Estados e subordinadas aos seus respectivos Governadores), podem as Forças Armadas (forças federais) atuarem para a garantia da incolumidade pública, da lei e da ordem.
Verifica-se, neste rumo, que o espectro de atuação das Forças Armadas é amplo, o que requer uma grande capacidade e preocupação no tocante ao preparo da tropa para todos os segmentos de atuação. Porém a diversidade de emprego não se constitui obstáculo a ser superado. A barreira a ser vencida é de natureza institucional e jurídica cujos reflexos põem a legitimidade e a legalidade em evidência. Ou seja, a grande problemática reside no fato de que se saber como atuará as Forças Armadas no contexto de operações de garantia da lei e da ordem diante da atribuição das polícias estaduais adotando-se uma federação como regime. Como ficaria a autonomia dos entes federados diante desta susposta interferência. Para tanto, é imprescindível o entendimento de aspectos relevantes sobre a federação para o entendimento da temática.
2.O FEDERALISMO
A forma federativa é, nos dias atuais, muito recorrente, estando presente em vinte e oito países que abrigam cerca de 40% da população mundial.[2][3]
A consolidação do federalismo, sob uma ótica pragmática, se dá com a declaração de independência das treze colônias ocorrida em 1776. Extremamente influenciada pelas ideias liberais, os estados recentemente independentes se unem como forma de se contrapor às represálias da antiga metrópole.
Como elemento essencial para o federalismo, constata-se a existência de dois níveis de governo constitucionalmente instituídos com responsabilidades e competências próprias e autonomia perante os seus cidadãos. Num primeiro nível, encontra-se o governo da União, que engloba o país como um todo. Já num segundo nível encontra-se o governo regional, autônomo para condução de políticas que sejam da sua competência constitucional. Neste rumo, nos arranjos institucionais das federações, é comum a existência de um legislativo bicameral, cuja câmara alta é composta das representações dos diferentes entes federados, como o fito de maior participação nas decisões do governo central.[7]
No Brasil, o federalismo surge com a Constituição de 1891, ou seja, com a proclamação da República. O modelo federativo substituía o Estado unitário descentralizado da época do Império.
Todavia, a característica mais importante do federalismo é a autonomia dos seus entes, que se evidencia pelas capacidades de auto-organização, de autogoverno e de autolegislação. Todas unidas e indispensáveis para o empreendimento do modelo federativo.
No que se refere à competência para promoção e gestão de políticas de segurança pública, cabe privativamente aos governadores dos Estados-membros a sua consecução. Ademais, o Supremo Tribunal Federal já pacificou tal entendimento em controle abstrato de constitucionalidade:
“O Pleno desta Corte pacificou jurisprudência no sentido de que os Estados-membros devem obediência às regras de iniciativa legislativa reservada, fixadas constitucionalmente. A gestão da segurança pública, como parte integrante da administração pública, é atribuição privativa do governador de Estado.” (ADI 2.819, Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 6-4-2005, Plenário, DJ de 2-12-2005.) [11]
Para corroborar o entendimento do Supremo Tribunal Federal, convém mencionar o ensinamento do professor José Afonso da Silva que se refere às polícias federais (Polícia Rodoviária Federal, Polícia Ferroviária Federal e a Polícia Federal, propriamente dita) compete a apuração e repressão de infrações penais contra a ordem política e social, não contra a ordem pública. Já às polícias estaduais (Polícias Civis e Polícias Militares) cabe a responsabilidade pelo exercício de atribuições de segurança pública e de polícia judiciária.
Percebe-se que na federação a responsabilidade de cada ente se caracteriza por ser revestida de autonomia, o que pressupõe um respeito com as diversas iniciativas na gestão de políticas públicas. Qualquer interferência da União nos Estados e nos Municípios deve seguir o fiel acatamento das normas que a própria Constituição estabelece diante da incapacidade para a gestão num determinado aspecto de sua competência.
3.A INTERVENÇÃO FEDERAL COMO MEDIDA EXCEPCIONAL
No sistema constitucional brasileiro, a intervenção federal caracteriza-se por ser medida excepcional e é carregada por considerável conteúdo político. A regra geral estabelecida pelo texto constitucional é a de que os entes federados, notadamente Estados e Municípios, são dotados de autonomia administrativa para desempenhar as suas respectivas competências[13]. Para tanto, o artigo 34 da Constituição estabelece um rol taxativo de situações que ensejam a adoção da intervenção federal tendo em vista situações que comprometem o pacto estruturante da federação, de modo particular o comprometimento da ordem pública e o comprometimento das finanças públicas.
Segundo José Afonso da Silva, a intervenção federal constitui “ato político que consiste na incursão da entidade interventora nos negócios da entidade que a suporta”.[14] De modo mais detido, ao tratar-se da intervenção da União nos Estados federados, vislumbra-se quatro finalidades gerais principais legitimar a intervenção: a. defesa do Estado; b. defesa do princípio federativo; c. defesa das finanças estaduais; e d. defesa da ordem constitucional. A presente abordagem se detém a este último e se revela tendente ao entendimento, de modo genérico, de grave comprometimento da aplicação de leis de natureza penal (de competência legislativa da União), o que provoca, sobremaneira, o abalo de garantias e direitos fundamentais. Para exemplificar a aludida hipótese, convém citar a decisão do Supremo Tribunal Federal na Intervenção Federal 114, cujo relator foi o Ministro Neri da Silveira.[16] Percebe-se que a jurisprudência da Suprema Corte ainda se mostra conservadora para adoção de uma postura mais heterodoxa no que diz respeito à intervenção nos entes federados. Todavia, a intervenção federal se mostra um eficiente instrumento de defesa da federação.
Cabe destacar que por ser medida excepcional, a intervenção federal deve seguir aspectos formais rígidos que se prestam a conferir limites no tempo, no espaço e relacionados à determinada matéria que a própria Constituição taxativamente elenca. A medida se consolida mediante decreto da Presidência da República no qual se determina prazo, condições amplitude e designa o interventor.
Para fomentar uma reflexão a respeito da temática, a atuação das Forças Armadas na garantia da lei e da ordem, segundo dispositivo da Lei Complementar 97, se dá quando “esgotados os instrumentos destinados à preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, relacionados no art. 144 da Constituição Federal”.
A atuação recente das Forças Armadas na cidade do Rio de Janeiro se dá num contexto em que as forças policiais já se mostram incapazes de, por iniciativa própria, cumprir a competência constitucional que é atribuída ao Estado federado. É importante revisitar o artigo 144, §§ 5º e 6º, da Constituição da República, nos quais são estabelecidas as competências e subordinação das Polícias Militares e das Polícias Civis. Havendo incapacidade de cumprir as suas atribuições, vislumbra-se, no plano constitucional, um grave comprometimento da ordem pública, nos termos do artigo 34, inciso III, da Constituição, hipótese que levaria a uma situação de intervenção federal. Não se está a colocar em dúvida as competências próprias da Polícia Federal, que está claramente estabelecida no próprio texto constitucional.
Contudo, é importante destacar que a legislação infraconstitucional merece uma interpretação que seja adequada ao texto da Constituição e que confira às Forças Armadas maior legitimidade, seja por parte da população (que já detém) como também do aparelho de Estado que mantém uma conformação federativa e necessita de meios para defender e garantir a integridade dos diversos entes.