Resumo: Os altos salários pagos a uma certa parcela dos servidores públicos integrantes da Administração brasileira em todos os níveis federativos – taxados de Marajás - têm sido cada vez mais objeto de questionamento por parte dos órgãos fiscalizadores quanto a sua legalidade e muitas vezes quanto a sua adequação à realidade orçamentária do país. Com o fortalecimento da transparência dos dados públicos, a população em geral tem tido acesso facilitado aos gastos do governo com estes salários e com outras despesas, somando forças para coibir abusos com o dinheiro público. Apesar de avanços, a cultura de exploração do erário ainda é muito forte no país e nos deparamos cotidianamente com violações explicitas aos limites impostos pela Constituição e pelas leis que regem a Administração Pública.
Palavras-chave: Moralidade. Transparência. Remuneração. Servidores Públicos. Teto Constitucional.
Introdução
O presente artigo visa explorar um problema que prejudica muito a Administração Pública, e por consequência seus jurisdicionados, que são as remunerações abusivas recebidas por uma parcela significativa de servidores públicos em todas as esferas de poder (Executivo, Legislativo e Judiciário) e em todos os níveis da Federação (União, Estados e Municípios).
Este problema decorre de uma série de fatores históricos, políticos e econômicos que permeiam a evolução da Organização Administrativa Brasileira e ser mostra cada vez mais pernicioso, a medida que a população passa a ter um maior acesso aos dados dos salários dos servidores e passa a cobrar dos gestores públicos o respeito aos preceitos legais e constitucionais que regem esta matéria.
Especialmente no momento de crise pelo qual o país está passando, com retração da economia, desemprego e problemas de ordem política, o inchaço do aparelho do Estado e a carga tributária elevada se mostram passíveis de uma reforma urgente, visando a melhoria dos serviços públicos e a otimização do gasto do dinheiro do contribuinte.
Sem almejar esgotar o tema, que demanda um aprofundamento maior, pretende-se jogar luz sobre esta mazela a partir de um balanço sobre a Lei de Acesso à Informação (12.527/2011) e de discussões recentes no âmbito do Supremo Tribunal Federal sobre a aplicação do teto constitucional às remunerações recebidas pelos servidores públicos.
1. Breve Evolução Histórica do Serviço Público Brasileiro
Como ponto de partida para compreender o modelo atual de remuneração dos servidores públicos brasileiros, é importante que se faça uma análise da evolução da organização administrativa no país.
É dito que a origem do serviço púbico no Brasil se deu com a chegada da Família Real de Portugal ao país, em 1808. A partir deste momento, teve início a estruturação do que seria a máquina administrativa estatal, que já começou viciada, empregando uma série de fidalgos e nobres que vivam às custas do estado em Portugal e foram transferidos para o Brasil passando a viver igualmente às custas do erário. Vejamos um relato histórico sobre a comitiva de Dom João IV:
“[...] além da família real, 276 fidalgos e dignitários régios recebiam verba anual de custeio e representação, paga em moedas de ouro e prata, retiradas do erário real; havia ainda 2000 funcionário reais, 700 padres, 500 advogados, 200 praticantes da medicina, entre 4 e 5 mil militares, todos vivendo em torno da Coroa. Um dos padres recebia 250 mil réis (cerca de 15 mil reais hoje), só para confessar a rainha.”[2]
Ao longo do Império e da República, em apertada síntese, prevaleceram os critérios subjetivos que levavam a aristocracia e as oligarquias a ocuparem postos relevantes na Administração. Apesar disso, ocorreram avanços normativos significativos como a exigência de concurso para o ingresso em algumas carreiras e a distinção referente aos cargos de carreira e os comissionados, conforme os textos das Constituições de 1934 e 1967, respectivamente.
Outro marco histórico importante para a diminuição do patrimonialismo e do clientelismo que dominavam o estado brasileiro foi a criação do Departamento Administrativo do Serviço Público – DASP, pelo Presidente Getúlio Vargas, em 1936. O objetivo do Departamento era, dentre outros, definir e executar a política para o pessoal civil, e promover a racionalização de métodos no serviço público. Apesar de ter minguado com a saída de Getúlio do poder, em 1945, a iniciativa inaugurou uma nova era na Organização Administrativa Brasileira, conforme nos mostra Lustosa:
“A reforma administrativa do Estado Novo foi, portanto, o primeiro esforço sistemático de superação do patrimonialismo. Foi uma ação deliberada e ambiciosa no sentido da burocratização do Estado brasileiro, que buscava introduzir no aparelho administrativo do país a centralização, a impessoalidade, a hierarquia, o sistema de mérito, a separação entre o público e o privado. Visava constituir uma administração pública mais racional e eficiente, que pudesse assumir seu papel na condução do processo de desenvolvimento."
A partir daí, o próximo evento histórico que merece destaque foi a Constituição de 1988, que surgiu em meio a um momento político de luta entre capitalismo e comunismo e após um regime ditatorial que restringiu diversas liberdades individuais. Seu texto, além de consagrar preceitos de bem-estar social, estabeleceu diversas referências e princípios para o funcionalismo público, dentre os quais, para efeitos desta análise, destacam-se a primazia do interesse público, a moralidade administrativa e a imposição de um limite para remuneração dos servidores públicos.
2. O período Collor e a Caça aos Marajás
Em 1988, o então Governador de Alagoas, Fernando Collor de Mello anunciou que iria lutar pelo fim dos supersalários recebidos por alguns servidores do estado. Esta medida, aliada a uma série de reformas para enxugar a máquina administrativa local, como a extinção de cargos e órgãos, fizeram com que Collor ficasse conhecido como o ‘Caçador de Marajás’[3]. Este termo foi repetido exaustivamente pela mídia e resultou em um grande salto de popularidade de Collor, as vésperas da campanha eleitoral das primeiras eleições diretas para presidente depois do regime militar. No ano seguinte, 1989, Fernando Collor usou e abusou do slogan e derrotou o candidato Luis Inácio Lula da Silva no segundo turno, sendo eleito o 32º Presidente da República do Brasil.
Em que pese o seu viés eleitoreiro e de promoção pessoal, a cruzada de Collor contra os salários abusivos dos servidores públicos gerou uma discussão a nível nacional sobre o assunto e chamou a atenção dos contribuintes para as regalias experimentadas por uma parcela dos funcionários do estado.
Apesar das trapalhadas econômicas e dos escândalos de corrupção que levaram ao seu impeachment em 1992, o governo Collor também foi o período de amplas reformas administrativas do aparelho do estado, com a extinção de 22 autarquias, empresas públicas, fundações e sociedades de economia mista (Lei 8.029/90).
Além disso, em 1990, foi sancionada a Lei 8.112, que estabeleceu o novo Estatuto dos Servidores Públicos Civis da União, das Autarquias e das Fundações Públicas Federais. Apesar da existência de outras leis que tratavam do regime jurídico dos servidores públicos em outros entes da federação, é inegável que a Lei 8.112 trouxe diversas inovações e serve de parâmetro para as questões referentes ao funcionalismo público em todo o país até hoje.
3. De FHC a Dilma – Lei de Responsabilidade Fiscal e Lei de Acesso à Informação
No Governo Fernando Henrique Cardoso (1994-2002), as reformas administrativas visando a redução da intervenção estatal prosseguiram, principalmente após a estabilidade alcançada com o Plano Real e com a implementação do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado – PDRAE, que visava dar um caráter mais gerencial à Administração Pública e procurou reduzir a presença do Estado na execução direta de alguns serviços básicos como água, luz, telefone etc. Outro avanço foi a criação de Agências Reguladoras para atuar no controle destas atividades que passaram a ser desempenhadas pela iniciativa privada.
Em relação ao funcionalismo público, uma das mais importantes medidas do Governo FHC foi a criação da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF (Lei Complementar 101/2000). Este diploma legal consolidou uma nova dinâmica em relação às despesas públicas ao impor uma série de limites a gastos sem a devida previsão orçamentária e resultou em um equilíbrio das contas públicas.
Especificamente em relação às despesas com folha de pagamento, a LRF limitou em 50% (União) e 60% (Estados e Municípios) da receita corrente líquida os gastos com pessoal. Este gasto inclui o somatório das despesas com servidores ativos, pensionistas, cargos, funções ou empregos civis, militares e de membros de Poder. Estão incluídas também as gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições previdenciárias.
Citando somente estas medidas do Governo FHC, nota-se que a sua administração contribuiu de forma significativa para o equilíbrio das contas públicas e para a moralidade dos gastos com pessoal e folha de pagamento.
A gestão seguinte, do Presidente Luis Inácio Lula da Silva (2002-2010), deu continuidade aos pilares econômicos adotados por FHC no primeiro mandato, mas contribuiu de forma inequívoca para o inchaço da máquina estatal, com a criação exagerada de ministérios e órgãos públicos. Ademais, foram multiplicados os cargos comissionados e de confiança, muitas vezes ocupados por pessoas sem qualificação comprovada para as funções desempenhadas.
A sucessora de Lula na presidência, Dilma Rousseff, deu seguimento ao modelo petista de gestão da máquina pública e expandiu ainda mais o número de ministérios e os gastos públicos.
Apesar deste demérito das administrações de Lula e Dilma, foi durante a gestão deles que houve a criação da Controladoria-Geral da União - CGU, em 2003, e a sanção da Lei de Acesso à Informação – LAI (Lei 12.527/2011).
A CGU se consolidou como um órgão importantíssimo e tem atuado de forma exemplar na defesa do patrimônio público e no incremento da transparência da gestão, em especial por meio do Portal da Transparência e da implementação e fiscalização das diretrizes da LAI em todos os entes federativos.
4. A nova era da Transparência e os velhos Marajás
Conforme demonstrado, a Organização Administrativa Brasileira teve vários avanços ao longo dos anos, mas ainda não conseguiu atingir um padrão de qualidade razoável na prestação dos serviços básicos para a população, carecendo de uma série de reformas.
Com o advento da LAI e a expansão da transparência dos gastos públicos, o velho problema dos supersalários recebidos por alguns servidores voltou à tona. Antigamente, as pessoas ouviam falar ou tinham notícia sobre os altos rendimentos de certa parcela do funcionalismo público, mas não tinha mecanismos para verificar os dados.
Hoje em dia, as informações estão facilmente disponíveis, principalmente a nível Federal (Executivo, Legislativo e Judiciário) e em alguns poucos Estados e Municípios. Apesar disso, nem sempre há o interesse da população em acessar estes dados e cobrar providências para que os limites legais sejam respeitados. Em um momento de crise econômica como o atual, com desemprego, inflação acelerada e retração do PIB, as greves de servidores públicos também crescem e colocam os gestores públicos em uma situação difícil para atender as demandas de reajuste salarial.
É em momentos como estes, que a indignação com as remunerações exageras para alguns servidores toma conta do contribuinte.
Trata-se de uma questão matemática simples: Se alguns ganham em excesso, vai faltar dinheiro para os outros. Portanto, quando um médico do Distrito Federal reclama dos baixos salários e da falta de condições de trabalho, não é de se espantar que a Secretaria de Saúde esteja sem dinheiro quando existem mais de 100 profissionais (ativos e aposentados) da pasta que ganham entre R$ 39.887,74 e R$ 64.253,00.[4] Em outra empresa pública do governo do DF, a Companhia Urbanizadora da Nova Capital – Novacap, o maior salário é de um Técnico em Contabilidade, que ganha R$ 79.905,25. Além dele, existem 20 servidores que ganham entre R$ 32.256,00 e R$ 53.523,69.
Esta breve pesquisa em apenas dois órgãos de um ente da federação é um mero retrato de uma situação que se repete por todas as esferas da administração pública (Executivo, Legislativo e Judiciário) e mostra o quanto a figura dos ‘Marajás’ ainda está arraigada no nosso funcionalismo público.
Esses casos, são uma clara afronta ao art. 37, XI da Constituição, que estabelece que a remuneração dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não pode ultrapassar o subsídio mensal dos Ministros do Supremo Tribunal Federal – STF, que atualmente é de R$ 33.763,00. Vejamos:
“Art. 37 [...]
XI - a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória, percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, aplicando-se como limite, nos Municípios, o subsídio do Prefeito, e nos Estados e no Distrito Federal, o subsídio mensal do Governador no âmbito do Poder Executivo, o subsídio dos Deputados Estaduais e Distritais no âmbito do Poder Legislativo e o subsídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, no âmbito do Poder Judiciário, aplicável este limite aos membros do Ministério Público, aos Procuradores e aos Defensores Públicos. [...]” (Grifou-se).
Os pagamentos acima são fruto, na maioria das vezes, de gambiarras jurídicas e decisões judiciais que permitem o pagamento de remunerações acima do teto ao maquiar uma série de valores como vantagens de caráter pessoal e verbas indenizatórias. Apesar da aparente legalidade, o pagamento de supersalários atenta contra o princípio da moralidade administrativa e deve ser combatido para que se respeite o interesse público. Como ensina Hely Lopes Meirelles, nem tudo que é legal é honesto e o agente público deve adotar a ética em suas condutas. Vejamos:
“[...] Como ser humano dotado da capacidade de atuar [o agente público], deve, necessariamente, distinguir o Bem do Mal, o honesto do desonesto. E, ao atuar, não poderá desprezar o elemento ético de sua conduta. Assim, não terá que decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas também entre o honesto e o desonesto. Por considerações de direito e de moral, o ato administrativo não terá que obedecer somente à lei jurídica, mas também à lei ética da própria instituição, porque nem tudo que é legal é honesto, conforme já proclamavam os romanos – 'non omne quod licet honestum est'.[5] (grifou-se).
A medida que a transparência vai se tornando regra e é jogada luz sobre este tipo de situação, a pressão popular faz com que os gestores públicos e órgãos fiscalizadores se sintam compelidos a atuar de maneira mais efetiva para coibir este tipo de prática.
6. Decisão do STF – Um lampejo de esperança
Em decisão recente no julgamento do Recurso Extraordinário – RE nº 606.358, o Plenário do Supremo Tribunal Federal – STF firmou entendimento de que, para efeito de observância do teto constitucional, computam-se também vantagens pessoais recebidas pelo servidor público. O caso teve repercussão geral reconhecida, e irá servir de paradigma para pelo menos 2.262 casos que versam sobre a mesma matéria. Ao modular os efeitos da decisão, os Ministros eximiram os servidores de restituírem os valores eventualmente recebidos em excesso e de boa-fé até a data do julgamento (18/11/2015).[6]
O número elevado de casos sobrestados questionando a limitação de vencimentos pelo teto constitucional já é um indicativo de como existem servidores sem compromisso com a realidade econômica do país e que estão comprometidos em se fartar do erário, ao arrepio da Constituição.
Em seu voto, que foi seguido pela maioria dos integrantes da Corte, a Ministra Rosa Weber afirmou que a adoção do teto remuneratório foi um “mecanismo moralizador da folha de pagamentos na Administração Pública”.
Na mesma semana, o Deputado Federal Nelson Marchezan (PSDB/RS) considerou que “Funcionário público que quer ganhar mais de R$ 33 mil deve buscar outro patrão”. A declaração foi dada em sessão da Comissão de Comissão de Finanças e Tributação da Câmara dos Deputados, que apreciava o Projeto de Lei nº 3123/2015, que visa disciplinar, em âmbito nacional a aplicação do teto constitucional. O relatório do parlamentar foi aprovado pela Comissão e a matéria está pronta para ser apreciada no Plenário da Casa.
Como vemos, ao menos o Legislativo e o Judiciário estão se movimentando para coibir este tipo de prática abusiva, fechando todas as brechas legais que permitem o pagamento de supersalários.
7. Conclusão
Conforme demonstrado, o Estado brasileiro evoluiu muito em matéria de organização administrativa e ao longo dos anos experimentou uma série de reformas visando a eficiência e o aumento da capacidade gerencial de sua máquina. No entanto, ainda vivenciamos uma série de práticas anacrônicas e em descompasso com os valores morais e republicanos estabelecidos na nossa Constituição.
Muitas das ferramentas estão hoje disponíveis para que o próprio cidadão, como contribuinte e mantenedor do aparelho estatal, fiscalize diretamente a aplicação dos recursos públicos, mas muitos não fazem uso destes instrumentos e delegam a fiscalização somente aos representantes eleitos ou aos órgãos de controle. Esse cenário não é o ideal e dá margem para que práticas imorais como o pagamento de salários em descompasso com os limites constitucionais continuem a se perpetuar ao longo dos anos.
É preciso que os cidadãos façam uso da Lei de Acesso à Informação, denunciem as práticas abusivas e cobrem das autoridades uma postura combativa para coibir estas práticas. Afinal, os maiores prejudicados com a má aplicação dos recursos públicos são os jurisdicionados, que têm que arcar com os prejuízos de tais condutas por meio do aumento de impostos e taxas para sustentar um estado inchado e ineficiente.
8. Referências Bibliográficas
- SILVA, M. F. da.: Concurso público. Disponível em: http:// www.portalabel.org.br/ attachments/ 120_CONCURSO_PUBLICO_pdf>. Acesso em: 9 mar. 2011.
- KAUSS, L. F.: A estabilidade funcional e a eficiência no serviço público. Revista Síntese Direito Administrativo, v. 1, p. 7-31, 2011.
- LUSTOSA DA COSTA, Frederico (2008). 200 Anos de Estado, 200 Anos de Administração Pública, 200 Anos de Reformas. Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, FGV, 42(5):829-74, SET/OUT.
- VEJA. A guerra ao turbante. Ed. Abril (23 de março de 1988). Visitado em 22 de novembro de 2015. "No seu papel de caçador de marajás, o alagoano Fernando Collor de Mello torna-se um dos governadores mais populares do país".
-DICIO. Dicionário Online de Português. Disponível em: http://www.dicio.com.br/maraja/.
- MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 15ª edição, São Paulo: Revista dos Tribunais, 1990, p. 79-80.
- STF. Vantagens pessoais recebidas antes da EC 41 submetem-se ao teto constitucional. Disponível em: www.stf.jus.br/portal/cms/ver Noticia Detalhe.asp?idConteudo=304346.
ALMEIDA. P. R. O que Portugal nos legou? Um balanço de 1808-1822 e as perspectivas do presente. Revista Espaço Democrático – nº 80 – Janeiro 2008. Disponível em: www.espacoacademico.com.br/080/80pra.htm.