SUMÁRIO: Introdução. 1 - Regimes de previdência no Brasil. 2 – Caracterísiticas dos novos fundos de pensão dos servidores. 3 - Gestão de riscos e controles internos. 4 - Metodologia de identificação e tratamento dos riscos. 5 - Relatório de controles internos. 5.1 Governança. 5.2 Monitoramento das obrigações e acompanhamento de recomendações. 5.3 Gestão dos investimentos. 5.4 Gestão orçamentária. 5.5 Gestão contábil. 5.6 Gestão das contratações. 5.7 Gestão do passivo. 5.8 Gestão da arrecadação. 5.9 Gestão de tecnologia da informação. Considerações finais. Referências Bibliográficas.
RESUMO: O regime de previdência complementar no Brasil é importante fator de proteção social e desenvolvimento econômico nacional, sobretudo no estímulo da poupança de longo prazo. Está em desenvolvimento no país a nova previdência dos servidores públicos com a proposta de dar maior sustentabilidade para o futuro de maneira a viabilizar a transição do atual modelo de repartição simples para o de capitalização. A Constituição Brasileira possibilita a instituição da previdência oficial complementar para os novos servidores no âmbito dos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, e das esferas da União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
O presente texto comenta os diversos regimes de previdência existentes no Brasil e aborda especificamente os aspectos de controle interno e gestão de riscos nas fundações de previdência complementar dos servidores públicos. A legislação específica que disciplina a questão é a Resolução CGPC n° 13, de 2004, que estabelece princípios, regras e práticas de governança, gestão de riscos e controles internos a serem observados pelas entidades fechadas de previdência complementar – EFPC, também denominadas fundos de pensão. Serão examinadas as boas práticas de gestão de riscos e controles para os fundos de pensão dos servidores públicos.
INTRODUÇÃO
O presente texto propõe discutir aspectos de controle interno e gestão de riscos no ambiente das fundações de previdência complementar dos servidores públicos. A questão de riscos vem sendo enfrentada há muito tempo no meio empresarial e financeiro, com exemplos de empresas e grupos econômicos famosos que tiveram grandes perdas.
No setor financeiro brasileiro, as primeiras normatizações sobre riscos ocorreram em 1994, por meio da Resolução do Conselho Monetário Nacional nº 2.099. O tema foi evidenciado após a crise de 2008, na qual o sistema bancário mundial apresentou graves problemas em razão de deficiências na gestão de riscos.
Nas empresas em geral a preocupação com controles vem de muitos anos, tendo o assunto ganhado mais notoriedade no Brasil após a entrada em vigor da Lei da Empresa Limpa (12.846/2013) e os escândalos de corrupção envolvendo empreiteiras e em empresas estatais.
Pesquisa mostra que gestão avançada de ameaças é diferencial de desempenho para as empresas em período de crise. A questão está caracterizada pelo estudo “Report to The Nations 2014”, da Association of Certified Fraud Examiners (ACFE), que mostra que 70% das fraudes cometidas por funcionários no mundo comprometem 5% do faturamento das empresas vítimas e podem alcançar, segundo estimativa da pesquisa, perdas anuais de U$$ 3,7 trilhões.
Estudo Global da consultoria e seguradora AON em conjunto com a Wharton School, da Universidade da Pensilvânia nos EUA, evidencia uma correlação entre a gestão de risco mais sofisticada e um melhor desempenho financeiro, rentabilidade e resiliência do negócio.
A pesquisa Global Survey realizada a cada dois anos pela AON revela o que o mundo corporativo de 60 países mais teme. Em 2015 o estudo mostra que “danos à reputação/marca” lidera o ranking, seguido de “desaceleração econômica” e “alterações regulatórias”. No Brasil as posições se invertem, sendo as “alterações regulatórias” a maior preocupação, seguida da “desaceleração econômica” e em terceiro lugar os “danos à reputação/marca”.
No ambiente específico das entidades fechadas de previdência complementar – EFPC, também denominadas fundos de pensão, as Leis Complementares n° 108 e 109, de 2001, e outros normativos editados pelo Conselho Monetário Nacional e pelo Conselho Nacional de Previdência Complementar – CNPC, ressaltam a necessidade de aprimoramento das práticas de controles internos; de governança corporativa; clareza nas demonstrações contábeis; aperfeiçoamento de controles orçamentários; aplicação dos recursos com foco na gestão de riscos; maior comunicação com participantes e educação previdenciária.
A Resolução CGPC n° 13, de 2004, representa um marco importante para os fundos de pensão nessa matéria. Ela estabelece princípios, regras e práticas de governança, gestão de riscos e controles internos a serem observados pelas EFPC.
A moderna atividade de supervisão dos fundos de pensão observa duas abordagens: a tradicional com ênfase no aspecto do risco legal e no cumprimento de normas, e a abordagem baseada em riscos que vai além da investigação normativa por meio de indicadores-chave, classificados de acordo com a probabilidade e o impacto de sua exposição a riscos.
A gestão estratégica das entidades necessita de controles internos gerenciais que possibilitem um modelo organizacional que identifique e trate os eventos de risco para se garantir segurança e transparência para os seus participantes. De modo geral, as EFPC estão direcionando o seu foco de atuação para uma gestão estruturada em princípios de governança corporativa, controles internos e gestão de riscos.
Nessa tarefa compete ao Conselho Deliberativo das EFPC a avaliação e aprovação de uma Política Geral de Controles, sendo a Diretoria Executiva responsável pela elaboração, implantação e acompanhamento dessa política. Por seu turno, o Conselho Fiscal é o responsável pela avaliação da eficiência dos controles interno, e como órgão essencialmente de controle definido por lei, tem a competência de emitir semestralmente relatórios de controles internos.
Em se tratando de previdência complementar para servidores públicos, a Constituição permite que o ente federativo (União, Estados e Municípios) adote para o pagamento das aposentadorias e pensões dos novos servidores nomeados após a instituição da previdência complementar oficial, o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral.
A adesão a esse sistema complementar oficial é facultativa e aplica-se especialmente aos servidores que ingressarem no serviço público após a sua instituição, assegurando assim o direito adquirido e acumulado dos atuais servidores, aos quais também poderá ser facultada a opção ao sistema complementar.
Fato importante foi a lei que criou a adesão automática, isto é, são incluídos automaticamente no regime de previdência complementar todos os servidores que ingressarem no serviço público federal após a sua vigência. Será assegurado ao servidor que não desejar aderir o direito à sua exclusão a qualquer momento, mediante declaração expressa.
Na esfera interna das fundações de natureza pública administradoras dessa previdência oficial é desejável que se tenha uma área específica voltada para o controle, com a tarefa de estruturar e avaliar os controles internos e a gestão de riscos, sendo relevante criar uma cultura de análise de riscos nos níveis operacional, tático e estratégico, bem como a institucionalização dessa cultura em todos os níveis hierárquicos.
1 - REGIMES DE PREVIDÊNCIA NO BRASIL
O Brasil estruturou um sistema de múltiplos pilares de proteção previdenciária: o primeiro compõe-se do regime geral de previdência social; o segundo é a previdência complementar fechada direcionada a grupos determinados de empregados, às pessoas vinculadas a órgão de classe e setorial, e aos servidores. Já o terceiro pilar abrange a previdência complementar aberta, voluntária, com capitalização individual cujos planos são acessíveis a quaisquer pessoas físicas.
A Constituição Brasileira concretiza essa visão prevendo três regimes de previdência. O Regime Geral de Previdência Social - RGPS, público e obrigatório, destinado aos trabalhadores da iniciativa privada, aos empregados públicos e aos servidores de entes federativos que não criarem regimes próprios.
O Regime Próprio de Previdência dos Servidores - RPPS, também público e obrigatório, destinado aos servidores titulares de cargo efetivo da União, dos Estados, do Distrito Federal e de quase metade dos Municípios que o instituíram, incluídas suas autarquias e fundações.
Por último, o Regime de Previdência Complementar - RPC, privado e facultativo, destinado a grupos de empregados, às pessoas associadas a órgão de classe e setorial, aos servidores e às pessoas físicas em geral que a ele se vincular, tendo por finalidade atender à necessidade de renda adicional por ocasião da inatividade ou idade avançada.
O regime complementar é operado, de um modo, por entidades abertas de previdência e sociedades seguradoras e destinados a qualquer pessoa interessada, e de outro modo por entidades fechadas de previdência complementar.
As entidades fechadas, igualmente conhecidas como fundos de pensão, são pessoas jurídicas sem finalidade lucrativa que têm como objeto a administração de planos de benefícios previdenciários. São denominadas fechadas uma vez que acessíveis unicamente a grupos determinados: i) empregados de uma empresa ou grupo de empresas e equiparados - gerentes, diretores, conselheiros ocupantes de cargo eletivo e outros dirigentes de patrocinadores e instituidores; ii) servidores públicos; iii) associados ou membros de pessoas jurídicas de caráter profissional, classista ou setorial.
Desde a Emenda Constitucional nº 41, de 19 de dezembro de 2003, admite-se a possibilidade de previdência complementar para servidores, a Previdência Complementar Oficial – PCO, que foi concretamente implantada somente em 2013 por meio da criação das respectivas fundações públicas autorizadas por lei.
Importante observar a particularidade do sistema dos servidores que abrange tanto a proteção básica quanto a além desse limite em um único regime próprio, no caso dos antigos servidores, fazendo a função do primeiro e segundo pilar. No caso dos novos servidores o sistema funciona à semelhança das empresas privadas, com limitação de teto pago pelo regime oficial RPPS e o restante complementado facultativamente pela PCO.
Outros países operam com pilares e tetos de oferecimento e custeio diferenciados. Exemplo a ser mencionado é o do governo federal norte-americano que em 1986 criou o novo regime de previdência dos seus servidores públicos, denominado Federal Employees Retirement System (FERS). Esse sistema oferece benefícios compostos por três fontes: um básico de seguridade social para todos os trabalhadores americanos, um plano de benefício definido, e um plano complementar de contribuição definida com contas individuais.
2 – CARACTERÍSITICAS DOS NOVOS FUNDOS DE PENSÃO DOS SERVIDORES
As condições básicas para a instituição da previdência complementar oficial – PCO constam da Constituição Federal, que prevê sua instituição por lei de iniciativa do respectivo Poder Executivo (que autorizará a criação da EFPC que será gestora dos planos de benefícios), observando, no que couber, os requisitos constantes no artigo 202 da Constituição. O estudo do tema passa obrigatoriamente pela análise do artigo 40 da Constituição.
A maioria dos estados já possui dois regimes segregados de previdência para os seus servidores. Um sistema de repartição simples que alcança os aposentados já existentes e os servidores mais antigos e outro regime de capitalização de recursos para aqueles com menos tempo de serviço. A terceira alternativa é a criação da aposentadoria complementar que valerá apenas para os servidores que ingressarem no serviço público após a criação do fundo de pensão.
Estudo realizado pela GAMA, com apoio do Ministério da Previdência, mapeia os estados e traz recomendações de implantação do regime complementar oficial, considerando variáveis como a quantidade de servidores públicos que recebem salários superiores ao teto do INSS, a média salarial dos funcionários públicos, a proporção de servidores em idade de aposentadoria, a expectativa de vida média da população, o custo do RPPS para o estado, o percentual de gastos com pessoal frente ao limite da Lei de Responsabilidade Fiscal, Produto Interno Bruto e organização previdenciária atual do estado.
A mudança na previdência do servidor é importante na medida em que caminha para uma harmonização das regras previdenciárias aplicadas à iniciativa privada com as que regulam o setor público. O mérito desses projetos também está na criação das condições para dar sustentabilidade aos regimes de previdência para o futuro, de modo a viabilizar a transição do atual modelo de repartição simples para o de capitalização, bem como promover a poupança e o investimento nacionais.
A adesão a esse regime oficial é facultativa, embora obrigatória a limitação ao teto, e aplica-se especialmente aos novos servidores que ingressarem no serviço público após a sua instituição, assegurando assim o direito adquirido e acumulado dos servidores antigos. A estes que já se encontravam no serviço público poderá ser facultado o seu ingresso ao regime complementar na condição de ativo normal mediante sua prévia e expressa opção, renunciando ao regime anterior.
Poderá ainda o servidor antigo que entrou no serviço público antes da instituição do regime complementar aderir ao fundo de pensão na condição de participante alternativo ou facultativo, hipótese na qual continua vinculado ao RPPS e passa a fazer contribuições voluntárias sem contrapartida do patrocinador.
Há modelos diferentes de inscrição em fundos de pensão: a mais utilizada é a inscrição facultativa, quando as pessoas tem a livre opção de se filiar por meio de sua expressa concordância em termo próprio.
Existe a denominada inscrição por escolha ativa que se processa quando os participantes tomam uma decisão explícita para si próprios. As escolhas ativas têm o lado positivo que é de induzir os indivíduos a fazerem as suas próprias escolhas e não são submetidos a um padrão pré-definido, encorajando-as a refletirem sobre um assunto importante. Do lado negativo esse modelo obriga os indivíduos a fazerem escolhas difíceis e que muitas vezes não estão preparados para fazer.
Recentemente no Brasil foi aprovada a Lei nº 13.183, de 05 de novembro de 2015, que introduz a inscrição automática, misto de simplificada (eletrônica) combinada com opção ativa, aos planos da Fundação de Previdência Complementar do Servidor Público Federal para os servidores ingressos a partir desta data. Embora seja automática, a adesão é facultativa. O servidor que quiser desistir da adesão terá 90 dias a partir do início do exercício no órgão, e todo o valor contribuído neste prazo é devolvido ao servidor com correção monetária.
Esse modelo possibilita que os servidores nomeados, habilitados a participar de plano de benefícios oferecido pelo patrocinador, possam ser inscritos em um primeiro momento com opção de saída a posteriori. Nessa linha, os participantes são incluídos inicialmente com uma taxa de contribuição pré-definida e podem decidir sair do plano ou trocar a taxa de contribuição em período pré-determinado – portanto há dois momentos: o de inscrição e o de opção ativa em prazo posterior, que necessita inclusive de confirmação de regime tributário.
Por último, existem países em que a inscrição é compulsória, modelo no qual as empresas e órgãos são obrigados a ter planos de previdência para seus empregados, que são incluídos obrigatoriamente nos planos sem direito a optar pela saída.
A rigor a previdência complementar do servidor público não traz grande inovação ao atual regime complementar fechado, a não ser a obrigatória natureza pública das fundações e sua repercussão, por expressa determinação da Emenda Constitucional n° 41/03.