Análise normativa do texto original da Proposta de Emenda Constitucional n. 287

Introdução:

A proposta de Emenda Constitucional n. 287, apresentada em 06 de dezembro de 2016, estabelece reforma de regras do Regime Geral e Próprio de Previdência Social. Em respeito ao direito adquirido, a proposta não atingirá: a) aqueles que já se encontram no gozo de aposentadoria ou pensão; b) aqueles que já implementaram as condições para o gozo de benefícios, mas que continuam em atividade. No que tange aos trabalhadores do setor privado e servidores públicos que estiverem em atividade quando da promulgação da PEC, contudo sem terem implementado os requisitos para a concessão de benefícios, foi proposta regra de transição que respeita, parcialmente, a expectativa dos seus direitos (Artigos 2º, 3º, 8º e 15º da PEC).

Este texto se destina a analisar, objetivamente, todos os pontos de mudança propostos no projeto assinado pelo Ministro da Fazenda Henrique Meirelles e patrocinado pela equipe de Governo do Presidente Michel Temer. O texto é dividido nos seguintes tópicos de análise: “Tópico 1”, em que se apontarão as mudanças sugeridas ao Regime Próprio de Previdência Social; “tópico 2”, em que se apontarão as mudanças sugeridas ao Regime Geral de Previdência Social; “tópico 3”, em que se apontarão as mudanças estruturais e de competência sugeridas; “tópico 4”, em que se apresentarão as regras atinentes ao BPC-Loas; “Tópico 5”, em que se apontarão as regras de transição propostas; e, finalmente, “tópico 5” em que se abordará qual a síntese das mudanças.

1.  Mudanças sugeridas ao Regime Próprio de Previdência Social (Arts. 37, 40 e 42).     

As mudanças referentes ao regime próprio do servidor público começaram com o acréscimo, no artigo 37, do § 13. O texto transporta para a Constituição a regra de provimento de cargo público já prevista na lei 8.112[1], qual seja a readaptação. Diz a nova redação do § 13 que:

O servidor titular de cargo efetivo poderá ser readaptado ao exercício de cargo cujas atribuições e responsabilidades sejam compatíveis com a limitação que tenha sofrido em sua capacidade física ou mental, mediante perícia em saúde, enquanto permanecer nesta condição, respeitados a habilitação e o nível de escolaridade exigidos para o exercício do cargo de destino e mantida a remuneração do cargo de origem.

Com o acréscimo da regra ao texto constitucional se encerra a discussão sobre a possibilidade da readaptação gerar desvio de função e consequente equiparação salarial com o novo cargo, daí a expressa menção sobre a manutenção da remuneração do cargo de origem no texto. A regra também gerará impacto na concessão da “aposentadoria por incapacidade permanente”, que apenas será concedida diante da impossibilidade de readaptação.

As sugestões de mudança mais significativa para o regime próprio, no entanto, estão no artigo 40 da Constituição. Propôs o governo alterações aos §§ 1º, 2º, 3º, 4º, 6º, 7º, 8º, 13º, 14º, 15º, 19º, 20º. Além disso, pela proposta acrescentar-se-ão ao artigo os § 3º-A, 4º-A, 22º e 23º.

O novo § 1º do art. 40 se refere aos tipos de aposentadoria do servidor abrangido pelo regime próprio. A principal mudança no caput e conteúdo do parágrafo é supressiva, pois se propôs eliminar do texto a referência às formas de cálculo dos proventos das aposentadorias.  Nesse sentido, o § 1º apenas descreve os tipos de aposentadoria dos servidores nos incisos I, II e III que tratam, respectivamente, das aposentadorias por “incapacidade permanente para o trabalho”, “Compulsória” e “Por idade”.

No inciso I [2], a primeira mudança é de cunho terminológico. A aposentadoria, que antes era denominada “Aposentadoria por invalidez permanente” passa a se chamar, “Aposentadoria por incapacidade permanente”. O novo texto também faz referência ao instituto da readaptação, incluso no artigo 37 pelo parágrafo 13. Para se aposentar deve a incapacidade do servidor ser permanente para o trabalho, caso contrário deverá ser readaptado para o “exercício de cargo cujas atribuições e responsabilidades sejam compatíveis com a limitação que tenha sofrido em sua capacidade físicaou mental”. Também se exclui do texto a menção à integralidade de proventos na hipótese da aposentadoria derivar de moléstia profissional grave, contagiosa ou incurável na forma da lei.

O inciso II [3] da proposta originária prevê a aposentadoria compulsória. Pelo texto sugerido, esta se configuraria quando o servidor atingisse setenta e cinco anos de idade. Além da supressão à referência dos proventos proporcionais ao tempo de contribuição, a mudança no texto está no acréscimo de 5 (cinco) anos ao limite anterior para este tipo de aposentadoria que, de acordo com a regra geral [4], era de 70 (setenta) anos.

Por sua vez, o inciso III [5] se refere à aposentadoria por idade que poderá ser requerida voluntariamente pelo servidor que complete 65 (sessenta e cinco) anos de idade e 25 (vinte e cinco) anos de contribuição, sem distinção entre homens e mulheres. Isto desde que tenha o servidor tempo mínimo de 10 (dez) anos de efetivo serviço público e 5 (cinco) anos no cargo efetivo em que se dará a aposentadoria.

Pelo texto anterior a aposentadoria por idade era dividida em duas: integral e proporcional. Além disso, o texto discriminava o tempo de contribuição e idade pelo sexo do servidor. De acordo com a primeira aposentadoria, o homem teria direito aproventos integrais se computasse 60 (sessenta) anos de idade e 35 (trinta e cinco) de contribuição, a integralidade de proventos para a mulher dependeria da reunião de 55 (cinquenta e cinco) anos de idade e 30 (trinta) de contribuição. Pela aposentadoria proporcional os proventos eram calculados de acordo com o proporcionalmente arrecadado no tempo de contribuição que homens e mulheres conseguissem ter aos 65 (sessenta e cinco) e 60 (sessenta) anos de idade, respectivamente.

Os §§ 2º e 3º da proposta trazem o regramento geral para os proventos das aposentadorias. O parágrafo 2º estabelece uma premissa e o § 3º qual o cálculo a ser feito para chegar ao valor das aposentadorias. A premissa do § 2º é a de que os proventos de aposentadoria não poderão ser inferiores ao limite mínimo ou superiores ao limite máximo estabelecido para o regime geral, que hoje é de R$ 5.531,31 (cinco mil quinhentos e trinta e um reais e um centavo) [6]. A nova regra, que iguala o teto do regime próprio ao do regime geral, contrasta com o texto anterior no qual os limites para os proventos de aposentadoria e pensão eram estabelecidos com base na remuneração do respectivo servidor no cargo em que se deu aposentadoria ou que serviu de referência para a concessão da pensão.

Sugestão de grande mudança está no texto originário da PEC para o § 3º. Esclarece-se que de acordo com a sistemática “pré-reforma”, a Constituição remetia à Lei para disciplina dos cálculos de proventos dos servidores. A baliza a ser respeitada pela legislação infraconstitucional seria a de considerar, nesses cálculos, as contribuições vertidas para o regime próprio e geral. Nesse sentido, o artigo 1º da Lei n. 10.887 de 2004 estabeleceu para o cálculo dos proventos a média aritmética simples das maiores remunerações correspondentes a 80% (oitenta por cento) de todo o período contributivo desde a competência de julho de 1994 ou desde o início da contribuição, para os que ingressaram no serviço público após julho de 1994.

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O texto original da PEC 287 prevê sistemática diferente. Foram estabelecidas três formas de cálculo: a) Cálculo da aposentadoria por incapacidade permanente para o trabalho e aposentadoria voluntária; b) Cálculo para a aposentadoria compulsória; c) Cálculo para a aposentadoria por incapacidade permanente para o trabalho quando decorrentes exclusivamente de acidente do trabalho.

Pela “forma a” (Aposentadoria por incapacidade permanente para o trabalho e voluntária) os proventos corresponderão a 51% da média das remunerações e dos salários de contribuição utilizados como base para as contribuições. Ao valor inicialmente encontrado com base na referida porcentagem será acrescido de 1 (um) ponto percentual para cada ano de contribuição considerado na concessão da aposentadoria. Nesse sentido, o cenário geral de aposentadoria voluntária (aos sessenta e cinco anos de idade e vinte e cinco de contribuição) terá como “provento geral” o correspondente a 76% do salário de contribuição do servidor (valor decorrente da soma dos 51% com os 25% dos 25 anos de contribuição). Pela lógica aplicada, a obtenção da aposentadoria “integral”, que corresponda a 100% da média aritmética das contribuições vertidas, pressupõe o trabalho e recolhimento durante 49 anos. Confira:

Quadro1: Proporção da porcentagem da média das remunerações e salários de contribuição utilizados de acordo com o tempo de contribuição.

[Elaborado pela autora.]

Pela “forma b” (Aposentadoria Compulsória), os proventos corresponderão ao resultado do tempo de contribuição dividido por 25, limitado a um inteiro, multiplicado pelo resultado do cálculo realizado para aposentadoria voluntária. Significa dizer que o resultado da divisão do tempo de contribuição do que vai se aposentar compulsoriamente pelo número 25 (tempo de contribuição mínimo para a aposentadoria voluntária) levará a um fator cujo valor é necessariamente menor que um inteiro. E esse fator deve ser multiplicado à média aritmética de 51% das remunerações e dos salários de contribuição utilizados como base de contribuições. Tal cálculo, por imperativo matemático, necessariamente diminuirá o valor da aposentadoria compulsória.

De acordo “forma c” (Aposentadoria por Incapacidade Permanente para o trabalho quando decorrentes exclusivamente de acidente do trabalho, os proventos corresponderão a 100% da média das remunerações utilizadas como base para as contribuições aos regimes de previdência. Relembra-se que pela regra anterior, cuja redação foi dada pela Emenda n. 41 de 2003, os proventos eram integrais para as hipóteses de “acidente em serviço”, “moléstia profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável”, na forma da Lei.

Nesse, sentido, as três formas de aposentadoria apresentadas pelo § 1º do sugerido artigo 40 podem ser assim resumidas:

Quadro 2: Características Gerais das Aposentadorias do Regime Próprio.

[Elaborado pela autora.]

O § 4º propõe novas regras para a aposentadoria especial do servidor público. O caput do parágrafo se manteve igual, isto é, continua vedando a adoção de requisitos e critérios diferenciados para a concessão de aposentadoria aos abrangidos pelo Regime próprio. Da mesma forma, os incisos do parágrafo continuam excepcionais.  No inciso “I” previu-se exceção aos que “têm deficiência” e não mais aos que “portam deficiência”. A mudança mais sensível, contudo, é sugerida ao inciso III, que passaria a excepcionar os casos de servidores “cujas atividades sejam exercidas sob condições especiais que efetivamente prejudiquem a saúde”, o inciso também vedou a exceção a partir de caracterização por categoria profissional ou ocupação.

É destacada a revogação do inciso II do § 4º do art. 40, que previa a aposentadoria especial para os que exercem atividade de risco (Ex. Policiais[7]). Também é de grande impacto a revogação da aposentadoria especial do professor que comprove exclusivamente tempo de efetivo exercício das funções de magistério na educação infantil e no ensino fundamental e médio (redação atual do § 5º [8] do art. 40)

A sugestão de acréscimo ao texto constitucional do § 4º-A é de ressalva. Afirma o texto que a redução do tempo da aposentadoria especial será de no máximo 10 (dez) anos no que tange ao requisito de idade e 5 (cinco) quanto ao tempo de contribuição. Logo, poder-se-ia aposentar especialmente desde que, além de se provar a deficiência ou as circunstâncias de trabalho enumeradas entres os incisos I e III do § 4º, tenha o segurado 55 (cinquenta e cinco) anos de idade e 20 (vinte) anos de contribuição.

Ressalte-se que o entendimento do STF em relação ao texto em vigor da Constituição Federal é a de que a aposentadoria especial do Servidor Público efetivo será devida nos mesmos termos da prevista no Regime Geral. Isto é, com 15, 20 ou 25 anos de contribuição e sem idade mínima [9].

O § 6º continuaria, de acordo com o texto original da PEC 287 a ser o parágrafo da vedação de acumulações. Contudo, sugere a PEC o aumento destas. De acordo com o novo texto, além da impossibilidade de recebimento de mais de uma aposentadoria (exceto as decorrentes de cargos acumuláveis), vedar-se-ia o recebimento de mais de uma pensão por morte deixada por cônjuge ou companheiro no âmbito dos regimes de previdência da União, Estados e Municípios ou entre esses regimes e os regimes próprio dos militares ou geral. Ademais, seria vedado o recebimento conjunto de pensão por morte e aposentadorias nas mesmas circunstâncias. Em ambos os casos dar-se-ia ao segurado o direito de opção por um dos benefícios.

No § 7º da proposta são trazidas novas regras ao instituto da pensão por morte. Pela regra em vigor na Constituição (cuja redação decorre da Emenda n. 41 de 2003), a Lei disporá sobre a concessão do benefício desde que respeitados os seguintes parâmetros:

I - ao valor da totalidade dos proventos do servidor falecido, até o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201, acrescido de setenta por cento da parcela excedente a este limite, caso aposentado à data do óbito; ou 

II - ao valor da totalidade da remuneração do servidor no cargo efetivo em que se deu o falecimento, até o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201, acrescido de setenta por cento da parcela excedente a este limite, caso em atividade na data do óbito. 

Levando em consideração o respeito ao teto do regime geral antes fixado, sugere-se que o valor da pensão seja equivalente ao valor de uma cota familiar de 50% (cinquenta por cento) acrescida de cotas individuais de 10% (dez por cento) por dependente, até o limite de 100% (cem por cento). O texto opta explicitamente pela não observância do disposto no § 2º do art. 201, isto é, que “Nenhum benefício que substitua o salário de contribuição ou o rendimento do trabalho do segurado terá valor mensal inferior ao salário mínimo”.

A forma de cálculo da pensão, assim como na previsão do texto em vigor da Constituição, levará em conta o fato do servidor estar aposentado ou em atividade quando do óbito. Se aposentado, as cotas serão calculadas sobre a totalidade dos proventos que recebia. Se em atividade, as cotas serão calculadas de acordo com a regra da aposentadoria por incapacidade permanente que o servidor teria direito na data do óbito.

Nesse sentido, o melhor cenário possível proporcionado pela nova regra seria aquele em que a pensão por morte é devida a uma família na qual a viúva tenha 4 (quatro) filhos ou mais e a morte do instituidor ocorra quando o servidor estiver em atividade. Apenas nessa hipótese cota familiar seria de 100% sobre o correspondente a 100% da média das remunerações utilizadas como base para as contribuições. Confira, abaixo, quadro expositivo sobre o cálculo da pensão por morte:

Quadro 3: Cálculo das cotas da Pensão por Morte.

[Elaborado pela autora.]

Pontuou-se também, nos sugeridos incisos IV e V do § 7º que as cotas individuais cessarão com a perda da qualidade de dependente sem a possibilidade de se reverterem aos demais beneficiários. Do mesmo modo, reafirmando o movimento de aproximação do regime próprio com o regime geral, estabeleceu-se que o tempo de duração da pensão e as condições de cessação das cotas serão definidos conforme a idade do beneficiário na data de óbito do segurado, na forma prevista para o regime geral. Destaca-se que de acordo com as regras estabelecidas pela Lei n. 13.135 de 2015, os prazos de duração de pagamento da pensão para a esposa-companheira são:

Quadro 4: Prazos de duração para pagamento da Pensão por morte pela Lei n. 13.135 de 2015.

[Elaborado pela autora.]

No § 8º sugere-se o reajustamento dos benefícios para preservação o seu valor real nos termos do fixado para o regime geral da previdência e não mais conforme critérios estabelecidos em “lei”. Ressalte-se que para os servidores que tiveram a paridade assegurada o reajuste é realizado pelo art. 15 da lei 10.887 de 2004, cuja redação foi dada pela Lei n. 11.784 de 2008:

Art. 15.  Os proventos de aposentadoria e as pensões de que tratam os arts. 1o e 2o desta Lei serão reajustados, a partir de janeiro de 2008, na mesma data e índice em que se der o reajuste dos benefícios do regime geral de previdência social, ressalvados os beneficiados pela garantia de paridade de revisão de proventos de aposentadoria e pensões de acordo com a legislação vigente.

Os impactos da possível alteração constitucional ficam mais evidentes tendo em vista a decisão cautelar no bojo da Adin 4.582, na qual o STF afirmou que o artigo 15 da referida Lei não se aplicaria aos Estados, Distrito Federal e aos Municípios, mas apenas à União. Pela nova redação o reajusta será anual e pelo índice utilizado pelo RGPS, que é o INPC[10]. Interessante, também, é a mudança sugerida para o § 13, no qual a expressão “servidor ocupante” é substituída por “agente público” para englobar, em seguida, a inclusão dos ocupantes de cargos de mandato eletivo no regime geral.

Nos §§ 14 e 15 sugere-se a obrigatoriedade da instituição de regime de previdência complementar para os servidores, em decorrência disso, também haveria obrigatoriedade da instituição de um limite máximo para os benefícios e valor das aposentadorias e pensões no regime próprio. Afirma-se, na redação proposta pelo § 15, que o regime de previdência complementar será instituído por lei de iniciativa do respectivo Poder Executivo e oferecerá aos participantes planos de benefício somente na modalidade de contribuição definida.

O abono de permanência, hoje previsto no §19 do art. 40 passaria a ter seus critérios estabelecidos pelo ente federativo para o qual trabalha o segurado que lhe faz jus e seria equivalente a, no máximo, o valor da sua contribuição previdenciária até a configuração dos requisitos necessários para a aposentadoria compulsória. O §20 do texto original da Constituição determina que apenas será possível a criação de um RPPS por cada entidade política, havendo apenas uma entidade gestora com exceção dos militares. Exclui-se, com a nova redação proposta pela Emenda esta exceção aos militares [11] e ressalta-se que cada ente federativo será responsável pelo, equitativamente, pelo financiamento do seu regime.

Prevê-se a revogação do § 21 [12] do art. 40, cujo texto trazia regra benéfica aos portadores de doença incapacitante (regra da imunidade dobrada). Nesses termos, o beneficiário portador de doença incapacitante terá que pagar contribuição sobre os proventos de aposentadoria e pensão tal qual o estabelecido pelo texto do § 18, isto é, desde que superem o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral (e não mais apenas sobre as parcelas dos proventos e de pensões que superem o dobro do limite máximo).     

Em seguida, sugere-se inclusão ao artigo 40 do § 22. O novo parágrafo propõe regra que flexibiliza para mais, automaticamente, o limite de idade posto para a aposentadoria por idade (regra “gatilho”). Sugere-se que se se verificar o incremento de, no mínimo, 1 (um) ano inteiro na média nacional única correspondente à expectativa de sobrevida da população brasileira aos 65 (sessenta e cinco) anos, para ambos os sexos, em comparação à média apurada no ano de promulgação do texto da Emenda, as idades previstas para as aposentadorias voluntária e compulsória seriam majoradas também em números inteiros.

Por fim, o § 23 prevê a criação de uma lei de responsabilidade previdenciária que disporá sobre regras gerais de organização e funcionamento do regime de previdência com o estabelecimento de:

I - normas gerais de responsabilidade na gestão previdenciária, modelo de financiamento, arrecadação, gestão de recursos, benefícios, fiscalização pela União e controle externo e social; e

II - requisitos para a sua instituição, a serem avaliados em estudo de viabilidade administrativa, financeira e atuarial, vedada a instituição de novo regime de previdência sem o atendimento desses requisitos, situação na qual será aplicado o regime geral de previdência social aos servidores do respectivo ente federativo. 

O artigo 42 da Constituição é voltado aos Militares dos Estados, Distrito Federal e dos Territórios. O novo parágrafo único do artigo sugere a aplicação, a este grupo, e aos seus pensionistas, das disposições do art. 14 § 8º (Sobre a elegibilidade dos militares estáveis), art. 142 §§ 2º e 3º (Sobre os membros das forças armadas) e todo o regramento do artigo 40.  Destaca-se também a revogação do § 2º do artigo 42, que estabelece a observância, pelas pensionistas dos militares dos Estados, Distrito Federal e Territórios do que for fixado em lei específica do respectivo ente estatal.

Previu-se também, no artigo 7º da PEC, que as alterações estabelecidas no parágrafo único do artigo 42 se aplicarão de imediato aos militares que ingressarem após a publicação da Emenda. Nesse sentido, caberia às leis dos Estados e do Distrito Federal dispor sobre as regras de transição para os militares cujo ingresso ocorreu anteriormente. Afirma-se ainda, no parágrafo único do artigo 7º:

As regras de transição de que trata o caput deverão prever que a transferência para a inatividade decorrente de reforma ou reserva remunerada por idade dos militares que ingressaram até a data de promulgação desta emenda tenha como requisito idade mínima, a qual não poderá ser inferior a cinquenta e cinco anos, ressalvada a opção pelas regras do servidor civil.