RESUMO: Este artigo ensaio analisa a incompetência da Justiça do Trabalho para impor obrigações de fazer ou de não fazer à União que impliquem adequações de condutas de autoridades da Inspeção do Trabalho. Daí decorre a incompetência do Ministério Público do Trabalho (MPT) quanto ao mesmo fim, o que afasta como que uma espécie de tentativa de controle externo da Inspeção do Trabalho por parte do Parquet laboral. A análise adota como estudo de caso a ação civil pública (ACP) ajuizada por onze procuradores do trabalho junto à 2ª Vara da Justiça do Trabalho em Anápolis/GO em desfavor da União. Em plano secundário se faz referência à ACP ajuizada na Justiça do Trabalho em Aracaju/SE, na 20ª Região, por alguns dos mesmos Procuradores do Trabalho. Ambas partem de interpretações do art. 628 da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT). A tese da incompetência da Justiça trabalhista se sustenta na diferença entre processar e julgar atos administrativos emanados de autoridades da Inspeção do Trabalho contra empregadores (CF/88, art. 114, VII) e processar e julgar condutas funcionais dessas autoridades (CF/88, art. 109, I). Os méritos das ACP serão discutidos em outros artigos.
SUMÁRIO: 1 - Introdução. 2 – A construção da norma que se extrai do inciso VII do art. 114 da CF: o que não está dito no dispositivo. 3 – O caráter exceptivo do inc. VII do art. 114 da CF e sua interpretação restritiva. 4 – Da incompetência do MPT e a usurpação de competência do MPF. 5 – Descumprimento de dever funcional e sua natureza jurídico-estatutária; uma argumentação ablativa. 6 – Justiça do Trabalho e julgamento de autoridades da Inspeção do Trabalho: violação da isonomia, da coerência e da integridade do Direito. 7 – Da ilegitimidade passiva do secretário da Inspeção do Trabalho. 8 – Da tese da inaplicabilidade dos efeitos da ADI 3.395 nos casos examinados. 9 – Da violação do princípio da separação dos poderes. 10 – Dos precedentes que corroboram a incompetência da Justiça do Trabalho na matéria. Conclusão.
PALAVRAS-CHAVES: Inspeção do Trabalho – Justiça do Trabalho – sentença mandamental – competências – CLT, art. 628
Introdução
O Ministério Público do Trabalho (MPT) ingressou com ação civil pública (ACP) na Justiça do Trabalho em Anápolis/GO[1] com o pedido de que a União, por meio da Secretaria da Inspeção do Trabalho (SIT) do então Ministério do Trabalho e Emprego (MTE)[2], implementasse medidas que garantam a aplicação das leis trabalhistas mediante o efetivo controle de legalidade de cada ação fiscal realizada no País. O controle defendido pelo MPT se desdobra em cinco medidas[3], todas “mediante inserção de ‘Regras de Negócio’ no sistema Sfit, ou em qualquer outro que venha a substitui-lo.” A estranheza que possa surgir do fato de a ACP descer a minudências de um sistema informatizado de uso da Inspeção do Trabalho tem uma explicação: quatro dos onze procuradores autores da ACP exerceram o cargo de auditor-fiscal do trabalho (AFT)[4], advindo daí o conhecimento pormenorizado do denominado Sfit, sistema eletrônico de uso exclusivo da Inspeção do Trabalho[5]. O procurador do trabalho Meicivan Lemes Lima Mastrella, da Procuradoria do Trabalho em Anápolis e que assina digitalmente a petição inicial, é um deles.
O inconformismo do MPT tem por base o art. 628, caput[6], da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT). Diz o dispositivo que o agente da Inspeção do Trabalho, ao concluir pela existência de violação de preceito legal, deve lavrar o auto de infração correspondente, sob pena de responsabilidade, ressalvado o benefício da dupla visita previsto no art. 627 da CLT (A esse benefício se somam os previstos no art. 6º, § 3º, da Lei n.º 7.855/89[7], e no art. 55, caput e § 1º, da Lei Complementar n.º 123/2006[8]). O Parquet laboral não admite, principalmente, que o auditor-fiscal do Trabalho (AFT) deixe de autuar o empregador que, no curso da ação fiscal, regularize uma obrigação trabalhista que vinha sendo descumprida. Daí dizer que mesmo tendo sanado a irregularidade, o empregador deve ser autuado.
O Juiz do Trabalho Ari Pedro Lorenzetti, titular da 2ª Vara do Trabalho em Anápolis/GO, na parte expositiva de sua sentença, sintetizou bem a causa de pedir:
“O Ministério Público do Trabalho ajuizou Ação Civil Pública em face da União alegando, em suma, que a ré não vem realizando, com a eficiência esperada, a fiscalização das relações de trabalho, uma vez que o sistema eletrônico utilizado permite o encerramento da inspeção, pelo Auditor-fiscal do trabalho, sem a devida aplicação das sanções previstas na legislação, sem justificativa alguma.” (ênfase acrescida).
Na contestação, a União alegou, nas preliminares, a incompetência da Justiça do Trabalho para o julgamento da causa. Sustentou que “se trata de demanda cujo ato-fim pretendido, isto é, a tutela jurisdicional pedida, está inserida no regime de direito público, pois a pretensão do Parquet é impor à União a forma como deve atuar no âmbito da fiscalização do trabalho.” Cita jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ)[9] e a decisão do Supremo Tribunal Federal (STF) no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 3.395 que aponta para a incompetência da Justiça do Trabalho para julgar as causas entre o poder público e seus servidores regidos por relações jurídico-estatutárias ou jurídico-administrativas. A União também alegou a ilegitimidade ativa do MPT, pois a ação visa alterar o controle de legalidade dos atos administrativos praticados pelo MTb com o uso do sistema Sfit, situação circunscrita ao Direito Administrativo. Foram arguidas outras preliminares que não serão tratadas aqui.
O juiz do Trabalho Ari Pedro Lorenzetti acolheu os argumentos do MPT e reconheceu a competência da Justiça do Trabalho, tendo ainda deferido a antecipação de tutela pedida. Após isso, o Sindicato Nacional dos Auditores-Fiscais do Trabalho (Sinait) ingressou no processo na condição de litisconsorte passivo ou, sucessivamente, de assistente litisconsorcial. Alegou em preliminares a mesma incompetência da Justiça do Trabalho para julgar a causa. Os argumentos acerca do mérito ventilados pelo Sinait serão abordados em próximo artigo referido.
A União recorreu, tendo obtido provimento da parte do desembargador-presidente do Tribunal Regional do Trabalho da 18ª Região (TRT-18) que suspendeu os efeitos da antecipação de tutela.
Na data de 26/01/2016 o juiz do Trabalho de Anápolis proferiu sentença julgando procedentes os pedidos formulados pelo MPT e condenou a União, por intermédio da Secretaria de Inspeção do Trabalho, a adotar as providências relativas à aplicação das penalidades administrativas aos empregadores que não cumprem a legislação trabalhista, o que será feito “mediante o efetivo controle de legalidade de cada ação fiscal realizada no país (arts. 1º e 7º, I, do Regulamento aprovado pelo Decreto 4.552/02)”, implementando regras de negócio no sistema Sfit.
Em 06/07/2016, ao julgar recurso ordinário (RO) interposto pela União, a 2ª Turma do TRT-18 acolheu voto do relator, desembargador do Trabalho Daniel Viana Júnior, e decidiu pela incompetência absoluta da Justiça do Trabalho para processar a julgar a ACP, determinando ainda a remessa dos autos à Justiça Federal em Anápolis/GO. A decisão transitou em julgado.
O desembargador Viana Júnior, em seu voto, afastou de plano a aplicação dos efeitos da ADI 3.395. Considerou que a demanda não trata de ação que tenha, de um lado, uma pessoa jurídica de direito público, e, de outro, servidor a ele vinculado por relação jurídico-administrativa que pretenda discutir essa relação.
A par disso, ele erigiu argumento a partir de voto da ministra Rosa Maria Weber sobre critério da fixação da competência jurisdicional quando ainda no TST[10], em que ela destacou o trecho do voto da ministra do STF Carmem Lúcia no julgamento do RE 573.202/AM. Segundo a acurada observação da min. Carmem Lúcia, “quando se formula um pedido, pode-se fazer de tal forma que ele seja encaminhado rigorosamente à Justiça que convém ao interessado. A competência não poderia ser designada dessa forma.” A partir desse argumento, o desembargador Viana Júnior referendou a necessidade de o julgador delimitar o pedido do autor na ação proposta e verificar quais os fundamentos da pretensão, a fim de evitar que o demandante determine a que órgão jurisdicional lhe convém processar e julgar sua demanda. Guiado por esse fundamento, ele entendeu que a causa de pedir e o pedido da ACP não envolvem matéria trabalhista, mas referem-se a obrigações de fazer para adequar o exercício de uma função pública por parte de órgãos e servidores públicos aos ditames da lei e da Constituição, as quais se circunscrevem ao feixe de matérias da Justiça Federal, “ainda que eventual resolução do mérito tenha o potencial de gerar reflexos nas relações de trabalho de todo o país, e ainda que para a solução da lide seja necessário interpretarem-se normas de natureza eminentemente trabalhista.” O desembargador do Trabalho também assentou seu voto na interpretação restritiva de regras de exceção para delimitar o alcance da norma que se extrai do inciso VII do art. 114 da Constituição da República.
Antes do ajuizamento da ação civil pública o MPT recomendou ao então MTE as mesmas medidas, as quais foram rejeitadas pelas autoridades do Órgão sob o argumento de que a forma de administração do sistema Sfit é uma discricionariedade da Administração. Na época, o autor deste artigo, já na condição de AFT aposentado, formulou representação[11] ao Conselho Nacional do Ministério Público (Cnmp) requerendo a instauração de procedimento de controle administrativo em relação à recomendação (não se trata de medida disciplinar contra os procuradores do trabalho, como pensam alguns). A incompetência do MPT para o matéria foi o principal fundamento, lastreado principalmente nos efeitos vinculantes da ADI 3.395. Por derivação, a reclamação apontou a invasão de competências do Ministério Público Federal por parte dos procuradores do Trabalho. O processo da reclamação foi extinto em face da impossibilidade de o Cnmp revisar ou desconstituir atos relativos à atividade-fim do Ministério Público, conforme Enunciado n.º 6, de 28/04/2009, do Conselho. Em face da decisão monocrática o autor interpôs recurso interno sob o fundamento da violação das prerrogativas funcionais do MPF (Lei Complementar n.º 739/93, art. 39, II), suscitando um conflito que ameaça a independência funcional do Parquet federal. O recurso foi considerado intempestivo[12].
Menciona-se também a ACP ajuizada na Justiça do Trabalho em Aracaju/SE, na 20ª Região, pelo MPT[13]. O pedido relaciona-se ao mesmo art. 628 da CLT. Os procuradores querem impor ao titular da SIT obrigações de fazer e de não fazer para que o AFT lavre auto de infração tantas vezes quantas forem as violações de um mesmo dispositivo celetista constatada na mesma ação fiscal. A título de exemplo, se o agente fiscal verificar que o empregador deixou de recolher o Fgts por três meses, deve lavrar um auto de infração para cada mês em atraso, quando a prática fiscal é lavrar um único auto de infração pelo atraso nos três meses. O argumento do MPT é que o empregador que atrasa o recolhimento por um mês sofre a mesma penalização daquele que se torna inadimplente por três meses.
Nesse caso concreto, a juíza do Trabalho Eleusa Maria do Valle Passos, da 5ª Vara do Trabalho de Aracaju/SE, no mérito, julgou a ACP improcedente. Não foi discutida a competência da Justiça especializada. Note-se, por importante, que o pedido e a causa de pedir dessa ACP não envolvem questões trabalhistas, mas eminentemente administrativa, uma vez que sustenta um suposto descumprimento do mesmo art. 628 da CLT por parte de AFTs.
O MPT interpôs recurso ordinário que se encontra concluso para julgamento.
Em plano secundário neste artigo, menciona-se ainda uma terceira ACP patrocinada por membros do MPT que busca provimento judicial para que somente auditores-fiscais do trabalho detenham competência para embargar e interditar, sem a necessidade da decisão do superintendente regional do trabalho prevista no ordenamento jurídico pelo caput e § 2º do art. 161 da CLT[14]. O MPT considera o artigo celetista inconstitucional. Os pedidos foram julgados improcedentes em primeira instância, mas a sentença foi reformada pela 2ª Turma do TRT da 14ª Região. O ministro do Trabalho Ronaldo Nogueira cedeu às pretensões do MPT e decidiu que firmará termo de conciliação judicial[15]. Assim, ter-se-á um fato inusitado: a invalidação de dispositivo de lei por meio de acordo judicial entre as partes. Sublinhe-se ainda que o acórdão do TRT da 14ª Região condenou a União na obrigação de fazer no sentido de readequar seus atos normativos internos. Com a celebração do acordo judicial, ter-se-á outra novidade: por decisão do ministro do Trabalho, seu subordinado, o presidente da República terá que expedir decreto alterando o inciso XIII do art. 18 do Regulamento da Inspeção do Trabalho, aprovado pelo Decreto n.º 4.552/2002[16], já que o dispositivo regulamentar determina ao auditor-fiscal do trabalho que ele proponha interdição ou embargo, comunicando o fato de imediato à autoridade competente.
A respeito disso, o autor, em outro artigo[17], aponta que o resultado prático da ACP é extirpar o art. 161 celetista do ordenamento jurídico, fazendo coisa julgada com efeito erga omnes (Lei n.º 7.347/1985, art. 16). Tal efeito reveste a ACP dos contornos de uma ação direta de inconstitucionalidade, ou, mais precisamente, de uma ação de descumprimento de preceito fundamental (ADPF), pois o dispositivo atacado é pré-constitucional. Por tal característica, a ACP enseja a hipótese de usurpação da competência do STF por parte do TRT da 14ª Região (CF, art. 102, I, a), bem como a usurpação da legitimidade do procurador-geral da República por parte do MPT (CF, art. 103, VI).
Também merece registo a ACP ajuizada pelo MPT junto à Justiça do Trabalho em Brasília/DF para impor à União e ao ministro do Trabalho Ronaldo Nogueira, judicialmente, a divulgação do Cadastro de Empregadores que tenham submetido trabalhadores a condições análogas à de escravo (“lista suja”), nos termos previstos na Portaria Interministerial MT/MMIRDH nº 4, 13 de maio de 2016[18]. Depois de decisões judiciais a favor e contra a União, a lista foi publicada pelo MTb[19].
Apresentado o contexto dos dois casos principais, analisa-se então, neste artigo, a questão da incompetência da Justiça do Trabalho para processar e julgar autoridades da Inspeção do Trabalho. Inicia-se por esclarecimentos necessários para guiar a argumentação.
2 – A construção da norma que se extrai do inciso VII do art. 114 da CF: o que não está dito no dispositivo
A análise da incompetência aludida neste artigo não prescinde da construção normativa do disposto no inciso VII do art. 114 da CF. O dispositivo fixa a competência da Justiça do Trabalho para processar e julgar ações relativas às penalidades administrativas impostas aos empregadores pelos órgãos de fiscalização das relações de trabalho. O texto apresenta uma deficiência na redação, pois diz menos do que deveria.
A interpretação literal restringiria a competência da justiça especializada aos casos de penalidades administrativas impostas aos empregadores pelas autoridades da Inspeção do Trabalho (CLT, art. 634, caput e art. 636)[20]. Sendo a multa a única penalidade administrativa, estariam afastados os atos administrativos de embargos ou de interdições (CLT, art. 161), as notificações para implementação de medidas de segurança e saúde (CLT, art. 156, II, Dec. n.º 4.552/2002, art. 18, X e XI), notificações para recolhimento de débitos do Fgts e da Contribuição Social (CS) da Lei Complementar n.º 110/2001 (Lei 8.036/90, art. 23, § 1º, V, Dec. n.º 4.552/2002, art. 18, VI)[21]. Nenhum desses atos administrativos constitui penalidade.
A expressão penalidades administrativas impostas tem outro inconveniente. As decisões pela imposição de multas e pelo recolhimento de depósitos fundiários, bem como as decisões para embargo ou interdição, são apenas o resultado final de um processo administrativo que se inicia com a lavratura do auto de infração ou com a expedição da notificação para recolhimento do Fgts e da Contribuição Social (Portaria n.º 854, de 25/06/2015, art. 1º) ou a lavratura de laudo técnico. Mas antes mesmo da expedição de auto de infração ou da notificação para recolhimentos fundiários, bem como da expedição de notificação para execução de medidas de segurança e saúde no trabalho, a cargo do AFT, ou mesmo antes da expedição de termo de embargo ou interdição, a cargo do superintendente, o auditor-fiscal realiza outros procedimentos decorrentes de suas prerrogativas legais (Decreto n.º 4.552/2002, art. 18). Todos eles são passíveis de ações judiciais se o empregador entender que são ilegais. E tais ações passaram a ser processadas e julgadas na Justiça do Trabalho a partir da vigência da EC N.º 45/2004. Todos esses atos administrativos emanados de autoridades da Inspeção do Trabalho se desenrolam no contexto de uma ação fiscal em face de um empregador. E é nos limites desse contexto que incide a competência da Justiça do Trabalho.
Por conta dessas particularidades legais é que se afirma que o dispositivo do inciso VII do art. 114 constitucional apresenta uma redação incompleta, restringindo o espírito que emana do contexto da norma. Por isso se faz necessária a construção de um sentido hermenêutico que abarque todos os atos e procedimentos administrativos praticados por autoridades da Inspeção do Trabalho frente a um empregador. A partir desse raciocínio pode-se deduzir a seguinte norma do inciso VII do art. 114 da CF: compete à Justiça do Trabalho processar e julgar as ações relativas aos atos de poder de polícia administrativa praticados pelos órgãos de fiscalização das relações de trabalho em face do empregador no contexto de relações de trabalho.
É certo que a competência ditada pelo inciso VII do art. 114 da CF se dá em razão da pessoa (União). Mas a interpretação não pode ir além dos limites circunscritos à competência da Justiça laboral, sob pena de ocorrer a invasão de competências da Justiça Federal fixada pelo inciso I do art. 109 da CF.