1 INTRODUÇÃO
Numa sociedade organizada sob o primado do Estado Democrático de Direito, o ser humano precisa de condições estáveis para conduzir sua vida, motivo pelo qual é necessário que a ordem jurídica, bem assim os Poderes Públicos (Legislativo, Executivo e Judiciário) assegurem aos indivíduos de determinado Estado o princípio da segurança jurídica.
Nesse sentido, o presente trabalho justifica-se pelo fato de o princípio da segurança jurídica ser uma garantia de estabilidade às relações jurídicas estabelecidas entre os indivíduos e entre estes e o Estado, de ordem e de paz social. Destarte, tem-se como escopo apresentar-se uma breve discussão doutrinária acerca deste princípio num sentido amplo, aplicável em qualquer ramo do Direito e, em especial, numa acepção voltada ao Direito Administrativo.
Assim, num primeiro momento, será apresentada uma breve conceituação acerca da segurança jurídica (Item 2), demonstrando-se algumas acepções apontadas pela doutrina, bem como as garantias, previstas na Constituição Federal, que decorrem do princípio da segurança jurídica (Item 2.1). Em seguida, delimitando a discussão, abordar-se-á o princípio da segurança jurídica no Direito Administrativo (Item 3), sobretudo sob as formas da vedação da aplicação retroativa de novas interpretações de dispositivos legais e da decadência. Na sequência, serão apresentados os dois sentidos – objetivo e subjetivo -, aplicáveis ao princípio da segurança jurídica no Direito Administrativo (Item 3.1.), bem como a sua origem (Item 3.1.1). Após, explicitar-se-á a Teoria dos Atos Próprios, apontada pela doutrina como decorrente da segurança jurídica (Item 3.1.2). Para que não se fique apenas no âmbito da discussão puramente teórica, demonstrar-se-ão dois julgados que exemplificam, na prática, a aplicação do princípio da segurança jurídica (Itens 4 a 4.2). Por fim, serão tecidas algumas considerações finais (Item 5), realizando-se as devidas ponderações acerca desta temática.
2 DO PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA: breve conceituação
O Princípio da Segurança Jurídica está diretamente ligado aos direitos e garantias fundamentais do Estado Democrático de Direito. Pelo postulado da segurança jurídica depreende-se que o intuito é a garantia da estabilidade e da paz nas relações jurídicas, impossibilitando que os envolvidos sofram alterações em razão de constante mudança legislativa, mesmo vivendo numa sociedade complexa, susceptível a mudanças sociais, econômicas e políticas.
É importante destacar que a segurança jurídica tem como objetivo proteger e preservar, como medida de justiça, as justas expectativas das pessoas, funcionando como um instrumento capaz de assegurar e garantir do Estado não só a legalidade de suas ações, mas também a proteção da confiança jurídica, a boa-fé nas ações do Estado e o preenchimento das expectativas geradas não só pelas leis, mas também pelos Juízes e Tribunais.
Assim, são impedidas mudanças abruptas, sobressaltos e surpresas, oriundos das relações entre particulares ou decorrentes de ações estatais. Com isso, diz-se que o princípio da segurança jurídica visa à manutenção do status quo, de modo a evitar que as pessoas sejam surpreendidas por modificações do direito positivo ou na conduta do Estado, mesmo quando manifestas em atos ilegais (MAZZA, 2015, p. 135). Ademais, conforme nos ensina Barroso (2002, p. 49):
[...] a segurança encerra valores e bens jurídicos que não se esgotam na mera preservação da integridade física do Estado e das pessoas: açambarca em seu conteúdo conceitos fundamentais para a vida civilizada, como a continuidade das normas jurídicas, a estabilidade das situações constituídas e a certeza jurídica que se estabelece sobre situações anteriormente controvertidas.
Por isso, a doutrina considera a segurança jurídica como elemento essencial – e, portanto, constitutivo - do próprio Estado de Direito.
Vale ressaltar uma importante condição da segurança jurídica apontada pela doutrina pátria, a saber: “[...] a relativa certeza de que os indivíduos têm de que as relações realizadas sob o império de uma norma devem perdurar ainda quando tal norma seja substituída” (SILVA, 2013, p. 435). Nesse sentido, o princípio da segurança jurídica se alicerça, basicamente, sobre dois pilares essenciais, quais sejam: a estabilidade e a previsibilidade. A estabilidade consiste na manutenção das decisões dos poderes púbicos uma vez adotadas, na forma e procedimento legalmente exigidos, de modo que não podem ser arbitrariamente modificadas, sendo apenas razoável a alteração das mesmas quando ocorram pressupostos materiais relevantes. Já a previsibilidade se fundamenta na exigência de certeza e calculabilidade, por parte dos cidadãos, em relação aos efeitos jurídicos dos atos normativos (CANOTILHO, 2007, p. 264).
Delimitados os seus contornos conceituais básicos, passemos, em seguida, a analisar alguns institutos garantidores do princípio da segurança jurídica, previstos na Constituição Federal de 1988.
2.1 Dos Institutos garantidores da Segurança Jurídica Expressos na Constituição Federal de 1988
A nossa Constituição Federal de 1988 não trata expressamente do princípio da segurança jurídica, entretanto consagra, como seus corolários, o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada, conforme o artigo 5.º, inciso XXXVI, in verbis: “a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada”. Trata-se de um importante óbice às leis prejudiciais que incidam retroativamente sobre situações já consolidadas na vigência da lei pretérita. É, pois, uma garantia constitucional da irretroatividade da lei em proteção da segurança jurídica. Assim, o dispositivo constitucional em comento veda a ação estatal em desfavor do indivíduo, afrontando, em uma lei nova, situações constituídas na vigência da lei antiga.
Encontram-se as definições das referidas garantias constitucionais na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB). Assim, a LINDB define o direito adquirido, em seu artigo 6.º, § 2.º, in verbis: “Consideram-se adquiridos assim os direitos que o seu titular, ou alguém por ele, possa exercer, como aqueles cujo começo do exercício tenha termo prefixo ou condição preestabelecida inalterável, a arbítrio de outrem.”. Tem-se, portanto, que o direito adquirido é aquele direito subjetivo exercitável segundo a vontade do titular e exigível na via jurisdicional quando o seu exercício é obstado. Trata-se da possibilidade de ser exercido, de maneira garantida, daquilo que as normas atribuem a alguém como próprio. Em outras palavras, direito adquirido é aquele que “já se incorporou definitivamente ao patrimônio e à personalidade de seu titular” (DINIZ, 2012, p. 115). Desse modo, a lei nova não pode prejudicá-lo só pelo fato de o titular não o ter exercido antes, vez que a possibilidade de exercício continua no domínio da vontade do titular em face da nova lei (SILVA, 2013, p. 436-437).
Também a LINDB, em seu artigo 6.º, § 1.º, considera o ato jurídico perfeito “o já consumado segundo a lei vigente ao tempo em que se efetuou”. Já a coisa julgada, conforme disposto no artigo 6.º, § 3.º da LINDB, “é a decisão judicial de que já não caiba recurso”, ou seja, é a decisão “definitiva do Poder Judiciário, trazendo a presunção de que o direito foi aplicado corretamente ao caso sub judice” (DINIZ, 2012, p. 115). Destarte, tal garantia constitucional refere-se à coisa julgada material e não a formal. Com isso, tutela-se a estabilidade dos casos julgados, para que o titular do direito tenha a certeza jurídica de tal direito ingressou definitivamente no seu patrimônio (SILVA, 2013, p. 438). Contudo o instituto da coisa julgada permite que a lei infraconstitucional preordene regras para a sua rescisão mediante a atuação jurisdicional, como é o caso da Ação Rescisória, prevista no artigo 966 do Código de Processo Civil, que visa atacar a decisão transitada em julgado, em casos excepcionalíssimos, quando, por exemplo: a) verificada que a decisão de mérito foi proferida por força de prevaricação, concussão ou corrupção do juiz; b) a decisão for proferida por juiz impedido ou por juízo absolutamente incompetente; c) a decisão resultar de dolo ou coação da parte vencedora em detrimento da parte vencida ou, ainda, de simulação ou colusão entre as parte, a fim de fraudar a lei; d) a decisão violar manifestamente norma jurídica; e) a decisão for fundada em prova cuja falsidade tenha sido apurada em processo criminal ou venha a ser demonstrada na própria ação rescisória; f) obtiver o autor, posteriormente ao trânsito em julgado, prova nova cuja existência ignorava ou de que não pôde fazer uso, capaz, por si só, de lhe assegurar pronunciamento favorável; g) a decisão for fundada em erro de fato verificável do exame dos autos.
Feitas as devidas considerações acerca do princípio da segurança jurídica e seus principais institutos de previsão constitucional, com o escopo de delimitar o nosso objeto de estudo, faz-se mister abordar o princípio da segurança jurídica na seara do Direito Administrativo, conforme segue abaixo.
3 DO PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA NO DIREITO ADMINISTRATIVO
No Direito Administrativo, encontra-se o princípio da segurança jurídica expresso na Lei n.º 9.784/99 (Lei de Processo Administrativo no âmbito da Administração Pública Federal), em seu artigo 2.º, in verbis: “A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.”.
É possível apontar, entre vários, dois importantes efeitos ou institutos da segurança jurídica no âmbito da Administração Pública, quais sejam: a vedação da aplicação retroativa de novas interpretações de dispositivos legais e a decadência.
Com relação ao primeiro efeito/instituto, o artigo 2.º, parágrafo único, inciso XIII, da Lei n.º 9.784/99, assim dispõe:
Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de: (...) XIII – interpretação de norma administrativa de forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de nova interpretação.
Deste modo, a segurança jurídica se justifica pelo fato de serem comuns, na esfera administrativa, reiteradas mudanças de interpretação de determinadas normas legais, afetando situações já reconhecidas e consolidadas na vigência de orientação anterior (DI PIETRO, 2013, p. 85). Ocorre que tais mudanças de interpretação de normas, no âmbito administrativo, geram insegurança jurídica, pois os administrados não sabem se seu patrimônio e seus direitos estão protegidos. Eis, portanto, a necessidade da aplicação do princípio da segurança jurídica, revestido, neste caso, da vedação da aplicação retroativa de nova interpretação.
O segundo efeito – a decadência - decorre do artigo 54 da referida Lei, in verbis: “O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé”. Também é possível encontrar o instituto da decadência na Lei n.º 8.213/91 – Lei de Benefícios Previdenciários -, em seu artigo 103-A: “O direito de a Previdência Social de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os seus beneficiários decai em dez anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé”. Desse modo, caso a Administração Pública conceda, por exemplo, um determinado benefício ilegal a um servidor público, pelos princípios da legalidade e da autotutela (poder-dever de Administração Pública anular atos ilegais ou revogar atos legais por mera discricionariedade), a autoridade administrativa é obrigada a anular o referido ato concessivo. No entanto, esse poder-dever de anulação de atos ilegais não é “ad aeternum”, vez que, nos termos dos artigos 54 e 103-A, acima mencionados, a Administração tem os prazos de cinco e dez anos para anular atos ilegais, razão pela qual, decorrido esse interregno, estando o servidor de boa-fé, o princípio da segurança jurídica promove a incorporação definitiva da vantagem ao patrimônio do beneficiário, proibindo a retirada do benefício (MAZZA, 2015, p. 141).
3.1 Do Sentido Objetivo e do Sentido Subjetivo Do Princípio Da Segurança Jurídica
O princípio da segurança jurídica pode ser analisado, ainda, sob duas acepções no âmbito do Direito Administrativo, a saber: em sentido objetivo e em sentido subjetivo.
Em sentido objetivo, a segurança jurídica estabelece limites à retroatividade dos atos estatais, impedindo que prejudiquem o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada (art. 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal de 1988), conforme já debatido neste trabalho. Em outras palavras, é um mecanismo de estabilização da ordem jurídica – certeza do direito – na medida em que limita a eficácia retroativa de leis e atos administrativos (MAZZA, 2015, p. 137).
Já em sentido subjetivo, também denominado pela doutrina de “proteção à confiança legítima”, seu conteúdo exige previsibilidade emanada dos atos estatais. É a exigência de atuação leal e coerente do Estado, proibindo-se que existam comportamentos administrativos contraditórios. Como bem se pondera, assim, os cidadãos devem esperar da Administração Pública a adoção de posturas que preservem a paz social e a tranquilidade. As decisões estatais devem ser tomadas sem sobressaltos ou mudanças abruptas de direção (MAZZA, 2015, p. 137). Destarte, é correto afirmar que a proteção à confiança limita a liberdade estatal de alterar sua conduta ou modificar atos que produzam vantagens ao particular, mesmo quando ilegais. Com efeito, a incidência do princípio da segurança jurídica em sentido subjetivo reduz a discricionariedade administrativa.
O princípio da segurança jurídica/proteção à confiança leva em conta a boa-fé do cidadão, que acredita e espera que os atos praticados pelo Poder Público sejam lícitos e, por isso, serão mantidos e respeitados pela própria Administração Pública e por terceiros (DI PIETRO, 2013, p. 87). Destarte, diz-se que a má-fé do particular diante dos atos da Administração Pública é causa excludente do princípio da segurança jurídica ou da proteção à confiança, bem como a mera expectativa de direito por parte do beneficiário.
Como exemplo de tal princípio, no âmbito da Administração Pública, além dos já citados no início deste trabalho, é possível mencionar: a) a manutenção de atos inválidos, relativizando a legalidade estrita; b) responsabilidade do Estado pelas promessas firmes feitas por seus agentes, especialmente no campo do planejamento; c) dever do Estado de estabelecer regras transitórias para atenuar mudanças bruscas em regimes jurídicos; d) dever de clareza na elaboração de leis; e) dever estatal de dar certeza sobre quais normas estão em vigor; f) dever de nomeação de candidato aprovado dentro do número de vagas anunciadas no edital etc.
3.1.1 O Princípio da Segurança Jurídica e o Caso da Viúva de Berlim
Impende destacar que a doutrina administrativista explica que o princípio da segurança jurídica, em sentido subjetivo (ou princípio da proteção à confiança legítima), é de criação da jurisprudência alemã, no período pós-2ª Guerra Mundial, surgindo como reação a atos e normas legais que surpreendiam bruscamente seus destinatários.
Tal princípio ganhou destaque a partir de uma decisão proferida pelo Superior Tribunal Administrativo de Berlim, em 14 de novembro de 1956, no caso conhecido como o da “Viúva de Berlim”, segundo o qual a viúva de um funcionário público transferiu-se de Berlim Oriental para Berlim Ocidental porque lhe prometeram determinado benefício previdenciário. Após receber tal benefício por um ano, foi-lhe retirado, devido ao fato de o servidor público que assinara o ato ser incompetente. Ocorreu que o referido Tribunal alemão, ponderando a segurança jurídica/proteção à confiança e a legalidade violada, considerou que o prepondera o primeiro princípio, de modo a afastar o vício de incompetência do servidor.
Destarte, mostrou-se necessário manter-se um ato inválido, para que se preservasse uma situação já consolidada em favor do administrado que “confiou” na manifestação da Administração Pública.
3.1.2 Da Teoria dos Atos Próprios: Venire contra Factum Proprium
A teoria dos atos próprios, também conhecida como “autovinculação da Administração” – outro corolário do princípio da segurança jurídica – determina que a Administração Pública não pode promover alterações repentinas no seu padrão decisório, uma vez que uma forma reiterada de agir, decidir ou interpretar cria a confiança nos cidadãos de que esta forma se manterá no tempo, de modo que, diante de um caso análogo, a Administração não pode simplesmente abandonar, imotivadamente, a maneira como vinha decidindo, agindo ou interpretando (MAZZA, 2015, p. 139). Sendo assim, a Administração Pública encontra-se vinculada aos seus precedentes.
Por esta razão, pode-se dizer que tal teoria se apoia no princípio venire contra factum proprium, segundo o qual é ilícito ir contra seus próprios atos, proibindo-se que o Poder Público adote comportamento contraditório com postura anteriormente por ele assumida, vez que seria desleal com o administrado criar uma aparência e depois quebrar a confiança com atos contraditórios (MAZZA, 2015, p. 140). Como exemplo, violaria a segurança jurídica – e, por sua vez, a teoria dos atos próprios/autovinculação da Administração – quando a Administração abre concurso público para provimento do cargo de médico e, após a aprovação dos candidatos, realiza contratação temporária de outros médicos, para a mesma função, preterindo os que já foram aprovados.