Para se compreender a origem e os fundamentos da Lei 4320/64, é necessário analisar o contexto de ajuste fiscal do momento de sua edição e da sua implementação. Fazer esta avaliação é o propósito deste artigo.
Existe uma correlação temporal entre a edição de diplomas legais de Direito Financeiro e situações de ajustamento fiscal ou com situações em que foram necessários maiores gastos. Isso é uma situação recorrente na história econômica brasileira com a finalidade de disciplinar a despesa pública e obter termos melhores na obtenção de empréstimos.
Pode-se observar essa situação em vários exemplos históricos. A lei orçamentária 108, de 20 de maio de 1840, foi a primeira lei prevendo as competências tributárias imperiais, municipais e estaduais e estabeleceu previsão de déficit. Isso é concomitante com a pressão fiscal resultante da Cabanagem e da Farroupilha, que foram movimentos separatistas de grande porte. Na lei do orçamento nº 4625, de 31 de dezembro de 1922 há um disciplinamento do orçamento e a instituição do Imposto de Vendas e Consignações (o atual ICMS) pela Lei 4625 de 31 de dezembro de 1922.
A mesma relação entre situações de pressão fiscal também se dá na instituição de novos tributos. Não é possível compreender a criação do Imposto de Renda e do Imposto de Vendas e Consignações em 1922 sem associar isso à necessidade de financiar o Erário em face das conturbações do governo Arthur Bernardes.
Até 1964, existiam orçamentos e normas esparsas referente aos mesmos, mas não uma lei geral para se fazer o orçamento anual nem normas contábeis uniformes e obrigatórias.
A Lei 4320/64. Foi editada em 17 de março de 1964, às vésperas do golpe militar, com a pretensão de ordenar as contas públicas no contexto do Plano Trienal, de autoria do então Ministro do Planejamento, Celso Furtado.
O golpe militar deu-se apenas alguns dias depois da sanção da respectiva lei. Porém, ela se alinhou ao propósito de estabilização monetária empreendida pelo governo Castelo Branco.
O Plano de Ação Econômica governamental foi um ajuste fiscal profundo liderado pelos ministros Octávio Gouveia de Bulhões, na Fazenda, e Roberto Campos, no Planejamento, que resultou na redução de gastos públicos, na criação de um mercado mobiliário regular de dívida pública, as ORTNs (Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional), a reforma tributária empreendida principalmente a partir da EC 18/65 e na melhoria da classificação de crédito do Brasil com a finalidade de combater a inflação.
No entanto, como veremos, a reforma da Lei 4320/64 não impediu o descontrole das contas públicas, o hiperendividamento ou mesmo a inflação. Não impediu a crise da dívida externa nem a hiperinflação dos anos 80.
Para isso, será estudado o contexto do Plano Trienal no governo João Goulart, os aspectos mais relevantes da lei 4320/64 em si, o contexto do Plano de Ação Econômica Governamental e os efeitos do regime criado pela Lei 4320/64.
A referida lei foi proposta como PL 201/1950 em 4 de maio de 1950 pelos deputados Bertho Condé, Edgar Fernandes, Caiado Godoi, João d´Abreu, Jurandir Pires, Manuel Anunciação, Jonas Correa, Asdrúbal Soares, Paulo Nogueira, Campos Vergal, José Linhares, João Adeodato e Carlos Medeiros. Foi aprovada em 1952 na Câmara e esperou até 1964 para voltar a ser apreciada em definitivo pelo Senado Federal. Foi sancionada pelo presidente João Goulart em 17 de março de 1964, a apenas 14 dias antes de ser deposto. Os vetos foram votados nas sessões legislativas dos dias 22 e 29 de abril de 1964.
1. O Projeto de Estabilização do Governo João Goulart.
O período 1961-64 foi caracterizado por instabilidade institucional e centralidade da inflação na agenda política, inclusive com a adoção, por algum tempo, do regime parlamentarista.
O primeiro-ministro Tancredo Neves implementou um conjunto de medidas contracionistas denominado “Ação de Emergência”, com a adoção de controles quantitativos de crédito até o fim de 1961. Tentou também implementar o plano de cortes de despesas aprovado por Jânio Quadros e tentou financiar, em 1962, o déficit de forma não-inflacionária.
Apesar disso, o déficit público e a expansão monetária cresceram e Tancredo procurou colocar Cr$ 100 bilhões em títulos públicos, mas que não foi implementado em razão da desincompatibilização do gabinete em junho de 1962 a fim de disputar as eleições legislativas de outubro.
Houve bastante instabilidade na escolha do gabinete seguinte, devido ao impasse entre o Congresso Nacional e o Presidente João Goulart[1]. O déficit nominal, em 1962, correspondia a Cr$ 281 bilhões, aproximadamente 36% das despesas[2]. Para isso, houve corte nos investimentos públicos, embora houvesse aumento dos agregados monetários.
No final do presidencialismo, em fins de 1962, o governo Goulart procurou implementar o Plano Trienal, sob a batuta do economista Celso Furtado à frente do Ministério do Planejamento. O primeiro passo foi a contenção da demanda e reorientação do consumo, mas isso encontrou resistência na base parlamentar do governo.
O diagnóstico do Plano Trienal, a despeito da heterodoxia de Celso Furtado, era de que a inflação resultava principalmente da expansão dos gastos públicos. Esperava-se que o déficit de esperado em 1963, em torno de 50% da despesa programada[3], fosse reduzido em 60%.
Estava prevista a redução de subsídios, como a da importação de petróleo e trigo e de tarifas de serviços públicos de transporte e de telecomunicações. Também eram previstas metas para a expansão dos agregados monetários e de crédito.
Em meados de janeiro de 1963, o governo anunciou o fim de subsídios cambais e, consequentemente, aumentos do trigo e de derivados do petróleo de 70% e 100%. Em fevereiro, as tarifas de transporte foram aumentadas entre 22 e 29%. Em abril, a taxa de câmbio do mercado livre, que era, na prática, controlada pelas autoridades monetárias, foi desvalorizada em 31%, mas o subsídios às importações de petróleo foi retomado. Com isto, a inflação, medida pelo IPA, chegou a 23% no primeiro trimestre e a variação em 12 meses acelerou de 45,6%, em dezembro de 1962 para 69,9% em março de 1963[4].
A partir de março de 1963, o Decreto 51.814/63 determinou contenção de despesas, a Instruções SUMOC 234 e 235 impediram, respectivamente, a expansão do crédito no Banco do Brasil e em banco privados e houve aumento dos depósitos compulsórios de 22 para 28%[5].
Houve também acordos de congelamento temporário de preços de 45 com os setores têxtil, de vestuário, veículos, autopeças e cimento entre março de abril de 1963.
Não houve diminuição da inflação no curto prazo, aumentando de 45,6 ao ano em dezembro de 1962 para 69,9% em março de 1963.
Porém, o Plano entrou em crise quando, em maio de 1963, o Congresso Nacional aprovou o aumento do funcionalismo em 70%, desordenando a programação orçamentária do governo federal. Além disso, os sindicatos de trabalhadores, principal fonte de apoio do governo João Goulart, passaram a se opor diretamente ao plano, pois não era esperado aumento salarial.
Não houve espaço político para se aguardar resultados positivos do Decreto 51.814/63 e das Instruções SUMOC 234 e 235 e o plano acabou sendo abandonado.
O déficit fiscal foi controlado no primeiro semestre de 1963 para 26% do total das despesas, porém aumentou para 66% das despesas no segundo semestre de 1963. O aumento dessas despesas levou ao fracasso os entendimentos de Santiago Dantas com o FMI para reescalonamento dos compromissos externos.
A partir de então, a desordem política de sindicatos, funcionários públicos e de militares tornou o país ingovernável e levou às conturbações que resultariam no golpe de 1964.
A inflação apenas cresceu com a queda da arrecadação. O governo tentou obter recursos não-inflacionários com a Instrução 255 da SUMOC, prevendo a recompra obrigatória de títulos públicos sem juros. A inflação termina o ano de 1963 em 80%[6] e desaceleração econômica.
A partir do momento em que se tornou óbvio que o governo não tinha nem os meios nem a vontade de impor suas medidas de estabilização e reforma, o plano foi engavetado. A falta de controle político, a contínua agitação por reformas e as insinceras demonstrações de simpatia que Goulart por elas demonstrava, além da condenação política do capital estrangeiro, carretavam problemas econômicos cada vez maiores. Os déficits orçamentários aumentavam e a inflação chegava a 50% e, finalmente, em 1964, a inflação chegou a índices anuais superiores a 100%[7].
João Goulart passou para a história como um governo nacionalista e populista de esquerda devido às nacionalizações de empresas multinacionais de infraestrutura e à forma como disciplinou o capital estrangeiro na Lei 4131/62. Porém, do ponto de vista das finanças públicas, ele tinha orientação ortodoxa e de contenção das despesas do governo, a fim de conter a inflação. A Lei 4320/64 se encontrava nesse contexto de contenção e ordenamento das despesas públicas.
Quando se observa a tramitação desta lei, vê-se que a mesma, sob o Projeto de Lei 201/1950, foi aprovada na Câmara dos Deputados desde 1952 e engavetada. Em 1962 a referida lei foi enviada ao Senado Federal e votada nas diversas comissões. Foi sancionada em 17 de março de 1964, com diversos vetos parciais. Houve apreciação dos vetos em diversas sessões ao longo de abril de 1964, com a última votação do veto em 29 de abril de 1964.
2. Lei Geral do Orçamento: seus Aspectos Mais Relevantes.
Sendo a análise da lei 4320/64 um tema bastante extenso, essa discussão pretende se ater aos aspectos que, na acepção dos principais estudiosos do orçamento, foram bastante avançados para sua época e são salutares na apuração correta das despesas a serem realizadas e na contabilidade das contas públicas.
Nesse sentido, vamos observar os aspectos que, para Conti e Pinto (2014), foram os principais avanços dentro da lei 4320/64, a saber:
- Positivação dos princípios da anualidade, universalidade, orçamento bruto, exclusividade, discriminação, unidade, universalidade e discriminação;
- Classificação econômica das receitas e das despesas em correntes e de capital;
- A delegação da figura do ordenador de despesa;
- Definições legais a transferências à iniciativa privada na forma de subvenções e auxílios;
- Definição de metas finalísticas e de programas para as categorias de despesa;
- Adoção explícita do regime de caixa para receitas públicas e de competência para as despesas;
- Definição de etapas para a despesa pública;
- Definição para o conceito de restos a pagar;
- Conceituação e criação de balizas para o funcionamento dos fundos especiais;
- Fixação do regime jurídico para créditos suplementares;
- Previsão de obrigatoriedade da publicação de balanços contábeis; e
- Competências e interfaces dos controles internos e externos do orçamento.
Os princípios gerais do orçamento público (anualidade, integralidade, discriminação, universalidade e orçamento programa) estão arrolados no art. 2º da respectiva lei:
Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Govêrno, obedecidos os princípios de unidade universalidade e anualidade.
§ 1° Integrarão a Lei de Orçamento:
I - Sumário geral da receita por fontes e da despesa por funções do Govêrno;
II - Quadro demonstrativo da Receita e Despesa segundo as Categorias Econômicas, na forma do Anexo nº 1;
III - Quadro discriminativo da receita por fontes e respectiva legislação;
IV - Quadro das dotações por órgãos do Govêrno e da Administração.
§ 2º Acompanharão a Lei de Orçamento:
I - Quadros demonstrativos da receita e planos de aplicação dos fundos especiais;
II - Quadros demonstrativos da despesa, na forma dos Anexos nºs 6 a 9;
Fica claro, com base nas categorias acima, que o o principal mérito da Lei 4320/64 foi impedir que o administrador público crie despesas que fiquem ocultas no orçamento.
Um ente público que assuma obrigações e deixe para pagamento no exercício seguinte não pode mais tornar esses gastos invisíveis: eles precisam necessariamente estar indicados no orçamento. Não é possível mais criar um “buraco negro” para onde os passivos da administração pública desapareceriam. Agora, eles estão registrados no conceito de restos a pagar, nos arts. 36 e 37 da lei:
Art. 36. Consideram-se Restos a Pagar as despesas empenhadas mas não pagas até o dia 31 de dezembro distinguindo-se as processadas das não processadas.
Parágrafo único. Os empenhos que sorvem a conta de créditos com vigência plurienal, que não tenham sido liquidados, só serão computados como Restos a Pagar no último ano de vigência do crédito.
Art. 37. As despesas de exercícios encerrados, para as quais o orçamento respectivo consignava crédito próprio, com saldo suficiente para atendê-las, que não se tenham processado na época própria, bem como os Restos a Pagar com prescrição interrompida e os compromissos reconhecidos após o encerramento do exercício correspondente poderão ser pagos à conta de dotação específica consignada no orçamento, discriminada por elementos, obedecida, sempre que possível, a ordem cronológica.
Dividem-se em restos processados, que foram empenhados e não pagos até o fim do respectivo exercício, e não-processados se ainda não foram empenhados.
As despesas passaram a ser divididas por categorias econômicas como despesas correntes e de capital entre os arts. 12 e 21.
As despesas correntes lato sensu seriam as necessárias para o funcionamento da administração pública e as de capital, os investimentos e amortizações da dívida pública.
Dentre as despesas correntes lato sensu, temos as despesas correntes stricto sensu, que são os dispêndios diretos da administração, e as transferências correntes.
Exemplos de despesas correntes stricto sensu são as despesas com pessoal ativo, material de consumo, serviços, encargos e aluguéis. Já as transferências correntes seriam juros da dívida pública, subvenções sociais e econômicas e pessoal inativo.
Já as despesas de capital lato sensu também são divididas em despesas de capital stricto sensu, inversões financeiras e transferências de capital.
Exemplos de despesa de capital stricto sensu são os investimentos de capital (obras, equipamentos, material permanente e aumentos de capital em empresas estatais). Já as transferências de capital são as amortizações da dívida pública, auxílios para realização de obras de outros entes públicos e auxílios. Finalmente, as inversões financeiras são aquisições de imóveis e de ativos financeiros.
Foram estabelecidos o empenho de despesa (art. 58), criando dever de pagamento para o Erário como uma espécie diferenciada de título obrigacional, que não existe para as obrigações em geral, limitado ao valor do crédito orçamentário específico (art. 59). Ficaram definidas as fases de realização da despesa: fixação (pela lei orçamentária anual. As três espécies atuais do orçamento, o Pano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual, não existiam na época. Foram criadas pela CF/88), empenho, liquidação (reconhecimento contábil da despesa) e pagamento.
Os créditos adicionais, necessários para se criar despesas acima do estritamente previsto e que busca atender às situações contingenciais, foram estabelecidos no art. 41 e divididos em créditos adicionais (aumento de despesas já previsto e autorizado na lei orçamentária anual), suplementares (criação de nova despesa não-prevista na lei orçamentária) e extraordinários (criação de nova despesa em razão de situações de guera e calamidade pública).
O disciplinamento jurídico desses créditos adicionais impede que a administração pública, perante imprevistos cotidianos, crie despesas que não possam ser previstas e contabilizadas. A abertura desses créditos suplementares e extraordinários depende de justificação e da existência de recursos disponíveis.
Foram criados balanços contábeis com partidas dobradas, que são o Balanço Orçamentário, o Balanço Financeiro, o Balanço Patrimonial e o Balanço das Demonstrações de Variação Patrimonial (esse último não tem contas de crédito e débito, apenas contas de variação patrimonial diminutiva -VPD- e variação patrimonial aumentativa -VPA), nos termos do art. 101.
Art. 102. O Balanço Orçamentário demonstrará as receitas e despesas previstas em confronto com as realizadas.
Art. 103. O Balanço Financeiro demonstrará a receita e a despesa orçamentárias bem como os recebimentos e os pagamentos de natureza extra-orçamentária, conjugados com os saldos em espécie provenientes do exercício anterior, e os que se transferem para o exercício seguinte.
Parágrafo único. Os Restos a Pagar do exercício serão computados na receita extra-orçamentária para compensar sua inclusão na despesa orçamentária.
Art. 104. A Demonstração das Variações Patrimoniais evidenciará as alterações verificadas no patrimônio, resultantes ou independentes da execução orçamentária, e indicará o resultado patrimonial do exercício.
Art. 105. O Balanço Patrimonial demonstrará:
I - O Ativo Financeiro;
II - O Ativo Permanente;
III - O Passivo Financeiro;
IV - O Passivo Permanente;
V - O Saldo Patrimonial;
VI - As Contas de Compensação.
O último aspecto importante da Lei 4320/64 foi a criação dos regimes de caixa e competência, que se caracterizam por uma maior prudência das despesas.
Toda vez que uma receita (não importa sua natureza) é apurada, pela LGO, não se conta que ela de fato ingresse nos cofres públicos. É comum que muitas receitas nunca sejam recolhidas. Mesmo em 2014, menos de 1,5% do valor total da dívida ativa da União sob os cuidados da Procuradoria da Fazenda Nacional foi efetivamente recolhido, embora 90,6% de todo o estoque tenha sido ajuizado[8]e a execução fiscal seja responsável pela maior parte do movimento processual.
Agora, se uma despesa foi realizada, deve ser apurada imediatamente como passivo a pagar no mesmo exercício ou nos próximos. Isso impede que as despesas não sejam apuradas ou que sejam colocadas no exercício seguinte para dar um resultado contábil aparentemente favorável no curto prazo, deixando obrigações para o futuro.
Isso levou à criação dos regimes de caixa para os ingressos e de competência para os gastos.
Os principais méritos da Lei 4320/ 64 foram criar parâmetros contábeis modernos para a administração pública, permitindo uma melhor apuração de toda a despesa estatal, de criar inúmeras situações jurídicas para o registro da despesa, como os restos a pagar e os créditos suplementares, impedindo que estas situações não fossem registradas, e de criar o regime de caixa para receitas e competência para despesas, dificultando que se superestimem entradas e se subestimem gastos.
Houve, portanto, melhor apuração do valor das despesas públicas e, portanto, maior zelo com a responsabilidade fiscal. João Goulart tinha a intenção de colocar os gastos públicos sob controle no contexto do Plano Trienal.