O Código Florestal (Lei Federal n. 12.651, de 25 de maio de 2012[2]) mereceu elogios e críticas[3], que fogem ao propósito deste ensaio, que focará apenas na figura do Cadastro Ambiental Rural (CAR) e na sua importância e aplicação, com a ressalva de que deve servir exatamente aos fins previstos pelo legislador.
Notemos que o CAR não deve ter o seu uso desvirtuado, para servir como meio de prova de domínio - como, aliás, já se pretendeu fazer[4] com o registro paroquial[5], introduzido pela Lei de Terras de 1850 - pois, do contrário, poderá servir como meio de prova para validar situações duvidosas[6], servir à grilagem[7] e ajudar a consolidar incontáveis situações já existentes[8].
Este cadastro é tratado nos artigos 29 e 30 da lei que o instituiu e merece ser criteriosamente categorizado[9] e, para tal propósito, é importante que seja percebido dentro do objetivo do Código Florestal que o instituiu: o “desenvolvimento sustentável”[10].
De fato, o Cadastro Ambiental Rural (CAR) não objetiva fazer prova da qualidade da posse ou da propriedade, mas servir como instrumento de “controle, monitoramento e combate ao desmatamento”[11]. Detalhe relevante é a previsão de que no futuro só se concederá crédito agrícola[12] para os proprietários cujos imóveis estejam inscritos no CAR[13].
Ademais, com o cruzamento de dados, o seu emprego pode auxiliar no combate à antijurídica apropriação de terra pública, pois é crível que não se deva pensar que terra grilada possa ter função social[14] ou servir ao desenvolvimento sustentável[15].
Nossa preocupação não é isolada, pois já se disse que ...”o CAR deixa em aberto um debate entre os especialistas consultados pela reportagem: não será ele mais um instrumento para a velha grilagem de terras?”[16]...
CADASTRO AMBIENTAL RURAL E REGISTRO PAROQUIAL
O Cadastro Ambiental Rural não serve para legitimar posse ou propriedade e, por isso, em alguma medida se assemelha ao Registro Paroquial, introduzido pela Lei de Terras de 1850[17], que foi regulamentada pelo Decreto 1.318, de 30.1.1854[18], pois este tinha fins meramente estatísticos e não conferia direito aos declarantes[19].
No entanto, fica a advertência de que o registro paroquial - de que trata a ainda vigente legislação de terras do ano de 1850 - também não serviria para a aquisição de domínio[20]`[21], embora até hoje gere controvérsias e ocupe os tribunais, pois é sabido que já foi usado para tentativas de apropriação do patrimônio público.[22]
Aliás - semelhança curiosa - os registros paroquiais também decorriam de “autodeclarações”[23] - que tinham que ser aceitas, mesmo que houvesse desconfiança por parte do pároco.
Com tal lembrança, passemos à análise do Cadastro Ambiental Rural (CAR), que surge nos artigos 29 e 30, que compõem o Capítulo VI, da norma em comento. O artigo 29 trata da criação e introdução desse instrumento no ordenamento jurídico nacional, definindo-o como um “registro público eletrônico de âmbito nacional, obrigatório para todos os imóveis rurais, com a finalidade de integrar as informações ambientais das propriedades e posses rurais, compondo base de dados para o controle, monitoramento e planejamento ambiental e econômico e combate ao desmatamento”[24] (n.g.). No Parágrafo Primeiro, do artigo 29, o legislador fala que a inscrição do imóvel no novo cadastro será feita com o cumprimento de alguns requisitos, dentre os quais a “comprovação da propriedade ou posse”, com identificação do imóvel por meio de planta e memorial descritivo, etc.
Portanto, é crível que o CAR não foi pensado e criado com o intuito de se constituir em elemento de regularização fundiária, mas apenas de proteção ambiental, o que está dentro do comentado objetivo da norma que o instituiu (o desenvolvimento sustentável).
Noutro foco, é fato que a grilagem faz parte da nossa história, por certa não rigidez na aplicação de determinados comandos fiscalizadores ou até mesmo na tolerância com “declarações inexatas” [25], como consta na Lei de Terras de 1850, no regramento do chamado Registro Paroquial, que as prevê[26].
Detalhe importante é que o CAR já aponta desvirtuado uso por alguns, inclusive com sobreposição de áreas cadastradas[27].
Isso nos faz lembrar de Gilberto Freyre[28], quando registrou: “quando é que as leis de proibição portuguesas e brasileiras foram escritas para ser cumpridas à risca?”
REGULAMENTAÇÃO – QUEM É O “RESPONSÁVEL DIRETO PELA POSSE DO IMÓVEL”?
O Decreto n. 7.830/2012 regulamentou a norma em apreço e introduziu a figura do “responsável direto pelo imóvel rural”[29], tratado no artigo 5º.
Ora, o Código Civil cuida do proprietário e do possuidor e fala em propriedade e posse. O Código Florestal naturalmente só poderia falar dos mesmos clássicos institutos, até porque não legisla sobre o direito civil.
Além disso, não poderia a atividade regulamentar inovar e falar nesse “responsável direto pelo imóvel rural” – com status ao menos ali equivalente ao do proprietário e do possuidor (todos os três são tratados no artigo 5º) – e, assim, gerar e permitir interpretações dúbias - no sentido de poder um imóvel rural integrar o patrimônio de um “responsável” ou ocupante, sem que esse tivesse a qualidade jurídica de proprietário ou de possuidor.
Então, quem é esse “responsável” pelo imóvel rural, que por Decreto surge no ordenamento, ao lado das expressões “proprietário” e “possuidor” e com status equivalente, ao menos para fins de elaboração do Cadastro Ambiental Rural?
Se fosse apenas o administrador, agiria em nome do proprietário ou do possuidor e não precisaria figurar ao lado destes, no citado art. 5º, pois não seria um tertium genius, como parece que o é.
Ora, é crível que a lei estaria falando em imóvel rural privado (de modo correto “destacado” do patrimônio público, para formar o patrimônio privado, de pessoa física ou jurídica), sobre o qual a posse também é admitida pelo ordenamento jurídico, pois tecnicamente não há e não possa haver posse sobre bem público[30], que também não é usucapível[31].
Portanto, essa figura do “responsável” - que não é nem proprietário nem possuidor - pode gerar confusão, má interpretação e desvirtuado futuro uso.
Além disso, a inscrição no Cadastro Ambiental Rural (CAR) tem natureza “declaratória e permanente”[32] e a informação é de responsabilidade do declarante[33] (leia-se, proprietário, possuidor ou “responsável pelo imóvel rural”), de modo mesmo muito semelhante ao que ocorria ao tempo da Lei de Terras de 1850 e do seu regulamento de 1854 - como vimos.
Assim, se nos parece temerária essa natureza declaratória pura, quando não tenha o Poder Público condições e meios de realizar robusta análise da origem, correção e natureza dos documentos dos imóveis rurais sobre os quais haja propriedade, posse ou “responsável” ocupante.
A preocupação não é em vão, pois o fato de o legislador não emprestar valor ao CAR na questão fundiária não impede que os grileiros o façam, a partir da sua geração por simples “declaração”, para depois buscar proteção judicial legitimadora e/ou o utilizar para expulsar da terra quem lá esteja, como já exemplifica o seguinte trecho da matéria intitulada Crime e Grilagem com uso do Cadastro Ambiental Rural[34]:
...”No entanto, avaliações de outras fontes e alguns casos apurados pela reportagem indicam que a situação é bem diferente. Professor do Núcleo de Altos Estudos Amazônicos da Universidade Federal do Pará, Carlos Augusto Ramos afirma que o CAR tem sido utilizado para a grilagem de terras. “Por exemplo, moro em Belém. Vou na internet e faço o meu CAR sobre uma área em outra região. Só que as pessoas que estão morando, sobretudo, em regiões afastadas não têm internet nem conhecimento sobre essa nova ferramenta para gerar o seu próprio CAR. O que acontece? Dependendo do meu grau de hostilidade, posso chegar e dizer: ‘Olha, você mora numa terra que é minha’”, relata.” (fonte citada, trecho destacado).
Aliás, acima lembramos que os registros paroquiais, da ainda vigente legislação de terras de 1850, também não serviam para aquisição de domínio, mas até hoje geram controvérsias e processos que alimentam os tribunais.
O CADASTRO AMBIENTAL RURAL (CAR) NÃO SERVIRIA COMO TÍTULO DE PROPRIEDADE NEM PODERIA SER USADO PARA FINS DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA, EMBORA HAJA DECRETO ESTADUAL FAZENDO-O [35]
Há notícia de que já se usou o Cadastro Ambiental Rural (CAR) para fins de grilagem:
...“A operação Castanheira, que desbaratou no ano passado uma forte quadrilha que derrubava floresta e grilava terras na região da BR-163, no Pará, demonstrou que hoje o CAR já é utilizado para dar aparência de legalidade a áreas griladas e desmatadas ilegalmente. Em um diálogo gravado pela Polícia Federal, um dos principais acusados fala a um comparsa: “Aquela terra lá do Patrocínio, em que nome foi colocado aquele CAR?”A pergunta desnuda a prática da quadrilha de fazer cadastros em série, em nome de laranjas, para vender terras griladas.”...[36]
Essa notícia não é caso isolado, infelizmente, pois também já se usou o CAR em situação envolvendo mais de um milhão e duzentos mil hectares, como noticia o Governo do Estado do Pará, em seu site, em nota datada de 21.6.2013:
“CADASTROS AMBIENTAIS RURAIS DE SUSPEITO DE GRILAGEM NO PARÁ SÃO CANCELADOS
Três Cadastros Ambientais Rurais (CAR) [...] foram cancelados nesta quinta-feira, 20, pela Secretaria de Estado de Meio Ambiente (Sema) do Pará, por suspeita de fraude, que apontam grilagem de terras e tentativa de atribuir posse a algumas áreas localizadas em Unidades de Conservação federais, estaduais, municipais e também Terras Indígenas, sendo que estas não podem ter proprietários. A soma das extensões territoriais apontadas nos pedidos dos três CARs chegou a um patamar estratosférico ao alcançar o total de 1.222.817,5433ha (um milhão, duzentos e vinte e dois mil, oitocentos e dezessete hectares, cinquenta e quatro ares e trinta e três centiares).”...[37]
Também se identificou outro uso desvirtuado, como consta na notícia:
“O Cadastro Ambiental Rural (CAR), instrumento de regularização ambiental que virou política federal pelo Código Florestal em 2012, tem sido útil a criminosos justamente no que deveria ser uma de suas maiores vantagens: o controle, monitoramento e combate ao desmatamento. A Operação Rios Voadores, por exemplo, realizada em junho, revela o uso ilegal do novo CAR. Conduzida pela Polícia Federal (PF), Ministério Público Federal, Receita Federal e Ibama, a operação prendeu uma quadrilha que desmatava e grilava terras públicas no Pará. Os criminosos financiavam invasões de florestas públicas com empresas de fachada e auxílio de intermediários. O dinheiro pagava trabalhadores, alguns em condições análogas à de escravidão, que desmatavam as áreas para a venda de madeiras nobres. Em seguida, a área do desmate era queimada para fazer pasto para o gado; em alguns casos, plantavam-se soja e arroz. [...] Segundo os procuradores, entre 2012 e 2015 essa organização movimentou R$ 1,9 bilhão e desmatou cerca de 300 km² de florestas, área equivalente à de capitais como Belo Horizonte e Fortaleza.” [38]...(nossos os negritos)
Detalhe importante sobre essas regulamentações - e as conseqüências que podem gerar para o ordenamento - nos chega pelo teor do Decreto 739[39], de 29 de maio de 2013, do Governo do Estado do Pará, onde - ao contrário do que diz a lei federal e como vemos no seu inciso IV, do artigo 2º - o processo especial de regularização fundiária tem dentre os seus objetivos utilizar o CAR-PA “como instrumento de apoio ao processo de regularização fundiária”.
Ora, como um Estado dá a um cadastro federal um objetivo negado pela própria norma (federal) que o criou? Isso fere a lógica, o sistema e a simetria e, salvo melhor juízo, poderá servir para que terceiros o utilizaem para propósitos não jurídicos.
Em verdade, o Cadastro Ambiental Rural (CAR) não pode ser interpretado como a purgação de eventuais vícios ou segura indicação de boa origem documental da terra, até pelo fato de que o mesmo não tem natureza de Registro Torrens.
Para que fique claro, o Torrens serve para a proteção do patrimônio (privado ou público), na medida em que “os títulos de domínio que recaem sobre o imóvel, que se deseja matricular, são previamente submetidos a um processo expurgativo, mediante rigoroso exame e prática de uma série de formalidades e providências, que visam acautelar também os direitos de terceiros”[40]. Com o registro, os títulos de propriedade imobiliária são substituídos por um só, qual seja, o certificado da matrícula. Observemos que o domínio é depurado, com o afastamento de defeitos ou vícios na constituição do imóvel (quando do destaque do patrimônio público), nas suas dimensões[41] e com presunção absoluta[42] (jure et de jure), mais seguro e vantajoso do que o sistema de registro comum, tradicional, cuja presunção é relativa (juris tantum). Com ele não se tem de indagar da validade ou não dos títulos anteriores, pois isso passa a ser irrelevante na medida em que a cadeia sucessória do imóvel já fora antes submetida à séria análise. A propósito, a “segurança jurídica”[43] é fundamental para o sistema.
Essa breve consideração sobre o Registro Torrens bem indica que o instituto nada tem de semelhante com o Cadastro Ambiental Rural, que serve a específicos fins do Código Florestal que o introduziu, não dispondo sobre sistemas de registro imobiliário.