CAPÍTULO II - DA EDUCAÇÃO, DA CULTURA E DO DESPORTO
1. EDUCAÇÃO
De acordo com José Afonso da Silva [36], "a educação como processo de reconstrução da experiência é um atributo da pessoa humana, e, por isso, tem que ser comum a todos. É essa concepção que a Constituição agasalha nos arts. 205 a 214, quando declara que ela é um direito de todos e dever do Estado. Tal concepção importa, como já assinalamos, em elevar a educação à categoria de serviço público essencial que ao Poder Público impende possibilitar a todos, daí a preferência constitucional pelo ensino público, pelo que a iniciativa privada, nesse campo, embora livre, é no entanto, meramente secundária e condicionada (arts. 209 e 213).
Por seu turno, afirma Marcos Juruena Villela Souto [37], referindo-se não apenas à Educação, mas também, à Cultura, è Pesquisa e à Informação, que "tais campos, de baixa rentabilidade econômica – e, por isso, de pouca atratividade ao particular – ainda se encontram fortemente reguladas operacionalmente pela presença do Estado, com as estruturas e recursos necessários ao seu desempenho. Ainda assim, pode-se observar algumas normas técnicas (despolitizadas) emanadas de órgãos como o Ministério da Educação, a CAPES, a FINEP sobre condições técnicas a serem atendidas pelas entidades privadas voltadas para a educação e pesquisa".
1.1 MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO
Citando Anísio Teixeira, afirma José Afonso da Silva [38], que "obrigatória, gratuita e universal, a educação só poderia ser ministrada pelo Estado. Impossível deixa-la confiada a particulares, pois estes somente podiam oferecê-la aos que tivessem posses (ou a "protegidos") e daí operar antes de perpetuar as desigualdades sociais, que para removê-las."
Mais adiante assevera José Afonso da Silva [39], que "o dever estatal com a educação implica a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, cada qual com seu sistema de ensino em regime de colaboração mútua e recíproca, destinando anualmente, a União não menos de dezoito por cento da receita de impostos, compreendida a proveniente de transferências, com prioridade de aplicação no ensino obrigatório. Esses recursos, como qualquer outro recurso público, serão destinados à escola pública. Faculta-se, por exceção, dirigir recursos públicos a escolas comunitárias, confessionais ou filantrópicas, inclusive por meio de bolsas de estudos a quem demonstrar insuficiência de recursos, quando houver falta de vagas e cursos regulares na rede pública na localidade da residência do educando".
Por oportuno, vale salientar que "a preferência constitucional pelo ensino público importa em que o Poder Público organize os sistemas de ensino de modo a cumprir o respectivo dever com a educação, mediante prestações estatais que garantam, no mínimo: ensino fundamental, obrigatório e gratuito, assegurado, inclusive sua oferta gratuita a todos os que a ele não tiverem acesso na idade própria (EC 14/96); progressiva universalização do ensino médio gratuito (EC 14/96); atendimento educacional especializado aos portadores de deficiência, preferencialmente na rede regular de ensino; atendimento em creche e pré-escola às crianças de zero a seis anos de idade; acesso aos níveis mais elevados do ensino, da pesquisa e da criação artística, segundo a capacidade de cada um; oferta de ensino noturno regular, adequado à condições do educando; atendimento ao educando, no ensino fundamental, através de programas suplementares de material didático-escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde; conteúdo mínimo para o ensino fundamental, de maneira a assegurar formação básica comum e respeito aos valores culturais e artísticos, nacionais e regionais (arts. 208 e 210)", conforme bem salientou José Afonso da Silva [40].
Assim, cabe ao Estado, através do Ministério da Educação, promover gratuitamente o ensino oficial nos três níveis – fundamental, médio e superior - e além disso avaliar o desempenho das entidades educacionais, promover o credenciamento e autorizar o funcionamento das mesmas, o que ocorre através do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP), que é uma autarquia federal vinculada ao Ministério da Educação (MEC), e cuja missão é promover estudos, pesquisas e avaliações sobre o Sistema Educacional Brasileiro com o objetivo de subsidiar a formulação e implementação de políticas públicas para a área educacional a partir de parâmetros de qualidade e eqüidade, bem como produzir informações claras e confiáveis aos gestores, pesquisadores, educadores e público em geral.
Note-se que de acordo com Otaviano Helene [41], "desde 1990, o Inep realiza o Sistema de Avaliação da Educação Básica (Saeb), por meio de provas aplicadas, a cada dois anos, em uma amostra de estudantes matriculados na 4ª e 8ª séries do ensino fundamental e na 3ª do ensino médio. (...omissis...) Também são realizados os levantamentos censitários da educação básica e superior. Esses levantamentos, embora quantitativos, são instrumentos para a tomada de decisões políticas e suas informações podem constituir indicadores para direcionar políticas que visem à melhoria da qualidade do ensino. Na educação superior há um processo de aferição da qualidade essencial e indispensável: a Avaliação das Condições de Ensino (ACE), cuja verificação é feita in loco, em cada curso, por uma equipe de especialistas. (...omissis...) Ainda na educação superior há a Avaliação Institucional que subsidia a decisão sobre o credenciamento e re-credenciamento das instituições. A partir dessa avaliação, a instituição fica autorizada, ou não, a iniciar ou manter seu funcionamento, podendo, também, solicitar mudança de sua natureza. (...omissis...) O Inep é responsável, ainda, pelo Exame Nacional de Cursos (ENC/Provão) e o Exame Nacional do Ensino Médio (Enem). O ENC é um exame ao qual os concluintes de cursos superiores estão sendo obrigados a se submeter. Implantado de forma progressiva, atingiu, este ano, 435 mil alunos de cursos de graduação. Tanto pela forma como foi implantado quanto por suas características, sobretudo em relação aos critérios de divulgação, o ENC tem recebido severas críticas de vários setores da sociedade. (...omissis...) Já o Enem foi criado com a expectativa de ser um instrumento de auto-avaliação dos alunos e, posteriormente, passou a ser utilizado como um dos critérios para ingresso no ensino superior, com a pretensão de favorecer jovens competentes e habilidosos, mas com desempenho "insuficiente" por terem freqüentado escolas "mais fracas". (...omissis...) Há, ainda, outros mecanismos de avaliação sob a responsabilidade do Inep, como o Programa Internacional de Comparação de Desempenho Estudantil (Pisa), e os censos e levantamentos de dados especiais".
2. CULTURA
Assevera José Afonso da Silva [42], que "a constituição estatui que o estado garantirá a todos o pleno exercício dos direitos culturais e o acesso às fontes de cultura nacional, apoiará e incentivará a valorização e a difusão das manifestações culturais, destacadamente as populares, indígenas e afro-brasileiras e de outros grupos participantes do processo civilizatório nacional".
Neste sentido, podemos destacar a atuação do Ministério da Cultura e da Agência Nacional de Cinema. Vejamos:
2.1 MINISTÉRIO DA CULTURA
Criado em 1985, pelo decreto n.º 91.144, de 15 de março daquele ano, reconheceu-se assim, a autonomia e importância desta área fundamental, até então tratada em conjunto com a educação. "A cultura, ademais de elemento fundamental e insubstituível na construção da própria identidade nacional é, cada vez mais, um setor de grande destaque na economia do País, como fonte de geração crescente de empregos e renda. Em 1990, por meio da Lei n.º 8.028, de 12 de abril daquele ano, o Ministério da Cultura foi transformado em Secretaria de Cultura, diretamente vinculada à Presidência da República, situação que foi revertida pouco mais de dois anos depois, pela Lei n.º 8.490, de 19 de novembro de 1992. A gestão do Presidente Fernando Henrique Cardoso trouxe importantes transformações para o Ministério da Cultura, como a ampliação de seus recursos e a reorganização de sua estrutura, promovida pela Medida Provisória n.º 813, de 1º de janeiro de 1995, transformada na Lei n.º 9.649, de 27 de maio de 1998. [43]"
Outrossim, para maior agilidade na tomada de decisões, o Ministério da Cultura divide-se basicamente em Órgãos de Assistência Direta e Imediata ao Ministro de Estado (Gabinete do Ministro, Secretaria Executiva e Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração), e Órgãos Específicos Singulares (Secretaria do Livro e Cultura, Secretaria do patrimônio, Museus e Artes Plásticas, secretaria de Música e Artes Cênicas e Secretaria do Audiovisual).
Por oportuno, importante se faz ressaltar que os Órgãos Específicos Singulares desempenham funções nitidamente regulatórias, emitindo normas de característica puramente técnicas e sem qualquer cunho político, tal como fornecer os Certificados de Produto Brasileiro e de Registro de Contrato, atividade desenvolvida pela Secretaria do Audiovisual.
2.2 AGÊNCIA NACIONAL DE CINEMA
"A Agência Nacional do Cinema - ANCINE foi criada pelo Presidente Fernando Henrique Cardoso dentro da Política Nacional do Cinema, estabelecida na MP 2228-1, de 6 de setembro de 2001. É um órgão de fomento, regulação e fiscalização da indústria cinematográfica e videofonográfica, dotado de autonomia administrativa e financeira. Entre outros, seus objetivos são estimular o desenvolvimento desta indústria; promover a integração das atividades governamentais a ela relacionadas; aumentar competitividade, promover a auto sustentabilidade e articulação dos vários elos de sua cadeia produtiva, estimular a universalização do acesso às obras cinematográficas e videofonográficas, especialmente as nacionais e garantir a participação diversificada das obras estrangeiras no mercado brasileiro." [44]
"Todos estes objetivos e as competências deles decorrentes implicam no desenvolvimento e aperfeiçoamento da gestão pública dos assuntos cinematográficos e videofonográficos, inclusive na sua interface com a televisão, paga ou aberta. A modernização imposta por esta proposta passa forçosamente pela criação de um sistema de informações para o monitoramento das atividades da indústria cinematográfica e videofonográfica em seus diversos meios de produção, distribuição, exibição e difusão. Integra este monitoramento a arrecadação da sua principal receita, aquela que garante a autonomia da agência. É a Contribuição para o Desenvolvimento da Indústria Cinematográfica Nacional - CONDECINE, em suas duas modalidades, por título e percentual. Logo, a agilidade e a operacionalidade desta arrecadação, alem do compromisso de bom atendimento ao contribuinte, participa da política geral da ANCINE. A criação de um "site" que informe o público em geral e atenda a clientela e os contribuintes da ANCINE, cria oportunidades de transparência, eficiência, e desburocratização, colocando a serviço de todos as inúmeras ferramentas e recursos proporcionados pela informática." [45]
Ocorre que apesar da Agência Nacional de Cinema possuir funções similares àquelas atribuídas à Secretaria do Audiovisual, esta encontra-se vinculada ao Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, conforme preceitua o Caput do artigo 5º da Medida Provisória n.º 2.228-1, de 6 de setembro de 2001.
Não obstante isto, cumpre ressaltar que de acordo com o disposto no supramencionado artigo, a Agência Nacional de Cinema possui autonomia administrativa e financeira, característica fundamental das agências regulatórias.
Apenas ad argumentandum¸ vale salientar que de acordo com Alexandre Santos de Aragão [46], "podemos constatar que as competências da ANCINE são mais de fomento do que de regulação propriamente dita (cf. Capítulo I), o que, todavia, não a descaracteriza como agência reguladora. Além da qualificação expressa conferida pelo art. 5º, o fato de possuir menos competências regulatórias que as demais agências reguladoras, não faz que não possa ser considerada como tal, até porque não há agências reguladoras que exerçam apenas competências regulatórias. Trata-se, portanto, de uma questão apenas de quantidade das suas competências regulatórias. Note-se, inclusive, que, além de competências normativas e de polícia administrativa expressamente conferidas à ANCINE, também possui competências regulatórias inferidas da sua atribuição de executar e implementar a Política Nacional do Cinema: para fazê-lo terá, naturalmente, que regular o setor (implied powers doctrine)".
3. DESPORTO
Conforme leciona Marcos Juruena Villela Souto [47], "a regulação do desporto tem por objetivo a implementação de políticas nos setores da saúde e da educação, além de viabilizar políticas assistenciais, com os recursos oriundos da exploração de concursos de prognósticos (entre os quais, as loteriais esportivas), que destinam parte de seus rendimentos para tais ações. Há dois tipos de regulação, uma envolvendo o desporto amador, e a outra, o desporto profissional. No primeiro caso, tem-se a regulação social (voltada para a eficiência em políticas sociais, não centrada, pois, no custo da regulação); no segundo, a regulação econômica (orientada pelo critério da maximização dos benefícios econômicos e sociais)."
No entanto, afirma ainda Marcos Juruena Villela Souto [48], que "o espaço para regulação estatal é reduzido, tendo em vista que o desporto, na grande maioria de suas modalidades, é praticado por associações (sem finalidade lucrativa), razão pela qual é vedada a interferência estatal (vide, por exemplo, o art. 5º, XVI e XVII da Constituição Federal). Isso fortalece os mecanismos de auto-regulação, que são universalmente reconhecidos nos meios esportivos e jurídicos, destacando-se o papel dos organismos internacionais como o Comitê Olímpico Internacional e a FIFA – Federation Internacional of Football Association, que têm normas próprias de regência de seu funcionamento e da conduta de seus associados em todo o mundo, os quais, no ato de associação, se comprometem a obedecer ainda que outros direitos sejam assegurados pelo ordenamento jurídico estatal". Assim, vejamos:
3.1 MINISTÉRIO DO ESPORTE
Conforme acima exposto, no que diz respeito ao esporte, existem dois tipos de regulação, uma envolvendo o desporto amador, através de regulação social voltada para a eficiência em políticas sociais, não centrada, no custo da regulação e a outra, o desporto profissional, através da regulação econômica, orientada pelo critério da maximização dos benefícios econômicos e sociais.
Note-se que assim como no Ministério da Cultura, o Ministério dos Esportes encontra-se dividido em Órgãos de assistência direta e imediata ao Ministro de Estado (Gabinete do Ministro, Consultoria Jurídica e Secretaria Executiva) e Órgãos específicos singulares (Secretaria Nacional de Esporte Educacional, Secretaria Nacional de Desenvolvimento de Esporte e de Lazer e Secretaria Nacional de Esporte de Alto Rendimento), sendo certo que estes últimos desempenham funções nitidamente regulatórias, emitindo normas de característica puramente técnicas e sem qualquer cunho político, apesar do espaço para regulação estatal ser bastante reduzido, o que fortalece os mecanismos de auto-regulação.
A título de exemplo, importante se faz ressaltar que o Conselho Nacional de Esporte (CNE) é órgão colegiado de deliberação, normatização e assessoramento, diretamente vinculado ao Ministro de Estado do Esporte, e parte integrante do Sistema Brasileiro de Desporto, tendo por objetivos, zelar pela aplicação dos princípios e preceitos constantes da Lei n.º 9.615, de 1998, oferecer subsídios técnicos à elaboração do Plano Nacional do Desporto e contribuir para a implementação de suas diretrizes e estratégias, estabelecer diretrizes, apreciar e aprovar os programas de inserção social dos menos favorecidos à prática desportiva, formular a política de integração entre o esporte e o turismo visando o aumento da oferta de emprego, emitir pareceres e recomendações sobre questões desportivas nacionais, aprovar os Códigos de Justiça Desportiva e suas alterações, expedir diretrizes para o controle de substâncias e métodos proibidos na prática desportiva, estudar ações visando coibir a prática abusiva na gestão do desporto nacional, dar apoio a projetos que democratizem o acesso da população à atividade física e práticas desportivas e exercer outras atribuições previstas na legislação em vigor, relativas a questões de natureza desportiva.
3.2 MECANISMOS DE AUTO-REGULAÇÃO
Assevera Marcos Juruena Villela Souto [49], que "dos ensinamentos de Diogo de Figueiredo Moreira Neto pode-se extrair a noção de que a auto-regulação de interesses meta-individuais tem fundamento na liberdade constitucional de associação para proteção de interesses lícitos (artigo 5º, XVII, CF), tanto para defender os interesses individuais homogêneos dos associados (artigo 5º, XXI, CF) como para defender os interesses coletivos e difusos de uma coletividade, podendo abranger produtores, comerciantes e consumidores num determinado mercado. Destaca o surgimento das "entidades intermediárias" para prosseguir interesses públicos não-estatais (distintos, pois, dos interesses privados), voltadas a apoiar e até a substituir a ação tutelar do Estado pluriclasse, valendo-se, para tanto, da lição de Massimo Severo Giannini, que afirma que qualquer interesse emergente na coletividade pode constituir-se num centro organizado de referência (citando, como exemplo, a tutela de categorias como consumidores, usuários, pescadores, artesãos, pequenos produtores etc). Destarte, na auto-regulação, segmentos da população, organizados na forma de associações diversas, exercem um tipo de representação da sociedade, à medida que seus interesses difusos e coletivos são promovidos e defendidos tanto contra a ação de infratores privados quanto contra ação antagônica do próprio Estado (que não assume com exclusividade o controle e o perfil do que deva entender-se por interesse público)."
Mais adiante, afirma ainda Marcos Juruena Villela Souto [50], que "tais entidades intermediárias atuam segundo normas próprias na prossecução de seu objetivo metaindividual, não se resumindo, pois, a ordem jurídica de um País apenas às normas hetero reguladoras baixadas pelo Estado, mas, também, as normas auto-reguladoras por aquelas produzidas, classificadas como entidades públicas não-estatais, legitimadas pelo artigo 82, IV, do Código de Defesa do Consumidor, ao lado do Ministério Público, das entidades políticas e das entidades e órgãos de administração pública para defesa dos interesses e direitos protegidos pelo Código (não sendo sequer necessário que tal defesa seja o seu objetivo exclusivo).
Desta forma, verifica-se a coexistência das funções exercidas pelo Conselho Nacional de Esporte (CNE) e pelas entidades esportivas, limitando-se o primeiro, basicamente, a zelar pela aplicação dos princípios e preceitos constantes da Lei n.º 9.615, de 1998, oferecer subsídios técnicos à elaboração do Plano Nacional do Desporto e contribuir para a implementação de suas diretrizes e estratégias, estabelecer diretrizes, apreciar e aprovar os programas de inserção social dos menos favorecidos à prática desportiva, formular a política de integração entre o esporte e o turismo visando o aumento da oferta de emprego, emitir pareceres e recomendações sobre questões desportivas nacionais, aprovar os Códigos de Justiça Desportiva e suas alterações, expedir diretrizes para o controle de substâncias e métodos proibidos na prática desportiva, estudar ações visando coibir a prática abusiva na gestão do desporto nacional, dar apoio a projetos que democratizem o acesso da população à atividade física e práticas desportivas e exercer outras atribuições previstas na legislação em vigor, relativas a questões de natureza desportiva, respeitado o limite constitucional previsto no artigo 5º, inciso XVIII.
4. CONCLUSÕES PARCIAIS
Conforme acima exposto, dada a baixa rentabilidade econômica dos temas enfocados neste Capítulo, exceção feita às atividades esportivas, pode-se constatar a presença do Estado ainda de uma forma maciça. Contudo é nítida a presença de algumas normas técnicas emanadas de órgãos como os Ministérios da Educação, da Cultura e até mesmo dos Esportes, acerca de condições técnicas a serem atendidas pelas entidades privadas.
No que diz respeito à Educação, vale mais uma vez salientar que cabe ao Estado, através do Ministério da Educação, promover gratuitamente o ensino oficial nos três níveis – fundamental, médio e superior - e além disso avaliar o desempenho das entidades educacionais, promover o credenciamento e autorizar o funcionamento das mesmas, o que ocorre através do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP).
Assim, nos parece prudente a transformação do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira em uma Agência Reguladora propriamente dita, dotada de autonomia e independência financeira e com a principal competência de regular as atividades desenvolvidas pelas instituições privadas de ensino, assim como funciona a Agência Nacional de Saúde Suplementar, que cuida apenas e tão somente dos plano privados de saúde suplementar.
No que tange à Cultura, tendo em vista que os Órgãos Específicos Singulares desempenham funções nitidamente regulatórias, verificamos aqui, uma possibilidade regulatória limitada à emissão de normas tal como o fornecimento de Certificados de Produto Brasileiro e de Registro de Contrato, atividade atualmente desenvolvida pela Secretaria do Audiovisual, e que possui funções similares àquelas atribuídas à Agência Nacional de Cinema, que deveria estar vinculada ao Ministério da Cultura, dada a sua importância para o desenvolvimento da mesma.
Quanto aos esportes, vale mais uma vez salientar que em que pese o fato de existirem dois tipos de regulação, uma envolvendo o desporto amador, através de regulação social voltada para a eficiência em políticas sociais, não centrada, no custo da regulação e a outra, o desporto profissional, através da regulação econômica, orientada pelo critério da maximização dos benefícios econômicos e sociais, motivo pelo qual o Ministério dos Esportes encontra-se dividido em Órgãos de assistência direta e imediata ao Ministro de Estado e Órgãos específicos singulares, que desempenham funções nitidamente regulatórias, emitindo normas de característica puramente técnicas e sem qualquer cunho político, o espaço para regulação estatal é bastante reduzido, uma vez que a auto-regulação tem fundamento na liberdade constitucional de associação para proteção de interesses lícitos (artigo 5º, XVII, CF), tanto para defender os interesses individuais homogêneos dos associados (artigo 5º, XXI, CF) como para defender os interesses coletivos e difusos de uma coletividade.
Desta forma, ao menos na área esportiva, não vemos a necessidade de regulação estatal, uma vez que o seu campo de atuação encontra-se constitucionalmente limitado.