RESUMO: A prescrição das infrações administrativas ambientais serve para delimitar a extensão do prazo que o autuado poderá ser processado ou executado, fornecendo segurança jurídica tanto para o Estado, quanto para o cidadão. Todavia, existe discordância com relação à legislação que deve ser aplicada aos casos de prescrição das infrações administrativas ambientais no Estado, principalmente em relação ao Comando de Policiamento Militar Ambiental. Portanto, esta pesquisa tem como objetivo investigar o conflito normativo, bem como esclarecer qual a posição mais adequada que deve ser adotada pelo Comando de Policiamento Militar Ambiental em seus processos administrativos. Utiliza-se nesse trabalho o método dedutivo, pois parte do conhecimento geral, chegando ao tema específico, que é resolver o atual conflito com relação à prescrição administrativa ambiental estadual. Trata-se também de pesquisa exploratória realizada principalmente por bibliografia, através de artigos ligados ao tema prescrição. Com relação aos resultados, verifica-se que o entendimento da Procuradoria Geral do Estado possui divergências doutrinárias e jurisprudências, não sendo o mais adequado para tratar da matéria prescricional no âmbito do processo administrativo ambiental, já que existem normas específicas. Após extensa pesquisa, chegou-se à conclusão de que a aplicação do entendimento da Procuradoria Geral do Estado não é obrigatória, por ser o parecer ato administrativo não vinculado. Assim, entende-se que o Comando de Policiamento Militar Ambiental pode continuar aplicando a Portaria nº 170/2013/GABP-FATMA/BPMA-SC. Todavia, conforme se verificou durante a pesquisa, já existe projeto de lei que irá versar sobre a matéria prescricional, nos moldes do Decreto Federal nº 6.514/08 e da Portaria nº 170/2013/GABP-FATMA/BPMA-SC.
Palavras-Chaves: Meio Ambiente. Prescrição. Comando de Policiamento Militar Ambiental
1 INTRODUÇÃO
Segundo o artigo 225 da CRFB/88 todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. Nesse sentido, as condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados.
Em âmbito federal, a Lei Federal nº 9.605 de 12 de fevereiro de 1998, dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, e dá outras providências, sendo regulamentada através do Decreto Federal nº 6.514 de 02 de julho de 2008. Já no Estado de Santa Catarina, a lei que dispunha sobre o processo administrativo ambiental era a Lei Estadual nº 5.793 de 15 de outubro de 1980, regulada pelo Decreto Estadual nº 14.250 de 5 de julho de 1981. Em 2009 surge o Código Estadual do Meio Ambiente que prevê, dentre os princípios que regem o processo administrativo, os da legalidade, formalismo moderado, razoabilidade e a segurança jurídica.
Sabe-se que o processo administrativo ambiental é a ferramenta disponível para que a administração pública possa apurar as infrações administrativas ambientais. Nesse sentido, em 2013 foi editada em âmbito estadual, pelo então Batalhão de Polícia Militar Ambiental e pela Fundação Estadual do Meio Ambiente, a Portaria nº 170/2013/GABP-FATMA/BPMA-SC que veio a regular o processo administrativo ambiental, reproduzindo o que dispunha o Decreto Federal nº 6.514/08 em matéria prescricional.
Para proteger o bem jurídico tutelado, ou seja, o meio ambiente, o legislador previu uma série de condutas tipificadas na legislação, além de várias sanções administrativas. Todavia, para que a administração pública possa aplicar essas sanções aos infratores, é necessário que haja o devido processo legal, respeitando-se uma série de princípios, dentre eles o da segurança jurídica, onde está inserido a razoável duração do processo. Assim, o prazo prescricional para as infrações administrativas serve para que o processado ou administrado não fique eternamente sob a égide de uma decisão da Administração Pública.
Verifica-se que existe divergência quanto a esse prazo prescricional, o que acaba gerando insegurança jurídica, inclusive influenciando os processos administrativos que já findaram. Esse fato pode gerar inúmeros problemas para a administração pública, inclusive com a responsabilização de seus agentes pela perda do prazo para a apuração das infrações administrativas, nos termos da legislação vigente.
Nesse sentido, o problema da presente pesquisa está na investigação de qual a legislação que deve ser aplicada pelo Comando de Policiamento Militar Ambiental, quando da análise da prescrição das infrações administrativas ambientais em âmbito estadual.
O Objetivo Geral é investigar qual é o diploma legal mais indicado para ser aplicado pelo Comando de Policiamento Militar Ambiental no seu processo administrativo de fiscalização ambiental, no caso das infrações administrativas contra o meio ambiente. Os Objetivos Específicos são: a) Analisar a competência do Comando de Policiamento Militar Ambiental frente Às infrações ambientais administrativas praticadas no Estado de Santa Catarina; b) Identificar os aspectos gerais acerca do instituto da prescrição administrativa; c) Verificar a prescrição da infração administrativa ambiental no âmbito do processo administrativo ambiental no Estado de Santa Catarina identificando a posição que deve ser adotada nos casos concretos;
Embora já exista regulamentação legal específica para a prescrição das infrações administrativas ambientais no Estado de Santa Catarina, no CONSEMA, a prescrição aplicada às infrações ambientais apuradas por meio de processo administrativo próprio do Estado tem sido definida pelo Decreto-lei 20.910/32, que regula a prescrição quinquenal em face das ações contra a Fazenda Pública. Esse é o entendimento firmado pela Procuradoria Geral do Estado, através de parecer próprio.
Esse fato tem gerado inúmeros problemas para o Estado de Santa Catarina e, principalmente, para o Comando de Policiamento Militar Ambiental Especializada, que acaba tendo seus processos administrativos prescritos quando do julgamento do recurso no CONSEMA. Assim, o Estado que possuía a expectativa de receita, deixa de arrecadar os valores referentes aos processos ambientais prescritos, o que diante do atual cenário de crise acaba tomando contornos ainda mais críticos, pois esses valores poderiam ser revertidos para a proteção do meio ambiente.
De outro modo, os servidores públicos que incorrem para essa prescrição ainda podem ser responsabilizados na forma da lei, inclusive respondendo por improbidade administrativa por agir negligentemente na arrecadação de tributo ou renda, bem como no que diz respeito à conservação do patrimônio público.
Essa prescrição também acaba por produzir grave insegurança jurídica para aqueles que são processados administrativamente por infrações ambientais, causando tanto danos de cunho pessoal, quanto financeiros. Outro viés é a questão da impunidade, que acaba por vezes fomentando novas infrações devido a certeza da não punição administrativa, onde em alguns casos acaba sendo mais efetiva devido à sanção pecuniária que é imposta ao infrator.
Portanto, a justificativa desse trabalho é justamente impedir que tais situações aconteçam, preservando a imagem da Polícia Militar como órgão de vanguarda e referência na proteção do meio ambiente, principalmente com relação ao ciclo completo de polícia, consolidando o Comando de Policiamento Militar Ambiental como unidade de expressão no Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA.
Para tanto, o trabalho foi estruturado em três capítulos. No primeiro capítulo será analisada a competência do Comando de Policiamento Militar Ambiental frente às infrações ambientais administrativas praticadas no Estado de Santa Catarina, apresentando a legislação que legitima a atuação do órgão. No segundo capítulo serão identificados os aspectos gerais acerca do instituto da prescrição administrativa, primeiramente verificando o que é o instituto da prescrição de forma geral, para posteriormente estudar a prescrição administrativa. Por fim, se verificará a prescrição da infração administrativa ambiental no âmbito do processo administrativo ambiental no Estado de Santa Catarina, identificando a posição que deve ser adotada nos casos concretos e toda a discussão sobre o tema.
2 DESENVOLVIMENTO
É cediço que o Comando de Policiamento Militar Ambiental é órgão responsável tanto para a lavratura do auto de infração ambiental, quanto para a autuação e decisão dos processos administrativos ambientais no âmbito do Estado de Santa Catarina, pari pasu com a Fundação Estadual do Meio Ambiente. Assim, primeiramente, é importante identificar essa competência na legislação presente.
2.1 A competência do Comando de Policiamento Militar Ambiental frente às infrações ambientais administrativas praticadas no Estado de Santa Catarina
Inicialmente, é importante dizer que a proteção do meio ambiente tem previsão constitucional no artigo 225 (BRASIL, CRFB, 1988), além da previsão das sanções penais administrativas e cíveis aos seus infratores:
Art. 225 Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
§ 3º As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados.
Portanto, aqueles que atentam contra o meio ambiente sujeitam-se não apenas à legislação penal, mas também às infrações administrativas previstas em legislação própria.
Também é importante entender o conceito de meio ambiente. Nesse sentido, para José Afonso da Silva (1998, p.02), meio ambiente é a “interação do conjunto de elementos naturais, artificiais, e culturais que propiciem o desenvolvimento equilibrado da vida em todas as suas formas”.
Em nível Estadual, a Constituição Catarinense (SANTA CATARINA, 1989) listou as competências da Polícia Militar de Santa Catarina estando, dentre elas, a proteção do meio ambiente:
Art. 107 — À Polícia Militar, órgão permanente, força auxiliar, reserva do Exército, organizada com base na hierarquia e na disciplina, subordinada ao Governador do Estado, cabe, nos limites de sua competência, além de outras atribuições estabelecidas em Lei:
d) a guarda e a fiscalização das florestas e dos mananciais;
g) a proteção do meio ambiente; e
Vejamos que a única instituição que prevê na constituição estadual, dentre suas competências a proteção do meio ambiente, é a Polícia Militar. De mesma forma, a Lei Maior do Estado previu a criação de órgão especial para a proteção ambiental dentro da Polícia Militar (SANTA CATARINA, 1989).
Assim, com intuito de atender a Constituição Estadual, foi editada a Lei Estadual nº 8.039 de 23 de julho de 1990, que cria a Companhia de Polícia Florestal, posteriormente chamada de Companhia de Polícia Militar Ambiental - CPPA, Batalhão de Polícia Militar Ambiental e, por fim, transformada em Comando de Policiamento Militar Especializada.
Posteriormente, foi editada em 1991 o Decreto Estadual nº 1.017 que regulamentou o policiamento ambiental, prevendo no artigo 4º o rol de atribuições da Polícia Ambiental, dentre eles, o exercício da autoridade policial do meio ambiente nos termos do inciso XXXV (SANTA CATARINA, 1991): “XXXV - exercer a autoridade policial de meio ambiente, nos limites estabelecidos pela legislação vigente e/ou por delegação de órgãos competentes”.
Assim, desde o início da década de 90, a Polícia Militar através da unidade de proteção ambiental vem exercendo a atividade de policiamento voltado para a preservação do meio ambiente, executando ações penais e administrativas nessa seara, principalmente através de convênios.
Nesse passo, surge em 1998 a Lei Federal nº 9.605/98, que além de prever as condutas tipificadas penalmente, apresenta o conceito de infração ambiental como sendo “toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente”. (BRASIL, 1998)
Ainda na lei de crimes ambientais, o artigo 70 §1º fala que são autoridades competentes para lavrar auto de infração ambiental e instaurar processo administrativo os funcionários de órgãos ambientais integrantes do Sistema Nacional de Meio Ambiente SISNAMA. Nesse sentido, é uníssona que a Polícia Milita Ambiental é órgão competente para tais medidas, conforme os ensinamentos de Vladmir Passos de Freitas (2010, p. 17):
À Polícia Militar a Carta Magna designa o exercício da polícia ostensiva e a preservação da ordem pública (CF, art. 144, §5º). Ocorre que, por força de dispositivos previstos em Constituições Estaduais, legislações dos Estados, convênios com órgãos ambientais ou até decisões administrativas, a PM vem atuando como polícia administrativa. Nisto não se pode ver ofensa ao texto constitucional. A PM está organizada em todas as unidades da Federação, em muitos Estados com órgãos especializados (Polícia Ambiental). Ao exercerem a polícia ostensiva são os seus integrantes os que primeiro tomam conhecimento da infração administrativa. Ora, se por lei ou convênio são investidos de poderes para lavrar autuação, nada mais lógico do que considerar a corporação como órgão do Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA, nos termos do art. 6º, IV, da Lei 6.938, de 31.08.1981.
Assim, para regulamentar as infrações ambientais surge no ano de 1999 o Decreto Federal nº 3.179 de 21 de setembro de 1999, sendo posteriormente substituído pelo Decreto Federal nº 6.514/08 que dispõe sobre as infrações e sanções administrativas ao meio ambiente, estabelece o processo administrativo federal para apuração destas infrações, e dá outras providências.
Com relação à matéria competência, no ano 2009 foi editada pelo Estado de Santa Catarina a Lei Complementar nº 454, que institui critérios de valorização profissional para os militares estaduais, prevendo no artigo 10º o Oficial de Polícia Militar como autoridade policial para exercício das missões de polícia ostensiva e de preservação da ordem pública, mas principalmente para atos de polícia administrativa ostensiva a ela inerentes. (SANTA CATARINA, 2009)
Ainda no ano de 2009, foi promulgada a Lei Estadual nº 14.675 (SANTA CATARINA, 2009) que apresenta a Polícia Militar Ambiental como órgão executor do Sistema Estadual do Meio Ambiente - SEMA. Nesse sentido, o artigo 10 elenca os órgãos do SEMA, nos seguintes termos:
Art. 10. Os órgãos e entidades da administração pública direta e indireta do Estado e dos Municípios responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental constituem o Sistema Estadual do Meio Ambiente - SEMA, estruturado nos seguintes termos:
I - órgão consultivo e deliberativo: Conselho Estadual do Meio Ambiente -
CONSEMA;
II - órgão central: a Secretaria de Estado responsável pelo meio ambiente;
III - órgãos executores: a Fundação do Meio Ambiente - FATMA e a Polícia Militar Ambiental - PMA;
IV - órgão julgador intermediário: as Juntas Administrativas Regionais de Infrações Ambientais; e
V - órgãos locais: os órgãos ou entidades municipais responsáveis pela execução de programas, projetos e pelo controle e fiscalização de atividades capazes de provocar a degradação ambiental.
Parágrafo único. Os órgãos do Sistema Estadual de Meio Ambiente – SEMA devem buscar a uniformidade na interpretação da legislação e a disponibilização das informações constantes nos respectivos bancos, visando ao funcionamento harmonioso do sistema.
A Lei Estadual nº 14.675/09 ainda orienta quanto ao processo administrativo infracional, ferramenta utilizada para apurar as infrações ambientais no âmbito do Estado de Santa Catarina.
Com fulcro de regulamentar o processo administrativo ambiental surge em 2010 o Decreto Estadual nº 2.954 que disciplinava o procedimento administrativo de fiscalização ambiental dos órgãos executores do Sistema Estadual de Meio Ambiente - SEMA e institui o Comitê de Julgamento - CJ e o Comitê Central de Julgamento - CCJ. (SANTA CATARINA, 2010) No modelo definido pelo decreto, os julgamentos dos processos administrativos ambientais seriam feitos pelos comitês de julgamentos, compostos por um representante da Fundação Estadual do Meio Ambiente - FATMA, um do Batalhão de Polícia Militar Ambiental - BPMA e um da Secretaria de Desenvolvimento Regional - SDR.
Todavia, esse dispositivo legal acabou por ser revogado posteriormente pelo Decreto Estadual nº 1.529 de 24 de abril de 2013 que passou a incumbência da regulamentação do processo administrativo à FATMA e ao BPMA em conjunto, através de portaria interinstitucional, sendo editada por último a Portaria nº 170/13, que regula os procedimentos para apuração de infrações ambientais por condutas e atividades lesivas ao meio ambiente no âmbito da FATMA e do BPMA, prevendo inclusive o procedimento adotado para o caso da prescrição das infrações administrativas ambientais nos mesmos termos do Decreto Estadual nº 6.514/09.
2.2 Aspectos gerais acerca do instituto da prescrição de infrações administrativas
É cediço que a administração pública para atingir seus objetivos deve seguir uma série de princípios que regem seus atos e sua relação com o particular. Nesse sentido, a Constituição Federal prevê alguns princípios explícitos que estão consagrados expressamente no texto constitucional. Todavia, ainda estão presentes no texto constitucional e demais legislações, princípios implícitos que a administração também tem o dever de observar.
Segundo José Cretella Júnior (1999), “princípios de uma ciência são as proposições básicas, fundamentais, típicas que condicionam todas as estruturações subsequentes. Princípios, nesse sentido são alicerces da ciência”.
Portanto, como dito anteriormente os princípios de Direito Administrativo são os pilares da atuação da administração pública, e que orientam a produção dos atos administrativos, principalmente pelo fato do Direito Administrativo não estar codificado, o que garante a esses princípios um papel fundamental. (DI PIETRO, 2010, p. 63)
A Constituição Federal prevê como direitos e garantias fundamentais a todos, a razoável duração do processo no âmbito judicial e administrativo, além de meios que garantam a celeridade de sua tramitação. Nesse sentido, a Lei Federal nº 9.784 de 29 de janeiro de 1999 que regula o processo administrativo em âmbito federal prevê dentre seus princípios o da segurança jurídica. Silvia Zanella Di Pietro (2010, p.85) afirma com relação ao princípio da segurança jurídica: “Com efeito o princípio está na base das normas sobre prescrição e decadência, das que fixam prazo para a administração rever os próprios atos”.
Portanto, o instituto da prescrição está dentro do princípio da segurança jurídica, pois ninguém pode ficar eternamente sobre a égide de um processo, seja ele judicial ou administrativo.
No Direito Civil a prescrição é considerada um fato jurídico. Assim, ocorrendo a violação de um direito subjetivo surge ao titular desse direito a possibilidade de requerê-lo em juízo. Todavia, não sendo proposta a ação dentro do lapso temporal previsto pela lei, tem-se como uma das consequências a prescrição do direito de ação, em que pese ainda ser titular do direito subjetivo. (DINIZ, 2013, p. 434)
De acordo com o dicionário francês Quicherat o termo “prescrição” deriva do latim praescritio que significa “escrever antes” ou “no começo”. (DINIZ, 2013, p. 434)
Nesse sentido, são imprescindíveis para a caracterização da prescrição administrativa alguns requisitos, sendo eles: o decurso do tempo, capaz de nascer e de consolidar novas situações jurídicas abarcadas ou não pelo direito, bem como a inércia do titular desse direito. (GALIANO, 2013)
Em que pese a prescrição ser um instituto originariamente de Direito Civil, ela também é aplicada pelo Direito Administrativo, principalmente com relação aos processos administrativos da administração pública. Segundo Hely Lopes Meirelles (MEIRELLES, 2005), “a prescrição administrativa opera a preclusão da oportunidade de atuação do Poder Público sobre matéria sujeita à sua apreciação”.
Nessa seara a prescrição adota, três significados distintos: o primeiro significado diz respeito à perda da possibilidade de o administrado interpor recurso administrativo para rever decisão da administração pública; O segundo significado é a perda do prazo para a administração rever seus próprios atos, e por último e talvez o mais importante efeito é a perda do prazo para aplicação da penalidade. (GALIANO, 2013)
Em que pese ser um instituto já consolidado no Direito Civil e no Direito Penal, no âmbito do Direito Administrativo existem alguns questionamentos a respeito do assunto.
2.3 A prescrição da infração administrativa ambiental no âmbito do processo administrativo ambiental no Estado de Santa Catarina
Em âmbito federal, como dito anteriormente, a lei que regula os processos administrativos de forma geral é a Lei Federal nº 9.784/99. Todavia, a lei que fala sobre a prescrição nesses processos é a Lei Federal nº 9.873/99. É nela que constam os prazos para o exercício de ação punitiva pela Administração Pública Federal, direta e indireta. Nesse sentido, prevê o texto legal:
Art. 1º Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.
§ 1º Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso.
§ 2º Quando o fato objeto da ação punitiva da Administração também constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal.
Art. 1º-A. Constituído definitivamente o crédito não tributário, após o término regular do processo administrativo, prescreve em 5 (cinco) anos a ação de execução da administração pública federal relativa a crédito decorrente da aplicação de multa por infração à legislação em vigor. (BRASIL, 1999)
Com relação às infrações administrativas ambientais, não existe lei específica que trata do assunto, sendo utilizado pela administração pública federal, o Decreto Federal nº 6.514/08 juntamente com a lei que versa sobre a prescrição administrativa de forma geral (FREITAS, 2010, p. 185)
A redação desse decreto é praticamente a mesma da Lei Federal nº 9.873/99 que dispõe sobre as infrações e sanções administrativas ao meio ambiente, estabelece o processo administrativo federal para apuração destas infrações, e dá outras providências:
Art. 21. Prescreve em cinco anos a ação da administração objetivando apurar a prática de infrações contra o meio ambiente, contada da data da prática do ato, ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que esta tiver cessado.
§ 1o Considera-se iniciada a ação de apuração de infração ambiental pela administração com a lavratura do auto de infração.
§ 2o Incide a prescrição no procedimento de apuração do auto de infração paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação. (Redação dada pelo Decreto nº 6.686, de 2008).
§ 3o Quando o fato objeto da infração também constituir crime, a prescrição de que trata o caput reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal. (BRASIL, 2008)
No caso dos diplomas citados acima, a prescrição se dá em um prazo de cinco anos a contar da prática do ato. Vejamos que no caso das infrações permanentes, o lapso temporal somente passa a contar da data em que cessou a degradação. Segundo Curt Trennepohl (2008, p. 139), para efeitos de prescrição, não basta verificar apenas a data em que foi praticado o ato de degradação ao meio ambiente, mas principalmente se seus efeitos ainda persistem, impedindo a regeneração completa do bem ambiental degradado. Exemplo disso é a construção irregular em área de preservação permanente, que enquanto não for desfeita, impedirá a recuperação da área degradada, e por consequência o início do computo do prazo prescricional.
Uma ferramenta importante, prevista tanto na lei quanto no decreto, é a prescrição intercorrente, ou seja, aquela que ocorre para coibir a inércia estatal, contemplando o princípio da segurança jurídica, pois considera prescrita a infração administrativa ambiental, cujo processo ficar paralisado por mais de três anos pendente de julgamento ou despacho. Assim, ficando paralisado nesse interregno, a autoridade ambiental poderá reconhecer de ofício a prescrição da infração.
Também se verifica que as infrações administrativas ambientais que possuem correspondente na lei penal, devem ter sua prescrição de acordo com o prazo prescricional dessa. Nesse sentido, algumas infrações teriam um prazo prescricional maior do que cinco anos. De outro modo, aquelas cuja prescrição se desse em prazo menor que cinco anos, não haveria redução do prazo prescricional, em razão do princípio da norma mais benéfica para o meio ambiente. (BORGES, 2014)
Finalmente ainda existe nessas duas legislações a previsão de marcos interruptivos, que impedem a prescrição da infração administrativa ambiental:
Art. 22. Interrompe-se a prescrição:
I - pelo recebimento do auto de infração ou pela cientificação do infrator por qualquer outro meio, inclusive por edital;
II - por qualquer ato inequívoco da administração que importe apuração do fato; e
III - pela decisão condenatória recorrível.
Parágrafo único. Considera-se ato inequívoco da administração, para o efeito do que dispõe o inciso II, aqueles que impliquem instrução do processo. (BRASIL, 2008b)
Portanto, quando algumas dessas situações ocorrerem durante o decurso do processo, o prazo prescricional retorna à contagem inicial. Esses marcos interruptivos, são importantes pois visam coibir a impunidade pela infração.
No Estado de Santa Catarina a legislação ambiental utilizada era a Lei Estadual nº 5.793/80, que dispunha sobre a proteção e melhoria da qualidade ambiental, e seu decreto regulamentador nº 14.250/80. Posteriormente, foi sancionada a Lei Estadual nº 14.675/09 que substituiu a lei anterior. Em que pese a importância do tema, nenhuma dessas legislações versava sobre matéria prescricional. Para regular a prescrição administrativa nos processos ambientais, o Estado de Santa Catarina utilizava o Decreto Federal nº 6.514/2009 até 2013, quando foi editada pelo BPMA e FATMA a Portaria nº 104/2013FATMA/SC/CPMA, que passou a regular o processo administrativo e a prescrição administrativa. Em outubro desse mesmo ano houve substituição dessa portaria pela Portaria Interinstitucional nº 170/2013/GABP-FATMA/BPMA-SC.
É certo que a normatização catarinense apenas repetiu aquilo que já era previsto no decreto federal, e que vinha sendo aplicado pelo Comando de Polícia Militar Ambiental. Essa portaria foi editada tendo por fundamento o artigo 14, inciso XII da Lei Estadual nº 14.675 de 2009 e o artigo 1º do Decreto Estadual nº 1.529 de 24 de abril de 2013:
Art. 14. À FATMA, sem prejuízo do estabelecido em lei própria, compete:
XII - articular-se com a Polícia Militar Ambiental no planejamento de ações de fiscalização, no atendimento de denúncias e na elaboração de Portarias internas conjuntas que disciplinam o rito do processo administrativo fiscalizatório; (SANTA CATARINA, Lei Estadual nº 14.675,2009).
Art.1º O rito do processo administrativo de fiscalização ambiental do Estado será definido em portaria conjunta a ser elaborada e expedida pelo Batalhão de Polícia Militar Ambiental (BPMA) e pela Fundação do Meio Ambiente (FATMA). (SANTA CATAIRNA, 2013).
Portanto, até 2014 os diplomas aplicados pelo Batalhão de Polícia Militar Ambiental, no tocante a matéria prescricional eram respectivamente o Decreto Federal nº 6514/08 e a Portaria Interinstitucional nº 170/2013/GABP-FATMA/BPMA-SC.
Ocorre que durante a 120ª Reunião Ordinária do CONSEMA, foi levantada como questão de ordem pelo conselheiro da Federação da Agricultura do Estado de Santa Catarina - FAESC, a declaração da prescrição intercorrente dos recursos pautados para julgamento em 05 de julho de 2013, que foram protocolados no CONSEMA anteriormente à 05 de julho de 2010 e que não tenham sido objeto de qualquer ato inequívoco da administração que importe apuração do fato. O mesmo, baseou sua argumentação basicamente no Decreto Federal nº 6514/08, indicando também a Lei Federal nº 9.873/99, conforme já apresentamos acima.
Nesse sentido, a questão de ordem foi encaminhada à Procuradoria do Estado de Santa Catarina – PGE, que se manifestou através do parecer nº 062/13. Primeiramente a procuradoria afirma que, apesar da Lei Federal nº 9.873/99 tratar de matérias prescricional em sede de processo administrativo, ela vincula apenas a Administração Pública Federal, nos termos da ementa da lei: “Estabelece prazo de prescrição para o exercício de ação punitiva pela Administração Pública Federal, direta e indireta, e dá outras providências”. (BRASIL, 1999b)
Portanto, apensar de ser lei em sentido formal ela vincula apenas a Administração Pública Federal, não podendo ser aplicada em analogia para os Estado. Esse entendimento também já foi adotado no Parecer nº 16.067/13 da Procuradoria Geral do Estado do Rio Grande do Sul, após consulta da Secretaria de Segurança Pública daquele Estado, nos seguintes termos:
Outrossim, refuta-se de pronto, a alegação de que a Lei nº 9.873/99 veicula normas gerais, de observância cogente por todas as esferas da Federação [....]
E se o faz porque a própria Lei nº 9.873/99 delimita seu âmbito de aplicação de aplicação à Administração Pública Federal Até se pode cogitar a aplicação à Administração Estadual de forma analógica, mas nunca se conferir obrigatoriedade a estes preceitos. (RIO GRANDE DO SUL, 2013).
Ainda nesse sentido, é o entendimento de Marcelo Madureira Prates (2006):
De forma simples e direta, pode-se afirmar que somente as ações administrativas punitivas desenvolvidas no plano da Administração federal, seja direta, seja indireta, recebem a incidência do disposto na lei sob crivo, como exsurge da parte inicial do seu art. 1º. Conjugam-se, pois, dois elementos na determinação do âmbito de aplicação da Lei 9.873/99, os quais serão úteis para se fixar, a contrário sensu, as atividades dele excluídas: (1) a natureza punitiva da ação administrativa; e (2) o caráter federal da autoridade responsável por essa ação.
[....]
Em primeiro lugar, excluídas estão as ações administrativas punitivas desenvolvidas por estados e municípios, vez que a Lei 9.873/99 só tem aplicabilidade no plano federal.
Ocorre que existe entendimento no sentido de que em não havendo norma estadual específica, pode-se utilizar subsidiariamente norma federal. Assim, já decidiu o Superior Tribunal de Justiça, afirmando que “Na ausência de lei estadual específica, a Administração Pública Estadual poderá rever seus próprios atos, quando viciados, desde que observado o prazo decadencial de cinco anos. Aplicação analógica da Lei n. 9794/99”. (BRASIL, 2004)
Outro questionamento é com relação ao Decreto Federal nº 6.514/08. A PGE afirma que pelo fato de ser uma norma infralegal editada pelo Presidente da República, ela vincula apenas a Administração Pública Federal. Ocorre que esse entendimento parece equivocado, considerando que o Estado de Santa Catarina utiliza o mesmo diploma para tipificar as condutas contra o meio ambiente, já que não possui legislação estadual para regular as condutas típicas contra o meio ambiente.
A Portaria Interinstitucional nº 170/2013/GABP-FATMA/BPMA-SC, traz no artigo 2º que a tipificação da infração administrativa ambiental se dará, além de outras legislações, pelo decreto federal nº 6.514/08:
Art. 2º Considera-se infração administrativa ambiental, toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente, conforme o disposto nesta Portaria, com base na Lei Federal nº 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, regulamentada pelo Decreto nº 6.514, de 22 de julho de 2008 e Lei Estadual nº 14.675, de 13 de abril de 2009, sem prejuízo de outras infrações tipificadas na legislação vigente
Art. 17. Os parâmetros iniciais para indicação da multa aberta nos autos de infração ambiental seguirão a aplicação constante nos Quadros do Anexo desta Portaria, observando-se que a adoção da regra não poderá implicar em indicação de multa para determinada infração ambiental com valor inferior ao mínimo ou superior ao máximo estabelecido no Decreto Federal nº 6.514, de 22 de julho de 2008. (SANTA CATARINA, 2013)
Verifica-se que em nenhum momento ouve exclusão do referido decreto pela legislação estadual, muito pelo contrário, pela ausência de legislação específica em âmbito estadual para tipificar as condutas administrativas lesivas ao meio ambiente, ele continua sendo utilizado pelos órgãos estaduais incumbidos da fiscalização ambiental. Não existe impedimento da aplicação de legislação federal pelos órgãos do Sistema Estadual do Meio Ambiente (SEMA) quando existe ausência de norma estadual. Assim, já entendeu o Superior Tribunal de Justiça:
Com efeito, o artigo 14 da Lei nº 6.938/81, mantido pela Lei nº 7.804/89, permite a aplicação de multas pela autoridade estadual com base em legislação federal, vedando expressamente a sua cobrança pela União, se já tiver sido aplicada pelo Estado. (BRASIL, 2005)
Ademais, os órgãos estaduais também fazem parte do SISNAMA, e tem competência comum, conforme artigo 23 da CFRB, para a proteção do meio ambiente.
Portanto, é possível a aplicação de um decreto federal em âmbito estadual, desde que não exista no Estado norma que verse sobre a mesma matéria. Se não fosse assim, o Decreto Federal nº 6.514/08, sequer poderia ser utilizado para a tipificação das infrações ambientais pelos órgãos estaduais.
Ainda em seu parecer a procuradoria afirma que a Portaria Interinstitucional nº 170/2013/GABP-FATMA/BPMA-SC, pode regular o processo administrativo, porém não pode versar acerca de matéria prescricional. Alega que somente a lei em sentido estrito pode regular a matéria.
Ocorre que a referida portaria não traz inovação legislativa com relação à matéria prescricional. Como dito anteriormente, o texto da portaria repete ipsis litteris, o que é previsto no Decreto Federal nº 6.514/08, bem como aquilo que é previsto na Lei Federal nº 9.873/99. Assim, a referida portaria pode versar sobre matéria prescricional, já que não contraria o texto legal, seja ele federal, seja ele estadual.
Finalmente a PGE afirma que na falta de lei específica a norma que deve ser utilizada para regular a prescrição do processo administrativo ambiental em âmbito estadual, é o Decreto-Lei nº 20.910/32 que regula a prescrição quinquenal. Todavia, essa norma que tem força de lei ordinária por conta da sua recepção pelo novo sistema constitucional, traz expressamente no artigo 1º a sua finalidade, qual seja:
Art. 1º As dívidas passivas da União, dos Estados e dos Municípios, bem assim todo e qualquer direito ou ação contra a Fazenda federal, estadual ou municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em cinco anos contados da data do ato ou fato do qual se originarem. (BRASIL, 1932)
Conforme se verifica na própria lei, ela é aplicada às dívidas passivas do Estado, ou seja, aquelas dívidas oriundas de obrigações assumidas pela administração. Portanto, o prazo prescricional previsto nessa legislação diz respeito à possibilidade de o particular acionar judicialmente a administração pública para cobrar uma dívida.
Entretanto, existe entendimento no sentido de que o prazo prescricional da referida norma pode ser utilizado pela Administração Pública na cobrança de suas dívidas, porém somente na fase executória, ou seja, após o fim do processo administrativo, conforme súmula 467 do Superior Tribunal de Justiça, nos seguintes termos: “Prescreve em cinco anos, contados do término do processo administrativo, a pretensão da Administração Pública de promover a execução da multa por infração ambiental”. (BRASIL, 2010)
É importante esclarecer que a prescrição pode incidir em dois momentos. O primeiro momento se dá na fase de apuração da infração, ou seja, durante o processo administrativo ambiental, onde chamamos de prescrição da pretensão punitiva. Essa prescrição ocorre até o recebimento da multa pelo administrado. No segundo momento haverá a prescrição da pretensão executória, ou seja, após o vencimento da multa sem seu efetivo pagamento pelo infrator. Nesse caso, a prescrição em âmbito estadual pode ser regulada pelo Decreto-Lei nº 20.910/32, conforme já pacificou a jurisprudência:
A jurisprudência desta Corte tem reconhecido que o prazo para a cobrança da multa imposta ante transgressão administrativa é de cinco anos, nos termos do Decreto n.º 20.910/32, aplicado por isonomia, à falta de regra específica para regular esse prazo prescricional. As duas Turmas de Direito Público assentaram que, por tratar-se de multa administrativa, não se pode aplicar a regra geral de prescrição prevista no Código Civil, seja o de 1916 seja o Novo Código Civil.
O termo inicial da prescrição coincide com o momento da ocorrência da lesão ao direito, consagração do princípio universal da actio nata. Nesses termos, em se tratando de multa administrativa, a prescrição da ação de cobrança somente tem início com o vencimento do crédito sem pagamento, quando se torna inadimplente o administrado infrator. Antes disso, e enquanto não se encerrar o processo administrativo de imposição da penalidade, não corre prazo prescricional, porque o crédito ainda não está definitivamente constituído e simplesmente não pode ser cobrado. Ora, não sendo possível a cobrança por ausência de definitividade do crédito, não há que se falar em início do prazo prescricional, que só começará a correr quando vencido o crédito sem pagamento, o que se dará com o término do processo administrativo - julgamento definitivo do último recurso - ou com a fluência do prazo para a impugnação administrativa do crédito decorrente da multa aplicada. (BRASIL, 2009, grifo nosso)
Portanto, constata-se que a prescrição do Decreto-lei nº 20.910/32, somente deve ser aplicada após a constituição do crédito, ou seja, após o vencimento da multa sem seu efetivo pagamento. Antes disso, incide a prescrição definida pela Portaria nº 170/2013/GABP-FATMA/BPMA-SC e pelo Decreto Federal nº 6.514/08, já que pelo princípio da especificidade essas seriam as normas mais indicadas para aplicação aos processos administrativos ambientais, em âmbito estadual.
Com relação ao parecer da Procuradoria Geral do Estado de Santa Catarina, existe divergência com relação à sua natureza jurídica. Para grande parte da doutrina o parecer seria um ato administrativo de natureza opinativa, emitido por agentes consultivos, podendo ser de acordo com a posição doutrinária: facultativo, técnico, obrigatório, normativo ou vinculante. (CRISTÓVAM; MICHELS, 2012)
Assim, tem-se o ato administrativo “parecer”, como sendo uma manifestação unilateral emitida pelos órgãos consultivos quando instados sobre determinado assunto, tendo caráter facultativo, ou seja, não vinculam à administração pública, a não ser que essa vinculação esteja presente em lei, o que não é o caso em tela. (CARVALHO, 2014)
Conclui-se que não existe obrigatoriedade com relação ao parecer emitido pela PGE-SC, podendo o Comando de Policiamento Militar Ambiental continuar seguindo o determinada a legislação federal e a portaria estadual, com relação à matéria prescricional.
De outro modo, já existe na Assembleia Legislativa do Estado de Santa Catarina o Projeto de Lei nº 051/2017, proposto pelo executivo estadual, que visa regulamentar a matéria prescricional, nos moldes do que já ocorre com a Portaria nº 170/2013/GABP-FATMA/BPMA-SC e o Decreto Federal nº 6.514/08, fornecendo maior segurança jurídica nas relações entre o Estado e o administrado, conforme se extrai nas considerações do projeto:
Por fim, a proposta disciplina e estabelece os prazos prescricionais no âmbito do procedimento administrativo ambiental, objetivando trazer maior segurança jurídica e estabilidade das relações sociais, guardando similitude com a sistemática hoje em vigor no julgamento administrativo federal das infrações ambientais. (SANTA CATARINA, 2017, p. 8)
Portanto, conclui-se que o Comando de Policiamento Militar Ambiental pode continuar aplicado a legislação federal e a portaria interinstitucional no tocante aos prazos prescricionais do processo administrativo ambiental em face da não vinculação do parecer, em que pese a divergência da PGE-SC, sendo que ao ser sancionado o Projeto de Lei nº 051/2017 pelo chefe do poder executivo, haverá maior segurança jurídica com relação à prescrição em âmbito dos processos administrativos ambientais, impedindo futuros questionamentos pelos administrados.
2.4 Metodologia
Com relação à metodologia aplicada a presente pesquisa será primeiramente de natureza aplicada, pois visa resolver um problema que assola atualmente o processo administrativo ambiental do Comando de Policiamento Militar Ambiental, devido à insegurança jurídica gerada pela incerteza do prazo para a prescrição das infrações administrativas, a Administração Pública, principalmente a Polícia Militar por meio do Comando de Policiamento Militar Ambiental, vem tendo problemas com relação aos processos administrativos prescritos o que primeiramente acaba fomentando a impunidade pela falta de punição administrativa para essas infrações. De mesmo modo, o Estado acaba por ter perda de receita devido a não possibilidade de cobrança desses valores em face da prescrição da infração ambiental. (LAKATOS, 2003)
O método utilizado para realização da pesquisa proposta será o dedutivo, pois parte do conhecimento geral, iniciando a pesquisa demonstrando a competência do Comando de Policiamento Militar Ambiental frente às infrações administrativas ambientais no Estado de Santa Catarina, verificando-se posteriormente o instituto da prescrição e sua aplicação às infrações administrativas ambientais e ao final chegar-se-á ao caso específico, que é a verificação de qual legislação deve ser aplica à prescrição das infrações ambientais no âmbito do Estado de Santa Catarina, principalmente, na decisão dos processos administrativos do CPMA. (LAKATOS, 2003)
No que tange à metodologia adotada, trata-se de pesquisa exploratória, uma vez que a compreensão do tema proposto será realizada por intermédio de levantamentos bibliográficos com a consulta primeiramente de obras relacionadas ao Direito Administrativo e Direito Ambiental, além da consulta de documentos elaborados por órgãos da administração pública, a legislação pertinente que versa sobre o assunto, bem como a jurisprudência relacionada ao tema. (LAKATOS, 2003)
Finalmente, com relação ao que se refere aos procedimentos técnicos, a pesquisa será documental e bibliográfica, pois será desenvolvida com a utilização de materiais já publicados e comprovados no meio cientifico conforme definido anteriormente. (LAKATOS, 2003)