O Censo Escolar como meio de implementação de políticas públicas: constatações e proposições

RESUMO: O Governo Federal toma como ponto de partida os dados do Censo Escolar na implementação de programas intergovernamentais. Neste artigo busca-se trazer ao conhecimento do leitor falhas que prejudicam a execução das políticas educacionais, cuja gênese está na validade dos dados do Censo Escolar, com replicação nas demais ações de governo.

PALAVRAS-CHAVE: Censo Escolar. Alunos. Programas Educacionais.

I – A IMPORTÂNCIA DO CENSO ESCOLAR

A cooperação entre os entes federativos para execução de políticas de educação nacional encontra respaldo constitucional nos artigos 30, inciso VI, e 208, inciso VII[1]:

Art. 30. Compete aos Municípios:

(...)

VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental;

Art. 208. O dever do Estado com a educação será efetivado mediante a garantia de:

(...)

VII - atendimento ao educando, em todas as etapas da educação básica, por meio de programas suplementares de material didático-escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde.

No âmbito federal, a assistência financeira, em sua essência, dá-se a partir do recenseamento estudantil, sob encargo de Estados, Municípios e do Distrito Federal, responsáveis pela catalogação dos alunos matriculados em suas respectivas redes de ensino, cujos dados definitivos legitimam e autorizam a União a proceder ao repasse dos recursos consignados em seu Orçamento.

O Censo Escolar alçou à condição de exigência legal a partir da edição da Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996[2], que “Estabelece as diretrizes e bases da educação nacional”, ao dispor que compete aos Estados, Distrito Federal e Municípios, em regime de colaboração, e com a assistência da União, “recensear a população em idade escolar para o ensino fundamental, e os jovens e adultos que a ele não tiveram acesso” (art. 5º, § 1º, inciso I).

Considerando os termos do art. 21 da mesma LDB, a expressão “ensino fundamental” é parte integrante da educação básica, que também abrange a educação infantil (creche e pré-escola) e ensino médio, razão pela qual a contagem dos discentes deve universalizar todos os matriculados, e que não estão cursando ensino superior.

No Portal eletrônico do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira – INEP, faz-se alusão à importância do Censo Escolar[3]:

“Essas informações são utilizadas para traçar um panorama nacional da educação básica e servem de referência para a formulação de políticas públicas e execução de programas na área da educação, incluindo os de transferência de recursos públicos como alimentação e transporte escolar, distribuição de livros, implantação de bibliotecas, instalação de energia elétrica, Dinheiro Direto na Escola e Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB).”

Dentre os programas de execução mutigovernamental destacam-se:

a) o Salário-Educação – art. 212, § 6º, da Constituição de 1988, incluído pela Emenda Constitucional nº 53/2006[4]: “§ 6º As cotas estaduais e municipais da arrecadação da contribuição social do salário-educação serão distribuídas proporcionalmente ao número de alunos matriculados na educação básica nas respectivas redes públicas de ensino.”, que em 2015 descentralizou R$ 11.467.290.646,86[5].

b) o Programa Nacional de Alimentação Escolar – PNAE – art. 5º, § 4º, da Lei nº 11.947/2009[6]: “§ 4º O montante dos recursos financeiros de que trata o § 1º será calculado com base no número de alunos devidamente matriculados na educação básica pública de cada um dos entes governamentais, conforme os dados oficiais de matrícula obtidos no censo escolar realizado pelo Ministério da Educação.”, que em 2015 descentralizou R$ 3.759.789.067,20[5].

c) o Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar – PNATE – art. 2º, § 3º, da Lei nº 10.880/2004[7]: “§ 3º Os recursos financeiros a serem repassados aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios de que trata o § 1º deste artigo serão calculados com base nos dados oficiais do censo escolar, realizado pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira - INEP, relativo ao ano imediatamente anterior ao do atendimento.”, que em 2015 descentralizou R$ 573.528.618,29[5].

d) o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – FUNDEB – art. 8º da Lei nº 11.494/2007[8]: “Art. 8º A distribuição de recursos que compõem os Fundos, no âmbito de cada Estado e do Distrito Federal, dar-se-á, entre o governo estadual e os de seus Municípios, na proporção do número de alunos matriculados nas respectivas redes de educação básica pública presencial, na forma do Anexo desta Lei.”, que em 2015 descentralizou R$ 46.137.788.821,01[5].

II – O USO DOS DADOS DEFINITIVOS DO CENSO ESCOLAR E AS PRINCIPAIS FALHAS DETECTADAS NA EXECUÇÃO DE PROGRAMAS EDUCACIONAIS

No contexto acima retratado, delineia-se a magnitude do Censo como porta informadora de dados primários para execução financeira de programas e planos de governo, motivo pelo qual foram examinados os resultados definitivos do Censo Escolar de 2015, parâmetro para consecução das políticas públicas da educação básica em 2016 (foram excluídos os dados referentes aos alunos da educação especial, que representam pouco mais de 1,92% de todos os alunos recenseados em 2015).

A) Existência de alunos matriculados em sistemas de ensino que não contemplam recursos do FUNDEB. Eliminação de investimento público no montante de R$ 400 milhões/ano.

De acordo com o art. 211, §§ 2º e 3º, da Constituição de 1988, os Municípios atuarão prioritariamente no ensino fundamental e na educação infantil, enquanto que compete aos Estados e ao Distrito Federal atuarem com preferência nos ensinos fundamental e médio.

No que se refere aos recursos do FUNDEB, o art. 9º, § 1º, c/c art. 21, § 1º, da Lei nº 11.494, de 20 de junho de 2007, dispõe que haverá distribuição equitativa entre o Distrito Federal, os Estados e seus Municípios, considerando-se exclusivamente as matrículas nos respectivos âmbitos de atuação prioritária, considerando as etapas, as modalidades e os tipos de estabelecimento de ensino da educação básica.

Assim sendo, a composição dos fundos dos entes federativos tomará como fundamento básico os segmentos educacionais a que são responsáveis pela sua organização, pelo seu funcionamento e, via de consequência, pela sua execução.

O Censo Escolar de 2015, publicado na seção 1 do Diário Oficial da União de 18 de janeiro de 2016 (Portaria MEC nº 18, de 14 de janeiro de 2016[9]), traz a informação de que há 53.038 alunos matriculados na educação infantil (creche e pré-escola) das redes estaduais e distrital de educação básica, 50.356 alunos matriculados no ensino médio em estabelecimentos mantidos por Municípios, e 16.884 alunos do segmento EJA – Educação de Jovens e Adultos - ensino médio, matriculados em escolas públicas municipais.

Este contingente estudantil – 120.278 alunos -, por força da legislação acima mencionada, não é considerado para fins de cálculo do FUNDEB.

Levando-se em conta que o valor anual estimado por aluno, e pela UF, a partir das etapas, modalidades e tipos de estabelecimentos de ensino, estabelecido para 2016 (Anexo I da Portaria Interministerial MEC/MF nº 6, de 21 de julho de 2016[10]) é, em média, de pouco mais de R$ 3 mil, projeta-se em R$ 400 milhões não alocados à educação básica, pela simples razão de que os sistemas de ensino não promovem pactuação para transferência mútua dos alunos excluídos do cômputo do FUNDEB.

A medida viabilizadora do equilíbrio financeiro é a estipulação de regime de colaboração institucional, de modo que haja a assunção plena de todos os alunos dos segmentos educacionais prioritários por cada ente federativo, resolvendo, definitivamente, a efetiva alocação dos estudantes para o sistema de ensino que assegure sua inclusão na composição do FUNDEB e, assim, dispondo os representantes da Federação de meios financeiros para suprimento desta demanda adicional.

Ademais, justifica-se o rearranjo das obrigações estatais, com injeção de recursos na educação básica, em compatibilização com os critérios adotados na distribuição do Salário-Educação (Lei nº 9.424/96[11] e Decreto nº 6.003/2006[12]), que introduz na base de cálculo TODOS os alunos da respectiva Rede de Ensino, independente do segmento educacional a que esteja matriculado o discente. Assim, para TODOS os alunos da rede de ensino, o ente da Federação disporá, de forma equitativa, de recursos do FUNDEB e do Salário-Educação.

B) Número de alunos no segmento Educação de Jovens e Adultos, matriculados por municípios, que extrapola as médias estadual e nacional

Pelo Censo de 2015, há no Brasil 2.792.758 alunos matriculados no Programa de Apoio aos Sistemas de Ensino para Atendimento à Educação de Jovens e Adultos - PEJA presencial, sendo 1.869.426 alunos no ensino fundamental e 923.332 alunos no ensino médio.

Estima-se que em 2016 este segmento educacional receberá quase R$ 6 bilhões.

Não há estudo sobre a relação dos alunos do PEJA com o universo de estudantes matriculados pelo ente subnacional, até porque as diferenças socioculturais das regiões brasileiras influenciam no grau de relevância que seus governantes imprimem nas políticas locais de desenvolvimento educacional.

Partindo das médias estaduais e nacional dos alunos do PEJA sobre o total da clientela estudantil, e replicando a fórmula nos municípios brasileiros, evidenciam-se dados que indicam números com extrapolação suscetível de averiguação pelo MEC, posto que representam parcela significativa do contingente estudantil desses municípios, como no município cearense de Monsenhor Tabosa, que possui 606,47% de alunos a mais que a média do Estado do Ceará, e no município paraibano de Marizópolis, onde o total de alunos do PEJA supera o somatório dos demais alunos da rede municipal, além de ser 220,73% superior que a média de alunos PEJA na Paraíba.

C) Alunos desassistidos com transporte escolar. Não previsão de estudantes da rede federal de educação básica e tecnológica no cálculo dos recursos do PNATE.

Reportando-se novamente ao art. 208 da Carta Política, que enceta compromissos multigovernamentais para consecução da política nacional de educação básica, tem-se a iniciativa da União, por intermédio da Lei nº 10.880, de 9 de junho de 2004, que instituiu o Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar – PNATE, objetivando ao oferecimento de transporte ao alunado da educação básica pública, residentes na zona rural, por meio de assistência financeira, pertencente ao quadro estudantil matriculado nas redes estaduais, municipais e distrital, sendo que os recursos financeiros serão calculados “com base nos dados oficiais do censo escolar, realizado pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira - INEP, relativo ao ano imediatamente anterior ao do atendimento.” (art. 2º, § 3º, in fine).

A norma sob comento, portanto, excluiu a prestação de assistência financeira federal em favor dos entes subnacionais que dispõem de alunos matriculados em estabelecimentos de ensino geridos pelo Governo Federal.

No mesmo ano de 2004 em que começou a vigorar a Lei nº 10.880, com base no Censo Escolar de 2003, a rede federal de ensino médio, técnico e tecnológico, possuía baixa penetração nas cidades pequenas e médias, concentrando-se basicamente nas capitais.

Tomemos como exemplo a Região Nordeste: em 2003 foram contabilizados 10.972 alunos, distribuídos em 33 campi localizados em pequenas e médias cidades (excetos capitais) [13].

Com o advento da Lei nº 11.892, de 29 de dezembro de 2008[14], que “Institui a Rede Federal de Educação Profissional, Científica e Tecnológica, cria os Institutos Federais de Educação, Ciência e Tecnologia, e dá outras providências”, houve uma vertiginosa expansão da rede, atualmente composta por 644 campi em funcionamento.

Pode-se apreciar, em números, o gigantismo do atual universo estudantil: pelo Censo Escolar de 2015, existem 66.567 alunos matriculados, nos 164 campi situados nas pequenas e médias cidades (exceto capitais) da Região Nordeste, uma elevação de 506,69%.

Esta clientela é oriunda da cidade-pólo da instituição de ensino e municípios circunvizinhos, residentes tanto na zona urbana, como na zona rural.

Inobstante existir o Programa de Bolsa Permanência da Assistência Estudantil - PBP, concedida a um público-alvo com vulnerabilidade socioeconômica, a partir do cumprimento de condicionalidades estabelecidas pela própria instituição de ensino, e que pretende, dentre outras necessidades, atender ao deslocamento de seu alunado no trajeto residência-escola-residência, como é o caso do Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de Pernambuco – IFPE, a exemplo do EDITAL Nº 10/2016 – GR[15], indubitavelmente o sistema de mobilidade por transporte coletivo desenvolvido no país não favorece o passageiro-usuário, com itinerários e horários que não coincidem com a jornada estudantil, e assim a efetividade do PBP fica parcialmente comprometida.

O sobredito Programa também tem suas limitações orçamentárias e, portanto, não alcança a totalidade de discentes de famílias de baixa renda, residentes fora de um perímetro razoável que exija o oferecimento de transporte com ônus do Poder Público. A título de exemplo, menciona-se a dificuldade dos alunos do Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de Alagoas – IFAL, Campus Marechal Deodoro/AL, que embora esteja a pouco mais de 30 km de distância da capital alagoana, integrando a Região Metropolitana de Maceió, ainda assim sua Diretoria solicitou intervenção do Ministério Público Estadual para solução acerca do alto custo para realização do percurso, influenciando no aumento da evasão escolar[16].

Para suprir a carência de rotas compatíveis à grade horária dos estabelecimentos federais de ensino, existem Prefeituras que fornecem ao aluno residente em seu município, a título gratuito, condução para localidades circunvizinhas, como é o caso de Arapiraca/AL, atendendo a alunos matriculados n IFAL[17].

O FNDE, na condição de gestor federal do PNATE, deve avaliar os ambientes legal e financeiro para propor regra disciplinadora da assistência a alunado da rede federal, sobretudo nos trajetos intermunicipais.

D) Implantação imediata da jornada escolar para regime em tempo integral, sem prévia comprovação de condições estruturais para sua realização.

De acordo com o art. 10 da Lei nº 11.494/2007, que regulamentou o FUNDEB, a distribuição de recursos dos Fundos levará em conta as seguintes diferenças entre etapas, modalidades e tipos de estabelecimento de ensino da educação básica, assim como à espécie de jornada escolar (em tempo parcial ou em tempo integral).

O valor per capita dos alunos com jornada em tempo integral matriculados no ensino fundamental dos sistemas municipais de educação básica, em 2016, foi calculado pelos números definitivos do Censo Escolar de 2015, utilizando-se das seguintes ponderações (art. 1º, incisos VII, VIII, IX, X e XI da Resolução MEC nº 1, de 29 de julho de 2015[18]):

A Lei nº 9.394/96 – Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional - LDB, em seu art. 34, ressalta a gradual transformação da jornada escolar do ensino fundamental, dispondo ser prerrogativa do ente federativo a progressiva ministração de aulas em tempo integral.

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Há, portanto, uma conjugação de interesses para a implantação de jornada em tempo integral dos alunos do ensino fundamental dos sistemas municipais de educação básica: a de cunho legal-pedagógico, gravado na LDB, e a de cunho financeiro, com repercussão nos repasses do FUNDEB e do PNAE (art. 38, II, incisos ‘a’ e ‘d’, da Resolução FNDE nº 26, de 17 de junho de 2013[19]).

Realizando o cotejamento dos dados definitivos dos Censos Escolares de 2014[20] e 2015 ficam demonstrados municípios que repentinamente implantaram uma guinada educacional de 360º na jornada escolar, com a universalização do tempo integral.

Ainda que haja previsão legal para execução dessa escolha, sua implementação requer prévio e alto investimento em salas de aula e mobiliário, custos adicionais com abastecimento de água e energia elétrica, novos professores e servidores técnico-administrativos (efetivos e/ou contratados), ou mesmo a suplementação de sua carga horária, cujo dispêndio contar-se-á no início do ano letivo, mas os repasses, sobretudo ao FUNDEB, ocorrerão paulatinamente, no transcurso do ano letivo.

Assim sendo, compete ao gestor municipal proceder à consignação de orçamento adicional suficiente e necessário à expansão da jornada ao contraturno escolar.

Como há crise econômica atingindo a atividade produtiva e, por conseguinte, a arrecadação de tributos, os entes políticos, seriamente afetados com a redução dos repasses constitucionais, não têm, em 2016, garantia de fluxo de caixa para alcançar meta tão ambiciosa de diminuir, ou até eliminar, a jornada de tempo parcial.

Fica reconhecido, destarte, que os municípios tencionaram introduzir a jornada de tempo integral, contudo circunstâncias externas não favorecem seus objetivos, ao contrário, a tendência é a completa inviabilização do projeto pedagógico, em que pese haver incremento financeiro para tanto, durante o exercício financeiro.

Um caso emblemático é o do município de Abaíra/BA:

a) pelo Censo Escolar de 2014, não existia aluno do ensino fundamental em tempo integral, com os seus 851 alunos em tempo parcial; pelo Censo de 2015, o cenário se inverteu, com a totalidade das matrículas no ensino fundamental – 828 alunos – em regime de tempo integral;

b.1) na projeção efetuada pelo FNDE, o FUNDEB Municipal de 2015 foi estimado em R$ 2.961.852,75, ao passo que o FUNDEB Municipal de 2016 foi estimado em R$ 3.653.796,00, um aumento de 23,36%[21];

b.2) e no âmbito do PNAE, a total submissão de sua clientela estudantil ao regime de tempo integral ocasionará uma elevação das liberações pelo gestor federal do Programa, sendo que em 2015 foi de R$ 51.060,00, e em 2016 será de R$ 165.500,00, um incremento de 224,12% em comparação com o ano anterior[22];

c) consultando o Portal eletrônico do Banco do Brasil S/A[23], entre os meses de janeiro e agosto dos anos de 2015 e 2016, foram liberadas à conta específica do FUNDEB as importâncias de R$ 2.170.593,42 e R$ 2.429.471,05, respectivamente, representando elevação de 11,92%;

d) o piso salarial dos professores, de que trata a Lei nº 11.738/2008[24], que em 2015 era de R$ 1.917,78, foi, em 2016, para R$ 2.135,64, um aumento de 11,36%[25] nos vencimento-base e possível repercussão financeira nas demais vantagens pecuniárias que compõe a estrutura remuneratória do docente;

e) considerando ser razoável compor turmas do ensino fundamental com até 30 alunos (vide ADI 4060, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, julgado em 25/02/2015, Acórdão eletrônico DJe-081, divulgado em 30-04-2015, publicado em 04-05-2015[26]), o Município, se não houver espaço apropriado atualmente ocioso, terá que construir 27 salas de aula, ou então locar espaços equivalentes, caso o mercado imobiliário local disponha de áreas apropriadas à instalação de salas de aula;

f) o Município firmou, junto ao FNDE, os Termos de Compromisso nºs 201500333, 201301570, 201400691 e PAC2 12996/2015[27], no âmbito do Plano de Ações Articuladas – PAR, e em nenhuma das avenças contempla assistência financeira federal para ampliação das instalações físicas da rede de ensino fundamental de Abaíra/BA; e

g) o custo médio para uma sala de aula, tendo em vista os valores pactuados entre o Governo do Estado da Bahia e o FNDE, em 2015, com o Termo de Compromisso PAR nº 7418, é de R$ 213.591,28; então, para Abaíra/BA, em tese, seriam despendidos até R$ 5,76 milhões, realçando que o FUNDEB Municipal de 2015 totalizou R$ 3.175.618,07, equivalente a 55% do montante necessário para expansão da rede física em compatibilidade à jornada em tempo integral.

Isto posto, há a convicção formada que Abaíra/BA tende a não cumprir sua política de implantação de regime em tempo integral, ou que seja irregular e precariamente estruturado.

Ainda em 2016, os municípios de Morro Cabeça no Tempo/PI, Barra Funda/RS, Mata/RS e Rio dos Cedros/SC, por exemplo, também sublimaram o regime de tempo parcial, convertendo todo seu alunado do ensino fundamental para regime em tempo integral, assemelhando-se à estratégia educacional configurada por Abaíra/BA.

De todo o exposto, o FNDE, por intermédio de sua Auditoria Interna, deveria estabelecer plano de monitoramento sistemático, tendo como ponto de partida resultados obtidos no processamento de informações do Censo Escolar que sinalizam distorções significativas ao se compararem com a média conseguida na população estudantil avaliada e, seguindo critérios objetivos, proceder à inspeção “in loco” para aferição da consistência entre a realidade observada e os números informados pelo gestor público.

É importante frisar que a imprensa brasileira recentemente estampou matéria sobre fraude na execução do ensino integral, após o cruzamento dos dados informados pelas direções das escolas aderentes ao Programa “Mais Educação” e o número de alunos com jornada ampliada, informados pelos gestores públicos ao Censo Escolar[28], motivo suficiente para aprofundar investigações para certificação da consistência das informações que subsidiam incremento financeiro aos entes da Federação sem a devida contraprestação educacional.

E) Liberação de recursos federais ao FUNDEB de Estados e Municípios sem o cumprimento dos requisitos dispostos na legislação do SIOPE. Irregularidades que remontam a R$ 400 milhões.

Segundo prescreve a Lei nº 11.494/2007, a União destinará, a título de complementação financeira, recursos de seu orçamento em favor de Estados, Distrito Federal e Municípios, quando o valor ponderado por aluno não alcançar o mínimo definido nacionalmente.

Atualmente, os Estados do Amazonas, Pará, Maranhão, Piauí, Ceará, Paraíba. Pernambuco, Alagoas e Bahia estão legalmente habilitados para disporem de tais recursos transferidos pelo Governo Federal.

Em que pese promover o equilíbrio das Unidades da Federação, tendo como parâmetro o valor médio ponderado por aluno, ainda assim remanesce a obrigatoriedade de se cumprir o piso salarial nacional dos profissionais do magistério, regulamentado pela Lei nº 11.738/2008.

Com o intuito de prover os entes federativos de suplementação financeira para pagamento de salário digno ao seu corpo docente e, assim, realizar o comando normativo supra, o Ministério da Educação, por intermédio da Portaria nº 213, de 2 de março de 2011, aprovou a Resolução nº 5, de 22 de fevereiro de 2011[29], que estabeleceu regras para apresentação de pleitos formulados exclusivamente por Estados e Municípios já contemplados com a Complementação da União ao FUNDEB, e que carecem de recursos para efetivação do piso.

Os requisitos estão dispostos no seu art. 3º:

Art. 3º Poderão apresentar pedidos os entes federados beneficiados pela complementação da União ao FUNDEB, na forma do art. 4º da Lei nº 11.494, de 2007, que atendam, cumulativamente, aos seguintes requisitos, na forma da regulamentação específica a ser expedida pelo FNDE:

I - apliquem pelo menos 25% (vinte e cinco por cento) da receita resultante de impostos, compreendidas as transferências constitucionais, na manutenção e no desenvolvimento do ensino;

II - preencham completamente as informações requeridas pelo Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação - SIOPE;

III - cumpram o regime de gestão plena dos recursos vinculados à manutenção e ao desenvolvimento do ensino, na forma do § 5º do art. 69 da Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996; e

IV - disponham de planos de carreira para o magistério em lei específica;

V - apresentem planilha de custos detalhada, demonstrando a necessidade e a incapacidade para o cumprimento do valor do piso;

VI - apresentem demonstração cabal do impacto da Lei no 11.738, de 16 de julho de 2008 nas finanças do solicitante, conforme parágrafo único do art. 1º desta Resolução.

Credenciam, portanto, os entes interessados que satisfaçam, CUMULATIVAMENTE, aos seis requisitos no dispositivo regulamentar.

Mesmo que os dados definitivos do Censo Escolar não repercutam diretamente na suplementação financeira da União, é o ponto de partida que impacta no valor médio ponderado por aluno e, consequentemente, no cálculo dos valores apropriados ao FUNDEB.

Retomando o raciocínio, foram avaliados aspectos que condicionam as liberações suplementares pela União, os quais resultaram nas seguintes conclusões:

• Existem 23 municípios que não aplicaram 25% da receita resultante de impostos, compreendidas as transferências constitucionais, na Manutenção e no Desenvolvimento do Ensino – MDE (art. 212 da Constituição da República), consoante extração do Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação - SIOPE[30], e mesmo assim foram agraciados com recursos da União. O dispêndio irregular, entre os anos de 2013 e 2016, foi pouco mais de R$ 33 milhões.

II - consultando a rede mundial de computadores, foram identificadas evidências sobre concessão, por parte de entes federativos, de abono pecuniário aos professores, em razão do não atingimento da aplicação mínima na remuneração dos docentes, conforme determina o caput do art. 22 da Lei nº 11.494/2007: “Art. 22. Pelo menos 60% (sessenta por cento) dos recursos anuais totais dos Fundos serão destinados ao pagamento da remuneração dos profissionais do magistério da educação básica em efetivo exercício na rede pública.”

Em consulta realizada na internet, foram constatados 9 Municípios e 2 Estados-Membro que promoveram o rateio e, concomitantemente, receberam verbas federais justamente para cumprimento do piso salarial nacional.

Assim sendo, é incompatível um ente da Federação ser socorrido com recursos do Orçamento da União para benefício de seu corpo docente, quando no encerramento do exercício houve superávit da função Educação, endereçando a sobra à distribuição junto ao seu professorado. Se houve ajuda financeira, é impensável ocorrer superávit, e se houve superávit, pressupõe ser dispensável o repasse adicional de recursos.

Na amostra investigada, houve repasse irregular de pouco mais de R$ 70 milhões.

• Existem 355 municípios que não preencheram o SIOPE, nas duas situações possíveis:

- entes que receberam no ano X, referente ao ano X-1, mas só procedeu seu registro no SIOPE em X+1, X+2, X+3, e sucessivos, ou seja, não dispunha, na ocasião da liberação da suplementação financeira, de informações atualizadas das receitas e despesas com a MDE no referido Sistema. Exemplo de Aveiro/PA, que recebeu em 2013, R$ R$ 441.575,59, porém o demonstrativo das receitas e despesas com a MDE relativo ao exercício de 2012 só foi transmitido ao SIOPE em 25/01/2016;

- outros sequer preencheram o SIOPE, e ainda assim a União liberou recursos, anualmente, como são os casos extremos de Curral de Cima/PB e São Luís do Quitunde/PE, em que ambos não divulgaram seus dados dos últimos quatros exercícios (2012 a 2015), e receberam, pelo intervalo analisado, R$ 2.181.314,33 e R$ 126.946,35, respectivamente.

Os números consolidados: 355 municípios, em 9 Estados (2 na Região Norte e 7 na Região Nordeste), com falhas graves quanto à observância das normas do SIOPE, correspondentes aos exercícios de 2012 a 2015[44], que resultaram em liberações federais irregulares de mais de R$ 282 milhões.

F) Gastos com meios de transporte (ônibus e micro-ônibus) em divergência à real demanda dos entes políticos. Distribuição irregular de recursos públicos de, no mínimo, R$ 95 milhões.

O Censo Escolar tem como uma das finalidades levantar os alunos residentes na zona rural que necessitam do transporte escolar.

Para efetivação da sua função suplementar, a União instituiu o Programa nacional de Apoio ao Transporte Escolar – PNATE, por intermédio da Lei nº 10.880, de 9 de junho de 2004.

No que pertine ao repasse de recursos aos Estados, Distrito Federal e Municípios, no âmbito do PNATE, assim dispõe o § 1º do art. 2º (alterado pela Lei nº 11.947, de 16 de junho de 2009):

§ 1º O montante dos recursos financeiros será repassado em parcelas e calculado com base no número de alunos da educação básica pública residentes em área rural que utilizem transporte escolar oferecido pelos entes referidos no caput deste artigo.

Em 2007, com a Resolução FNDE nº 3, de 28 de março de 2007[45], o Governo Federal criou o Programa Caminho da Escola, estabelecendo diretrizes e orientações aos Entes da Federação interessados na aquisição de meio de transporte (ônibus, mini-ônibus, microônibus e embarcações).

É dada ênfase na norma sob comento que o financiamento junto ao Banco de Desenvolvimento Social e Econômico – BNDES tem a pretensão de garantir transporte aos discentes residentes na zona rural:

“CONSIDERANDO a necessidade de ampliar, por meio do transporte diário, o acesso e a permanência dos alunos matriculados na educação básica da zona rural das redes estadual e municipal, resolve:”

“Art. 1º - Aprovar as diretrizes e orientações para que os Municípios, os Estados e o Distrito Federal se habilitem ao Programa Caminho da Escola e possam buscar financiamento junto ao BNDES, nos exercícios de 2007 a 2009, visando à aquisição de ônibus de transporte escolar, zero quilômetro, assim como embarcações novas, destinadas ao transporte diário dos alunos da educação básica, transportados da zona rural dos sistemas estadual e municipal, no âmbito do Programa.”

“Art. 2º - O financiamento a que se refere o artigo anterior poderá ser requerido pelo Distrito Federal e por Municípios e Estados, constantes do Anexo VII desta Resolução, que possuem alunos matriculados na educação básica, transportados da zona rural dos sistemas estadual e municipal e será destinado à aquisição específica de ônibus de transporte escolar, zero quilômetro, assim como embarcações novas, e poderá ser pleiteado de acordo com os seguintes critérios:

(...)

§ 2º - Os municípios cujo número de alunos da educação básica, transportados da zona rural dos sistemas estadual e municipal, segundo o Censo Escolar do INEP, seja inferior ou igual a 200 (duzentos) alunos, poderão pleitear apenas um dos subitens descritos no parágrafo 1º.

§ 3º - Os municípios cujo número de alunos da educação básica, transportados da zona rural dos sistemas estadual e municipal, segundo o Censo Escolar do INEP, seja superior a 200 (duzentos) alunos e inferior ou igual a 500 (quinhentos) alunos, poderão pleitear até dois dos subitens descritos no parágrafo 1º, cabendo ressaltar que a mesma composição pode ser pleiteada mais de uma vez.

§ 4º - Os municípios cujo número de alunos da educação básica, transportados da zona rural dos sistemas estadual e municipal, segundo o Censo Escolar do INEP, seja superior a 500 (quinhentos) alunos e inferior ou igual a 1.000 (mil) alunos, poderão pleitear até três dos subitens descritos no parágrafo 1º, cabendo ressaltar que a mesma composição pode ser pleiteada mais de uma vez.

§ 5º - Os municípios cujo número de alunos da educação básica, transportados da zona rural dos sistemas estadual e municipal, segundo o Censo Escolar do INEP, seja superior a 1.000 (mil) alunos e inferior ou igual a 2.000 (dois mil) alunos, poderão pleitear até quatro dos subitens descritos no parágrafo 1º, cabendo ressaltar que a mesma composição pode ser pleiteada mais de uma vez.

§ 6º - Os Municípios cujo número de alunos da educação básica, transportados da zona rural dos sistemas estadual e municipal, segundo o Censo Escolar do INEP, seja superior a 2.000 (dois mil) alunos e inferior ou igual a 3.500 (três mil e quinhentos) alunos, poderão pleitear até cinco dos subitens descritos no parágrafo 1º, cabendo ressaltar que a mesma composição pode ser pleiteada mais de uma vez.

§ 7º - Os Municípios cujo número de alunos da educação básica, transportados da zona rural dos sistemas estadual e municipal, segundo o Censo Escolar do INEP, seja superior a 3.500 (três mil e quinhentos) alunos, poderão pleitear até seis dos subitens descritos no parágrafo 1º, cabendo ressaltar que a mesma composição pode ser pleiteada mais de uma vez.”

Em 2009, o apoio da União ao Programa Caminho da Escola foi normatizado com a publicação do Decreto nº 6.768, de 10 de fevereiro[46].

Novamente o Poder Executivo federal realça que o Programa atenderá à demanda dos alunos da zona rural:

“Art. 1º A União, por intermédio do MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO, apoiará os sistemas públicos de educação básica dos Estados, Distrito Federal e Municípios na aquisição de veículos para transporte dos estudantes da zona rural por meio do Programa Caminho da Escola, disciplinado na forma deste Decreto.”

“Art. 2º São objetivos do Programa Caminho da Escola:

I - renovar a frota de veículos escolares das redes municipal e estadual de educação básica na zona rural;

II - garantir a qualidade e segurança do transporte escolar na zona rural, por meio da padronização e inspeção dos veículos disponibilizados pelo Programa;

III - garantir o acesso e a permanência dos estudantes moradores da zona rural nas escolas da educação básica;

IV – (...); e

V - reduzir o preço de aquisição dos veículos necessários ao transporte escolar na zona rural.”

Diante do panorama delineado, é factível concluir que o PNATE e o Programa Caminho da Escola convergem para o atendimento de clientela estudantil localizada na zona rural.

Desta maneira, é coerente utilizar a base do Censo Escolar e a frota disponibilizada pela União, com o fito de avaliar a ocorrência de eventuais inconsistências.

No Portal do FNDE extraiu-se a previsão de atendimento em 2015[47], e no Painel de Controle do MEC – Módulo Público do SIMEC[48], a frota adquirida (39.929 ônibus, no período 2008-2015, sendo 3.340 ônibus financiados pelo BNDES, 27.162 ônibus com recursos do FNDE e 9.427 ônibus mediante recursos próprios), assim como o valor despendido (R$ 7.575.358.889,60, entre 2008 e 2015), uma média de R$ 189.720,72/ônibus.

A consulta indicou que há municípios com número muito reduzido de alunos atendidos pelo PNATE (somatório dos alunos das redes estadual e municipal), no entanto foram contemplados com uma frota desproporcional à demanda.

Foram selecionados municípios cuja clientela estudantil não ultrapassa 100 alunos, somando-se os das redes estadual e municipal, tendo sido identificados 70 entes políticos que receberam mais ônibus que a necessidade inventariada pelo Censo Escolar, chegando-se à conclusão sobre a existência, em tese, de veículos ociosos ou utilizados de forma indevida, em desacordo com os objetivos dos Programas acima mencionados.

Como o custo médio é de R$ 189.720,72/ônibus, e foram catalogados entre 307 (com 1 turno escolar) e 357 (com 2 turnos escolares) ônibus nesta situação, há desvio de finalidade no valor de R$ 58.244.261,04 e R$ 67.730.297,04, respectivamente.

Uma situação peculiar é a do Distrito Federal, para o qual o FNDE liberou 86 ônibus, no valor de R$ 17.228.700,00, além de investimento próprio, com a aquisição de 447 ônibus, com dispêndio de R$ 110.559.120,00.

No total, são 533 ônibus colocados à disposição para transporte de estudantes da educação básica residentes na zona rural da capital federal.

Segundo dados do PNATE, está prevista a liberação de recursos, em 2016, e pela cota federal, de R$ 2.108.206,55, para atendimento de 16.405 alunos.

Utilizando-se da mesma metodologia de cálculo, com toda a frota composta por veículos com capacidade para 23 passageiros sentados (o menor veículo) e para 44 passageiros sentados (o maior veículo), e considerando que 93,56% dos alunos estudam em regime de tempo parcial, os veículos oriundos do Programa Caminho da Escola comportam transportar, em 2 turnos, no mínimo, 24.518 alunos (533 ônibus x TODOS com 23 assentos x 2 turnos), e no máximo 46.904 alunos (533 ônibus x TODOS com 44 assentos x 2 turnos).

Prosseguindo o raciocínio, seriam necessários, para cobertura integral, entre 187 veículos escolares [(16.405 alunos ÷ (44 assentos x 2 turnos)] e 357 veículos escolares [(16.405 alunos ÷ (23 assentos x 2 turnos)]: adotando cálculo conservador, como medida de segurança para defesa de nossa posição, a diferença, de 196 ônibus (553 veículos adquiridos – 357 veículos estritamente necessários à demanda), custou, no âmbito do citado Programa, em média, R$ 37.185.261,12, que poderiam ser alocados a entes políticos efetivamente carentes de recursos para promover melhoria no transporte de seu alunado.

G) Não continuidade do PEJA, pela União, concorrendo para sua completa inefetividade, ocasionando prejuízo de mais de R$ 293 milhões em 2013.

O Programa foi instituído pela Lei nº 10.880, de 9 de junho de 2004, denominando-se “Programa de Apoio aos Sistemas de Ensino para Atendimento à Educação de Jovens e Adultos”, com a sigla usualmente conhecida por “PEJA”.

Com a Medida Provisória nº 562, de 20 de março de 2012[49], convertida na Lei nº 12.695, de 25 de julho de 2012[50], foi alterado o art. 3º, § 1º, inciso I, da Lei nº 10.880/2004, que ao dispor sobre a assistência financeira federal tendo por base “o número de estudantes atendidos exclusivamente na educação de jovens e adultos nos estabelecimentos públicos de ensino, cujas matrículas ainda não tenham sido computadas no âmbito do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação - FUNDEB, de que trata a Lei no 11.494, de 20 de junho de 2007, independentemente da situação cadastral no censo escolar”.

Na Exposição de Motivos Interministerial – E.M.I nº 13/MEC/MP/MF, de 20 de março de 2012[51], tem-se a seguinte explicação sobre a alteração encetada pela MPV nº 562/2012:

“14.           Com efeito, o Programa de Apoio aos Sistemas de Ensino para Atendimento da Educação de Jovens e Adultos – PEJA, instituído pela Lei nº 10.880, de 9 de junho de 2004, carece de alteração legal para aperfeiçoar as regras de cálculo do valor do apoio financeiro da União à educação de jovens e adultos. Tendo em vista que pode haver um lapso temporal entre a matrícula do estudante na modalidade EJA e o seu cômputo para fins de recebimento de recursos no âmbito do FUNDEB, que pode variar de 6 meses a 18 meses, a nova regra estimula o aumento do atendimento do público da EJA, pois possibilita o financiamento dessa modalidade de ensino a partir da efetivação da matrícula ou o início das aulas.”

A alteração no cálculo das matrículas dos alunos do PEJA está sustentada em mera suposição – “(...) pode haver um lapso temporal (....)” -, quando se espera da autoridade pública segurança jurídica na implementação das regras de mensuração financeira do FUNDEB, criando uma situação excepcional sem a mínima plausibilidade técnica, porquanto ao se adotar o critério de levantamento do Censo Escolar, tendo como marco inicial o número de matrículas presenciais existentes na última quarta-feira do mês de maio, de cada ano (art. 2º da Portaria GM/MEC nº 264, de 26 de março de 2007[52]), está contemplando todos os alunos, inclusive aqueles do PEJA, seja em qual ciclo/etapa esteja matriculado (cada ciclo/etapa corresponde a um semestre letivo).

Foram consultados, neste estudo, os repasses federais para consecução do PEJA durante o exercício de 2013 pelos municípios.

Foram 1.180 municípios, recebendo R$ 293.425.544,90. Considerando R$ 1.677,35 o valor per capita anual para cada aluno (Anexo III da Resolução FNDE nº 48, de 2 de outubro de 2012[53]), chega-se a 174.940 estudantes nas redes municipais na citada Resolução.

Apreciando os números e beneficiários do PEJA suplementar em 2013, foram identificadas imperfeições normativas e financeiras, a seguir detalhadas:

a) O executor federal deveria descentralizar verbas para merenda escolar: aos 174.940 alunos deveriam ser despendidos R$ 10.496.400,00 (174.940 alunos x R$ 0,30/dia x 200 dias letivos, de acordo com as Resoluções FNDE nºs 38/2009[54] e 26/2013), assegurando isonomia aos demais estudantes do programa regularmente matriculados e recenseados, e que foram incluídos na base de cálculo do PNAE;

b) da mesma forma, a cota repassada pela União em relação ao Salário-Educação deveria ser reajustada em favor dos municípios na proporção da elevação de alunos com o PEJA suplementar: trago como exemplo o município de Breves/PA, que recebeu R$ 2.012.820,00 para atendimento extra de 1.200 no PEJA suplementar, e que para acompanhar a evolução quantitativa de sua clientela, deveria receber mais R$ 85.272,38 do Salário-Educação, passando de R$ 2.493.009,10 para R$ 2.578.281,48;

c) há municípios que ainda não remeteram a prestação de contas do PEJA suplementar de 2013, com o status de “decurso de prazo de notificação” e “notificada por omissão” [56];

d.1) o Governo Federal não deu continuidade ao apoio financeiro em favor dos executores locais do PEJA suplementar em 2014. Por outro lado, há indícios de que os municípios aguardavam as liberações no exercício subsequente, ante o fato de manter números equitativos entre os alunos da educação de jovens e adultos dos Censos Escolares de 2012 e 2013, não renovando, agora pelo Censo Escolar de 2013, as matrículas dos alunos do PEJA suplementar de 2013, a participarem do ano letivo de 2014;

d.2) o caso do município de Bom Jesus da Serra/BA retrata bem a situação do PEJA suplementar:

- em 2012 dispunha de 92 alunos recenseados da EJA[20];

- em 2013 o EJA passou a ter 140 alunos, além dos 800 alunos do PEJA suplementar (aumento de 771,42%), com repasse federal de R$ 1.341.880,00[20];

- em 2014, momento em que o município poderia incorporar os alunos do PEJA suplementar ao Censo de 2013, só recenseou 195 alunos, e ainda por cima não houve interesse da União na renovação do apoio financeiro no segundo ano do PEJA suplementar); e

- em 2015 e 2016, os números confirmam uniformidade quantitativa na série histórica de alunos da EJA recenseados pelo municípios, com 125 e 182 estudantes, respectivamente.

Considerando:

a) os termos do Parecer CNE/CEB nº 23/2008[57], reexaminado pelo Parecer CNE/CEB nº 6/2010[58], definindo que os cursos oficiais e que culminam com a expedição de certificados deverão ter a duração mínima de 2 anos e 1 ano e meio, respectivamente para o Ensino Fundamental e para o Ensino Médio no âmbito da EJA;

b) a abrupta e injustificada interrupção do fluxo financeiro federal para manutenção do PEJA em 2014; e

c) que a União não incentiva à articulação multigovernamental da educação de jovens e adultos com a educação profissional, com o estabelecimento de regras e condições para seu implemento, em alusão ao disposto no ar. 37, § 3º, da LDB.

É de bom alvitre revisar o PEJA, de modo a evitar a intermitência de programas, com alto custo social e financeiro sem o devido retorno em benefício à comunidade educacional.

H) Existência de municípios sem vagas para alunos em idade de permanência em creche e sem perspectivas, a longo prazo, para abertura deste tipo de alunado, em razão de não terem sido contemplados com recursos do PAC2.

O Governo Federal, ativando o comando normativo insculpido no art. 9º, III, da Lei nº 9.394/96, instituiu, no âmbito do Ministério da Educação, o Programa Nacional de Reestruturação e Aquisição de Equipamentos para a Rede Escolar Pública de Educação Infantil - Pro-Infância, por intermédio do Decreto nº 6.494, de 30 de junho de 2008[59].

O mencionado programa, em uma jogada de marketing político-partidário, logo foi incorporado como um dos pilares da segunda versão do Programa de Aceleração do Crescimento – PAC2.

Na publicação “PAC – 3º Balanço – 2015-2018” [60], o Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão consolida dados atuais desses equipamentos educacionais, com 8.604 creches contratadas, ao custo total de R$ 10,9 bilhões, sendo 3.271 creches concluídas, a um investimento de R$ 3,2 bilhões.

Concentrando o exame nos municípios que, no Censo Escolar de 2015, não possuíam alunos na educação infantil (creche e/ou pré-escola), foi constatado que:

a) 530 municípios não dispõem de estudantes em creche, apesar de terem alunos na pré-escola. Neste caso, a pesquisa não tratou de avaliar a veracidade das informações do censo, tão pouco se a oferta de vagas dos demais municípios assegura o pleno atendimento da demanda das famílias com crianças de 0 a 5 anos (art. 4º, II, da LDB);

b.1) há municípios que não empreenderam esforços para abertura de vagas em creches, e sequer foram contemplados com apoio financeiro da União pelo Pro-Infância;

b.2) a situação mais dramática foi encontrada em Goiás, Estado composto por 246 municípios, sendo 45 municípios sem alunos em creche (18,29%), distribuídos em municípios com projeto(s) aprovado(s) no Pró-Infância (10, ou 22,22%), e em municípios que não há perspectiva de investimento federal nesse tipo de equipamento educacional (35, ou 77,78%).

A assunção de responsabilidade na oferta de vagas em creches por entes federativos já chegou ao STF, que no julgamento do Recurso Extraordinário nº 436996, Rel. Min. CELSO DE MELLO, decisão de 25 de outubro de 2005[61], houve o Pretório Excelso, sopesando a importância de garantia de direitos fundamentais do cidadão frente à alegação da questão da “reserva do possível”, impor ao município recorrido o cumprimento das obrigações constitucionais à educação pública, em concreção, ainda às Leis nºs 8.069/90 (ECA) e 9.394/96 (LDB).

EMENTA: CRIANÇA DE ATÉ SEIS ANOS DE IDADE. ATENDIMENTO EM CRECHE E EM PRÉ-ESCOLA. EDUCAÇÃO INFANTIL. DIREITO ASSEGURADO PELO PRÓPRIO TEXTO CONSTITUCIONAL (CF, ART. 208, IV). COMPREENSÃO GLOBAL DO DIREITO CONSTITUCIONAL À EDUCAÇÃO. DEVER JURÍDICO CUJA EXECUÇÃO SE IMPÕE AO PODER PÚBLICO, NOTADAMENTE AO MUNICÍPIO (CF, ART. 211, § 2º). RECURSO EXTRAORDINÁRIO CONHECIDO E PROVIDO.

- A educação infantil representa prerrogativa constitucional indisponível, que, deferida às crianças, a estas assegura, para efeito de seu desenvolvimento integral, e como primeira etapa do processo de educação básica, o atendimento em creche e o acesso à pré-escola (CF, art. 208, IV).

- Essa prerrogativa jurídica, em conseqüência, impõe, ao Estado, por efeito da alta significação social de que se reveste a educação infantil, a obrigação constitucional de criar condições objetivas que possibilitem, de maneira concreta, em favor das “crianças de zero a seis anos de idade” (CF, art. 208, IV), o efetivo acesso e atendimento em creches e unidades de pré-escola, sob pena de configurar-se inaceitável omissão governamental, apta a frustrar, injustamente, por inércia, o integral adimplemento, pelo Poder Público, de prestação estatal que lhe impôs o próprio texto da Constituição Federal.

- A educação infantil, por qualificar-se como direito fundamental de toda criança, não se expõe, em seu processo de concretização, a avaliações meramente discricionárias da Administração Pública, nem se subordina a razões de puro pragmatismo governamental.

- Os Municípios – que atuarão, prioritariamente, no ensino fundamental e na educação infantil (CF, art. 211, § 2º) – não poderão demitir-se do mandato constitucional, juridicamente vinculante, que lhes foi outorgado pelo art. 208, IV, da Lei Fundamental da República, e que representa fator de limitação da discricionariedade político- -administrativa dos entes municipais, cujas opções, tratando-se do atendimento das crianças em creche (CF, art. 208, IV), não podem ser exercidas de modo a comprometer, com apoio em juízo de simples conveniência ou de mera oportunidade, a eficácia desse direito básico de índole social.

- Embora inquestionável que resida, primariamente, nos Poderes Legislativo e Executivo, a prerrogativa de formular e executar políticas públicas, revela-se possível, no entanto, ao Poder Judiciário, ainda que em bases excepcionais, determinar, especialmente nas hipóteses de políticas públicas definidas pela própria Constituição, sejam estas implementadas, sempre que os órgãos estatais competentes, por descumprirem os encargos político-jurídicos que sobre eles incidem em caráter mandatório, vierem a comprometer, com a sua omissão, a eficácia e a integridade de direitos sociais e culturais impregnados de estatura constitucional. A questão pertinente à “reserva do possível”. Doutrina.

E em magistral decisão da Corte de Uniformização do Direito Nacional, os Ministros da 2ª Turma do STJ, no julgamento do Agravo Regimental no Agravo em Recurso Especial nº 790.767-MG[62], acompanharam o entendimento do STF, demarcando o compromisso institucional de provimento de vagas às crianças em idade de frequentar creches públicas:

ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. ACESSO À CRECHE AOS MENORES DE ZERO A SEIS ANOS. DIREITO SUBJETIVO. RESERVA DO POSSÍVEL.  TEORIZAÇÃO E CABIMENTO. IMPOSSIBILIDADE DE ARGUIÇÃO COMO TESE ABSTRATA DE DEFESA. ESCASSEZ DE RECURSOS COMO O RESULTADO DE UMA DECISÃO POLÍTICA. PRIORIDADE DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS. CONTEÚDO DO MÍNIMO EXISTENCIAL. ESSENCIALIDADE DO DIREITO À EDUCAÇÃO. PRECEDENTES DO STF E STJ.

1. A tese da reserva do possível assenta-se em ideia de que, desde os romanos, está incorporada na tradição ocidental, no sentido de que a obrigação impossível não pode ser exigida (Impossibilium nulla obligatio est - Celso, D. 50, 17, 185). Por tal motivo, a insuficiência de recursos orçamentários não pode ser considerada uma mera falácia.

2. Todavia, observa-se que a dimensão fática da reserva do possível é questão intrinsecamente vinculada ao problema da escassez. Esta pode ser compreendida como "sinônimo" de desigualdade. Bens escassos são bens que não podem ser usufruídos por todos e, justamente por isso, devem ser distribuídos segundo regras que pressupõe o direito igual ao bem e a impossibilidade do uso igual e simultâneo.

3. Esse estado de escassez, muitas vezes, é resultado de um processo de escolha, de uma decisão. Quando não há recursos suficientes para prover todas as necessidades, a decisão do administrador de investir em determinada área implica escassez de recursos para outra que não foi contemplada. A título de exemplo, o gasto com festividades ou propagandas governamentais pode ser traduzido na ausência de dinheiro para a prestação de uma educação de qualidade.

4. É por esse motivo que, em um primeiro momento, a reserva do possível não pode ser oposta à efetivação dos Direitos Fundamentais, já que, quanto a estes, não cabe ao administrador público preteri-los em suas escolhas. Nem mesmo a vontade da maioria pode tratar tais direitos como secundários. Isso porque a democracia não se restringe na vontade da maioria. O princípio do majoritário é apenas um instrumento no processo democrático, mas este não se resume àquele. Democracia é, além da vontade da maioria, a realização dos direitos fundamentais. Só haverá democracia real onde houver liberdade de expressão, pluralismo político, acesso à informação, à educação, inviolabilidade da intimidade, o respeito às minorias e às ideias minoritárias etc. Tais valores não podem ser malferidos, ainda que seja a vontade da maioria. Caso contrário, se estará usando da "democracia" para extinguir a Democracia.

5. Com isso, observa-se que a realização dos Direitos Fundamentais não é opção do governante, não é resultado de um juízo discricionário nem pode ser encarada como tema que depende unicamente da vontade política. Aqueles direitos que estão intimamente ligados à dignidade humana não podem ser limitados em razão da escassez quando esta é fruto das escolhas do administrador. Não é por outra razão que se afirma que a reserva do possível não é oponível à realização do mínimo existencial.

6. O mínimo existencial não se resume ao mínimo vital, ou seja, o mínimo para se viver. O conteúdo daquilo que seja o mínimo existencial abrange também as condições socioculturais, que, para além da questão da mera sobrevivência, asseguram ao indivíduo um mínimo de inserção na "vida" social.

7. Sendo assim, não fica difícil perceber que, dentre os direitos considerados prioritários, encontra-se o direito à educação. O que distingue o homem dos demais seres vivos não é a sua condição de animal social, mas sim de ser um animal político. É a sua capacidade de relacionar-se com os demais e, por meio da ação e do discurso, programar a vida em sociedade.

8. A consciência de que é da essência do ser humano, inclusive sendo o seu traço característico, o relacionamento com os demais em um espaço público - onde todos são, in abstrato, iguais, e cuja diferenciação se dá mais em razão da capacidade para a ação e o discurso do que em virtude de atributos biológicos - é que torna a educação um valor ímpar. No espaço público, em que se travam as relações comerciais, profissionais, trabalhistas, bem como onde se exerce a cidadania, a ausência de educação, de conhecimento, em regra, relega o indivíduo a posições subalternas, o torna dependente das forças físicas para continuar a sobreviver e, ainda assim, em condições precárias.

9. Eis a razão pela qual o art. 227 da CF e o art. 4º da Lei 8.069/90 dispõem que a educação deve ser tratada pelo Estado com absoluta prioridade. No mesmo sentido, o art. 54 do Estatuto da Criança e do Adolescente prescreve que é dever do Estado assegurar às crianças de zero a seis anos de idade o atendimento em creche e pré-escola. Portanto, o pleito do Ministério Público encontra respaldo legal e jurisprudencial. Precedentes: REsp 511.645/SP, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 18.8.2009, DJe 27.8.2009; RE 410.715 AgR / SP - Rel. Min. Celso de Mello, julgado em 22.11.2005, DJ 3.2.2006, p. 76.

10. Porém, é preciso fazer uma ressalva no sentido de que, mesmo com a alocação dos recursos no atendimento do mínimo existencial, persista a carência orçamentária para atender a todas as demandas.

Nesse caso, a escassez não seria fruto da escolha de atividades não prioritárias, mas sim da real insuficiência orçamentária. Em situações limítrofes como essa, não há como o Poder Judiciário imiscuir-se nos planos governamentais, pois estes, dentro do que é possível, estão de acordo com a Constituição, não havendo omissão injustificável.

11. Todavia, a real insuficiência de recursos deve ser demonstrada pelo Poder Público, não sendo admitido que a tese seja utilizada como uma desculpa genérica para a omissão estatal no campo da efetivação dos direitos fundamentais, principalmente os de cunho social. No caso dos autos, não houve essa demonstração. Precedente: REsp 764.085/PR, Rel. Min. Humberto Martins, Segunda Turma, julgado em 1º.12.2009, DJe 10.12.2009.

Agravo regimental improvido.

(AgRg no AREsp 790.767/MG, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 03/12/2015, DJe 14/12/2015)

I) Recursos do PNATE não permitem a contratação de monitores de transporte. Ônus financeiro acima da capacidade de investimento dos entes subnacionais. Necessidade de auxílio da União, com regulamentação da profissão.

O Ministério da Transparência, Fiscalização e Controladoria-Geral da União – CGU coloca à disposição do cidadão informações relativas às auditorias e fiscalizações executadas em órgãos e entidades, públicas e privadas, que empregam dinheiros públicos.

Por intermédio do Programa de Fiscalização a partir de Sorteios Públicos, encerrado em sua 40ª edição, a CGU analisa e opina quanto ao emprego de recursos públicos, inclusive das transferências intergovernamentais efetuadas para consecução de programas e planos na área educacional.

Consultando tais relatórios, ficou evidenciado que uma das falhas atribuída ao PNATE está a condição insatisfatória dos veículos para transporte do alunado.

Citem-se os recentes Relatórios referentes à execução local do Programa nos municípios de Ferreiros/PE[63], Jucati/PE[64] e Salitre/CE[65], em que o material fotográfico demonstra assentos sem cinto de segurança, com estofado aparente e com luminárias em precárias condições.pondo em risco a vida dos passageiros.

Segurança e conforto, aliás, são requisitos exigidos para funcionamento de transporte escolar, consoante dispõe a Lei nº 9.503, de 23 de setembro de 1997.[66]

Os ônibus podem ter sido fornecidos em desacordo com a norma legal, ou então seus passageiros estão se comportando inadequadamente.

Nas situações acima descritas, as pendências podem ser solucionadas com as seguintes decisões:

a) impor sanção, como medida corretiva prevista na norma do PNATE quando, por exemplo, inexistem cintos de segurança, os assentos estão destruídos; ou

b) despender recursos próprios, como medida preventiva, para contratação de monitores de transporte escolar, responsáveis pela ordem e disciplina no interior dos veículos. Foram identificados 55 municípios que promoveram processo seletivo para preenchimento de vaga de monitor de transporte. [67]

Usualmente, os condutores assumem o papel dúplice de motorista e monitor dos alunos, desvio de função que tende a propiciar acidentes.

A imprensa já reportou sobre a preocupação dos pais ante ausência de monitores.[68]

Em tramitação na Câmara dos Deputados, o Projeto de Lei nº 5596/2009, de autoria do Deputado Moreira Mendes (PPS-RO) acresce o art. 136-A ao Código de Trânsito Brasileiro[69], nos seguintes termos:

“Art. 136-A. Os veículos especialmente destinados à condução coletiva de escolares somente poderão circular nas vias com a presença de pelo menos uma pessoa para auxiliar os passageiros, além do condutor, e que satisfaça aos seguintes requisitos:

I - ter idade superior a vinte e um anos;

II - ser aprovado em curso especializado para o desempenho da função e curso avançado de primeiros socorros, nos termos da regulamentação do CONTRAN; e

III - apresentar, previamente, certidão negativa do registro de distribuição criminal relativamente aos crimes de homicídio, furto, roubo, estupro, corrupção de menores e tráfico de drogas, renovável a cada três anos, junto ao órgão responsável pela respectiva autorização.

Parágrafo único. Os órgãos ou entidades executivos de trânsito dos Estados e do Distrito Federal efetuarão cadastro e expedirão autorização aos auxiliares de passageiros que cumprirem os requisitos estabelecidos neste artigo.”

Considerando que:

a) o referido tem regime de tramitação ordinária;

b) desde 10 de agosto do corrente ano possui Parecer da Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC), sem previsão de votação em Plenário para sua tramitação ao Senado Federal;

c) é dever da família, da comunidade, da sociedade em geral e do poder público assegurar, com absoluta prioridade, a efetivação dos direitos referentes à vida da criança e do adolescente, segundo determina o art. 4º da Lei nº 8.069, de 13 de julho de 1990[70].

Urge reexaminar a Resolução FNDE nº 5, de 28 de maio de 2015[71], a fim de estender a utilização dos recursos do PNATE para contratação de profissional devidamente competente para monitorar os alunos durante os trajetos escolares.

Outra medida para assegurar o cumprimento dos deveres dos executores locais com o transporte escolar é o reajuste do valor per capita da cota federal ao PNATE, sem aumento desde 2010, uma defasagem que, por si só, compromete as finanças dos entes executores, e que novo ônus financeiro sob responsabilidade exclusiva dos mesmos, como seria o dos monitores, colapsaria as contas públicas.

Como orientação para normatizar a profissão de monitor de transporte trago para reflexão a Lei nº 11.350, de 5 de outubro de 2006, que trata das atividades de Agente Comunitário de Saúde e de Agente de Combate às Endemias[72], em que prescreve suas atividades (artigos 3º, Parágrafo Único, e 4º), requisitos para exercício (artigos 6º e 7º), a forma de contratação e o regime jurídico aplicável (artigos 8º e 9º), o piso salarial (artigo 9º-A) e a assistência financeira complementar da União aos Estados, Distrito Federal e Municípios (artigo 9º-C).