Jogo de cronograma na execução de contratos administrativos de obras e serviços de engenharia

5. CONSIDERAÇÕES FINAIS.

O jogo de cronograma caracteriza-se por uma modificação temporal, sem justificativa técnica aceitável, exercida pelas atividades materiais do contratado, sobre as etapas de execução da obra ou serviço previstas no contrato administrativo, com antecipação indevida de tais etapas, para realização da parcela mais lucrativa (para o contratado) do objeto contratual, seja pela lícita maior margem de lucro, seja por sobrepreço, geralmente, mas não necessariamente, ainda nas etapas iniciais do cronograma físico-financeiro do contrato, concentrada, portanto, numa fase anterior àquela que seria normal no curso da obra, tornando o restante da obra desinteressante para o contratado, na perspectiva econômico-financeira, gerando risco potencial de abandono da obra ou de má prestação dos serviços de engenharia subsequentes, com prejuízo ao erário, à finalização da obra no tempo previsto, à qualidade da obra e, de modo geral, em ofensa aos princípios constitucionais da eficiência e economicidade, albergados no caput dos arts. 37 e 70 da Constituição Federal vigente.

Várias medidas podem ser tomadas ou provocadas pela Administração Pública para prevenir a ocorrência do jogo de cronograma, dentre as quais, exemplificativamente, listamos:

1. elaboração de Projetos Básico e Executivo de qualidade;
2. fixar critérios de aceitabilidade de preços unitários máximos no edital da licitação;
3. fixar percentuais máximos de pagamento por etapa, em referência ao cronograma da obra;
4. observar o cronograma físico-financeiro previsto no contrato, conforme Projeto Básico e Projeto Executivo;
5. evitar aquisição de bens de alto valor, que representem percentual significativo do contrato, sem que sejam necessários no estágio em que a obra se encontra ou em momento próximo;
6. evitar pagar por materiais que serão usados em determinada etapa da obra para a qual ainda não tenha sido expedida Licença de Instalação pelo órgão ambiental competente, ou se a LI tiver sido suspensa, revogada ou cassada;
7. no RDC, com julgamento das propostas pelo maior desconto, que o orçamento referencial seja bem elaborado, considerando variações de custos para um mesmo serviço de engenharia ao longo da obra, conforme forem (i) os graus de dificuldades quanto aos diversos locais de realização do mesmo serviço e (ii) se for possível tal mensuração para o caso concreto, também conforme forem as mudanças previsíveis das condições climáticas ao longo da obra, para o mesmo serviço, (iii) dentre outros fatores, de modo que o desconto linear na proposta do licitante no RDC possa ser eficaz como trava contra o jogo de cronograma, sem olvidar-se, ainda, que eventuais ajustes na proposta do licitante podem ser feitos por invocação do art. 26, caput, da Lei nº 12.462/2011, por oportunidade da negociação.

6. CASOS ANALISADOS.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. ACÓRDÃO 2906/2015. PLENÁRIO. Relator: WEDER DE OLIVEIRA.

__________ACÓRDÃO 2648/2015. PLENÁRIO. Relator: ANDRÉ DE CARVALHO.

__________ACÓRDÃO 2645/2015. PLENÁRIO. Relator: AUGUSTO SHERMAN.

__________ACÓRDÃO 2644/2015. PLENÁRIO. Relator: AUGUSTO SHERMAN.

__________ACÓRDÃO 2257/2015. PLENÁRIO. Relator: VITAL DO RÊGO.

__________ACÓRDÃO 2164/2015. PLENÁRIO. Relator: ANDRÉ DE CARVALHO.

__________ACÓRDÃO 2153/2015. PLENÁRIO. Relator: VITAL DO RÊGO.

__________ACÓRDÃO 1514/2015. PLENÁRIO. Relator: BRUNO DANTAS.

__________ACÓRDÃO 1175/2015. PLENÁRIO. Relator: ANDRÉ DE CARVALHO.

__________ACÓRDÃO 1011/2015. PLENÁRIO. Relator: JOSÉ MÚCIO MONTEIRO.

__________ACÓRDÃO 0593/2015. PLENÁRIO. Relator: WEDER DE OLIVEIRA.

__________ACÓRDÃO 0286/2015. PLENÁRIO. Relator: BENJAMIN ZYMLER.

__________ACÓRDÃO 3134/2014. PLENÁRIO. Relator: AUGUSTO SHERMAN.

__________ACÓRDÃO 3133/2014. PLENÁRIO. Relator: AUGUSTO SHERMAN.

__________ACÓRDÃO 3112/2014. PLENÁRIO. Relator: JOSÉ JORGE.

__________ACÓRDÃO 2981/2014. PLENÁRIO. Relator: BRUNO DANTAS.

__________ACÓRDÃO 2442/2014. PLENÁRIO. Relator: BENJAMIN ZYMLER.

__________ACÓRDÃO 0936/2014. PLENÁRIO. RelatorA: ANA ARRAES.

__________ACÓRDÃO 0835/2014. PLENÁRIO. RelatorA: ANA ARRAES.

__________ACÓRDÃO 0563/2014. PLENÁRIO. Relator: AUGUSTO SHERMAN.

__________ACÓRDÃO 2803/2013. PLENÁRIO. Relator: AUGUSTO SHERMAN.

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__________ACÓRDÃO 2388/2013. PLENÁRIO. Relator: AUGUSTO SHERMAN. 

__________ACÓRDÃO 2386/2013. PLENÁRIO. Relator: AUGUSTO SHERMAN.

__________ACÓRDÃO 1234/2013. PLENÁRIO. Relator: JOSÉ JORGE.

__________ACÓRDÃO 3341/2012. PLENÁRIO. Relator: JOSÉ MÚCIO MONTEIRO.

__________ACÓRDÃO 3337/2012. PLENÁRIO. Relator: JOSÉ MÚCIO MONTEIRO.

__________ACÓRDÃO 2608/2012. PLENÁRIO. Relator: WEDER DE OLIVEIRA.

__________ACÓRDÃO 2607/2012. PLENÁRIO. Relator: WEDER DE OLIVEIRA.

__________ACÓRDÃO 2466/2012. PLENÁRIO. Relator: AUGUSTO SHERMAN.

__________ACÓRDÃO 2253/2012. PLENÁRIO. Relator: WEDER DE OLIVEIRA.

__________ACÓRDÃO 2179/2012. PLENÁRIO. Relator: WEDER DE OLIVEIRA.

__________ACÓRDÃO 1978/2012. PLENÁRIO. Relator: VALMIR CAMPELO.

__________ACÓRDÃO 1712/2012. PLENÁRIO. Relator: JOSÉ MÚCIO MONTEIRO.

__________ACÓRDÃO 2932/2011. PLENÁRIO. Relator: VALMIR CAMPELO.

__________ACÓRDÃO 2692/2011. PLENÁRIO. Relator: AUGUSTO SHERMAN.

__________ACÓRDÃO 2691/2011. PLENÁRIO. Relator: AUGUSTO SHERMAN.

__________ACÓRDÃO 2371/2011. PLENÁRIO. Relator: WEDER DE OLIVEIRA.

__________ACÓRDÃO 1947/2008. PLENÁRIO. Relator: BENJAMIN ZYMLER.

Notas

[1] A contratação de empresas de supervisão, exceto se demonstrada excepcionalidade dos serviços a serem prestadas, deve dar-se, em regra, por pregão, por caracterizar serviço comum, nos termos do caput e parágrafo único do art. 1º da Lei nº 10.520/2002. Neste sentido firmou-se a jurisprudência do Tribunal de Contas da União, como se vê no subitem 9.2.3 do Acórdão nº 1.947/2008-Plenário (“…quando for licitar a contratação de serviços de supervisão/consultoria, realize a licitação na modalidade pregão, haja vista serem classificados como serviços comuns por terem padrões de qualidade e desempenho objetivamente definidos nas normas técnicas, especificando detalhadamente os serviços que a empresa de supervisão/consultoria deverá realizar") modificado pelo Acórdão nº 2.932/2011-Plenário: “9.2.3. para contratação de serviços de supervisão e consultoria, realize a licitação na modalidade pregão, especificando detalhadamente os serviços que a empresa de supervisão ou de consultoria deverá prestar, ressalvando as situações excepcionais em que tais serviços não se caracterizam como ‘serviços comuns’, caso em que deverá ser justificada, dos pontos de vista técnico e jurídico, nos autos do processo de licitação, a utilização extraordinária de outra modalidade licitatória que não o pregão”. Para o TCU, o serviço de supervisão de obras deve ser, em regra, licitado na modalidade pregão, pois, na maioria dos casos, os padrões de desempenho e qualidade podem ser definidos objetivamente, já que, ainda que as atividades de supervisão de obras e serviços de engenharia sejam complexas para leigos, não o são para as empresas do ramo, de modo que as especificações para tais serviços seguem parâmetros do mercado. Mais recentemente, este entendimento do TCU foi mantido no Acórdão nº 3341/2012/TCU - Plenário, Ata n° 50/2012 - Data da Sessão: 5/12/2012. Relator: Min. José Múcio Monteiro.

[2] De seguinte redação: “Art. 41. Na hipótese do inciso XI do art. 24 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, a contratação de remanescente de obra, serviço ou fornecimento de bens em consequência de rescisão contratual observará a ordem de classificação dos licitantes remanescentes e as condições por estes ofertadas, desde que não seja ultrapassado o orçamento estimado para a contratação”.