Apresentação
Antes de tudo, não é demais lembrar que o Município, todo ano, deve aplicar o que segue em manutenção e desenvolvimento do ensino:
- 25% de impostos, próprios e transferidos, na educação infantil e no ensino fundamental;
- 100% do arrecadado Fundo da Educação Básica (Fundeb), ainda que 5% possam ser empregados até março do ano seguinte;
- 60% do Fundeb na remuneração do magistério.
A falta de cumprimento desses pisos remete o Município aos seguintes embaraços:
- Parecer desfavorável às contas anuais, que, se mantido pela Câmara Municipal, pode sujeitar o Prefeito à inelegibilidade (art. 1°, I, g, LC 64/1990, atualizado pela Lei da Ficha Limpa);
- Impedimento de receber auxílios, subvenções ou contribuições da União e do Estado (art. 87, § 6º, da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – LDB conjugado com art. 25 da Lei de Responsabilidade Fiscal);
- Intervenção do Estado (art. 35, III, Constituição);
- Imputação de crime de responsabilidade à autoridade competente (art. 5º, § 4º, da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional - LDB);
Tendo em mira que a falta de aplicação daqueles sobreditos pisos é o segundo motivo na rejeição da conta do Prefeito, comentaremos as principais impugnações que faz o TCE-SP sobre a apresentada despesa educacional, quer aumentando a base de cálculo (receita de impostos), quer expurgando gastos não admitidos pela Lei das Diretrizes e Bases da Educação Nacional – LDB (art. 70 e 71).
2.1 - Ajuste aumentativo na receita a ser utilizada em manutenção e desenvolvimento do ensino
25% da dação em pagamento para honrar dívida ativa de impostos
Conforme a Secretaria do Tesouro Nacional (STN), o valor dos bens entregues à Administração como quitação, total ou parcial, da dívida ativa de impostos, tal cifra mantém a vinculação para a Educação (25%) e a Saúde (15%).
Afinal, se pago em dinheiro, 25% daquele crédito estariam, sem qualquer sombra de dúvida, atrelados à educação infantil e ao ensino fundamental.
Então, deve o Município, despender um quarto dos impostos recebidos em dinheiro, além de 25% do valor dos bens dados para solver a dívida ativa de impostos.
Se assim não proceder a Administração, poderá haver o ajuste aditivo do Controle Externo e, disso decorrente, o não atingimento dos pisos da educação.
25% dos depósitos judiciais levantados por força da Emenda Constitucional nº 99, de 2017
Conforme tal Emenda, o novo parcelamento de precatórios judiciais, até 2024, poderá utilizar 75% dos depósitos judiciais ou administrativos relacionados ao Município [1].
E, assim como na já vista dação em pagamento, a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) recomenda que, oriundos de impostos, aqueles depósitos sejam onerados pela Educação (25%) e Saúde (15%).
Entendemos inviável aquela orientação da STN, na medida em que a Constituição, sob a Emenda 99, quer 75% dos depósitos judiciais e administrativos financiando precatórios vencidos e não pagos, ainda que de forma parcelada e sob controle do respectivo Tribunal de Justiça.
Nesse rumo, os Tribunais de Contas não deveriam adicionar 25% dos tais depósitos à receita obrigatória da educação. Se assim procederem, decerto estarão contrariando passagem constitucional, introduzida que foi pela Emenda 99.
Operações de crédito voltadas à Educação; Salário-Educação; ganho líquido junto ao Fundeb (“plus”); subvenções federais e estaduais; rendimentos das contas bancárias do ensino.
Eis os recursos que nada têm a ver com a receita de impostos. Na qualidade de suplementares, tais ingressos devem ser empregados em adição aos 25% de impostos, próprios e transferidos.
Ainda que, hoje, para calcular os pisos da educação, o Controle Externo opere somente com a fonte Tesouro, interessante ter em mente que deve o Município aplicar, a cada ano, os 25% de impostos, os 60% do Fundeb no magistério e mais as fontes suplementares, ou seja, todo o ganho líquido junto àquele fundo (o tal “plus”), além de 100% do Salário-Educação e a totalidade dos rendimentos das contas bancárias do ensino.
- Redução da despesa educacional
Restos a Pagar não quitados até 31 de janeiro do ano seguinte
O TCE-SP assim procede com base nas seguintes razões:
- A experiência mostrava que, antes de tal glosa, alguns municípios, em 31 de dezembro, bem supriam as contas bancárias da Educação e, logo em seguida, já no ano seguinte, transferiam os dinheiros para a conta geral, Movimento, de aplicação inespecífica.
- Depois, as Fazendas Municipais, em regra, liquidavam e pagavam as despesas muito tempo depois do término do ano fiscalizado; isso, quando não anulavam esses resíduos a pagar.
- Se dinheiro havia para empenhos feitos até 31 de dezembro, então porque não pagá-los até 31 de janeiro, sobretudo pelo fato de a LDB determinar que o Caixa Central transfira ao órgão responsável pela Educação, a cada 10 dias, os recursos pertencentes ao setor (art. 69, § 5º).
- O pagamento, o desembolso, a efetiva saída de caixa é mais facilmente comprovada nos extratos bancários, vindo isso a indicar, de forma cabal, que a despesa beneficiou mesmo a Educação no próprio ano de recebimento dos recursos.
- De qualquer modo, a despesa glosada poderá ser adicionada à aplicação do ano seguinte, o do pagamento, desde que a Prefeitura assim comprove.
Nesse rumo, deve o Controle Interno alertar, em relatório, para que todo o gasto educacional seja liquidado até 31 de dezembro; isso para que haja tempo de pagá-lo até 31 de janeiro do ano seguinte.
Despesas com o Pasep- Programa de Formação do Patrimônio do Servidor
Para se ajustar à interpretação da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), o TCE-SP, a partir de 2017, exclui o Pasep da despesa com pessoal. Assim se pensa, conquanto o encargo incide na receita e, não, sobre a folha salarial.
E se, como um todo, não mais integra o gasto laboral, por óbvio, o Pasep deixa de comparecer nas frações da despesa de pessoal que cabem à Educação e Saúde.
É o que se vê na Deliberação TC-A 023996/026/15:
(......)
1.A partir de 1º de janeiro de 2017 as despesas com o PASEP não mais serão incluídas nos gastos com pessoal e nas aplicações do ensino e da saúde de todos os jurisdicionados, inclusive do Governo Estadual, impondo-se, em consequência, o adequado planejamento, notadamente, nas respectivas peças orçamentárias.
2.Esta Deliberação não alcança as fundações públicas estaduais e municipais.
(...........)
São Paulo, 09 de dezembro de 2015.
CRISTIANA DE CASTRO MORAIS - Presidente e Relatora
a)Compra de glebas ou terrenos para futura construção de escolas
Desde que inexista lei municipal vinculando, de forma incontestável, a tal área à edificação de uma escola ou, à época da auditoria in loco, não esteja em curso procedimento licitatório para a respectiva obra escolar, sem uma, nem outra prova, o TCE-SP costuma impugnar a compra da gleba ou terreno, alegando falta de segurança para a destinação ordenada na Constituição.
b)Compensação da insuficiente aplicação dos 100% do Fundeb com eventual excesso nos 25% constitucionais.
Considerando que tanto o Fundeb quanto a parcela dos 25% não atrelada a tal fundo, um e outra bancam o mesmo tipo de despesa, pensou-se, de início, que tal compensação seria possível, sem que nisso houvesse comprometimento da boa aplicação dos dinheiros da educação.
No entanto, concluiu o TCE-SP que, a partir de 2011, impossível contrabalançar eventuais sobras nos 25% com insuficiências à conta do Fundeb. Eis a Deliberação TC-A-024468/026/11, que, após várias considerações, assim conclui: “Faz saber que, a partir das contas anuais de 2011, não mais será admitida qualquer forma de integralizar as aplicações do FUNDEB que não tenham guardado rigorosa observância às disposições do artigo 21, § 2º, da Lei federal n. 11.494/07, ainda que excedido o piso do artigo 212 da Constituição Federal”.
Aquisição de veículos escolares sem as condições exigidas pelo Código Brasileiro de Trânsito.
Tais veículos devem reunir adequadas condições de utilização; estar licenciados pelos competentes órgãos da fiscalização, dispondo de todos os equipamentos obrigatórios, sobretudo os de segurança.
A propósito, o TCE-SP em auditoria específica (2016) apurou desacertos graves na frota escolar municipal:
- Pneus carecas;
- Falta de cintos de segurança;
- Motoristas com várias multas por excesso de velocidade;
- Motoristas com problemas na Carteira Nacional de Habilitação (CNH);
- Falta de identificação visual nos veículos.
Despesas com precatórios judiciais e decisões administrativas relativas ao pessoal da Educação
Tendo em mira em que, a modo do art. 212 da Constituição, a aplicação mínima se restringe ao ano civil, à competência que se inicia em 1º de janeiro e termina no dia 31 de dezembro, nesse contexto temporal, o TCE-SP entende que os precatórios alimentares e as decisões administrativas salariais não ingressam nos pisos da Educação, visto que se referem, na imensa parte, a anos anteriores e, não, ao exercício que se examina a conta do Prefeito. Dito de outro modo, o fato gerador da despesa aconteceu em anos findos, que não o da competência fiscalizada.
Salário dos dirigentes da Educação e transporte de alunos dos ensinos médio e superior.
O Secretário ou o Diretor Municipal da Educação pode, às vezes, lidar também com o ensino médio e superior, níveis não atribuídos preferencialmente ao Município (art. 211, § 2º, da CF). Nesse caso, o Controle Externo faz glosa proporcional, referente ao percentual de alunos daquelas duas etapas de ensino. Foi bem assim o que decidiu o TCE-SP na seguinte consulta:
PROCESSO: TC-653/005/2001
INTERESSADO: Prefeito Municipal de Presidente Prudente, Agripino de Oliveira Lima Filho
ASSUNTO: Consulta acerca da possibilidade de inclusão dos vencimentos do Secretário da Educação e dos Diretores de Departamento da Secretaria da Educação no rol dos profissionais do magistério pagos com a parcela dos 60% da verba recebida do FUNDEF, desde que de forma proporcional ao número alunos matriculados no ensino fundamental.
CONCLUSÃO: “O Secretário da Educação e os Diretores de Departamento da Secretaria da Educação podem ser incluídos no rol dos profissionais do magistério pagos com a parcela dos 60% da verba recebida do FUNDEF, com o esclarecimento de que a administração deverá computar no citado percentual, parcela proporcional ao número de alunos matriculados no ensino fundamental”.
SESSÃO: 09-04-03 PUBLICAÇÃO: 13-05-03
Nessa linha de impugnação proporcional de gastos, comparecem as despesas com transporte de alunos dos mencionados ensinos médio e superior.
Proventos de aposentados que, em atividade, militaram na Educação (professores, diretores, coordenadores pedagógicos etc.).
Diferente do que assegurava, de forma cristalina, o ordenamento anterior (Lei nº 7.348, de 1985), a Lei de Diretrizes e Bases – LDB se não possibilita, tampouco proíbe sobreditas despesas nos mínimos do setor. Há aqui vacilo legal que remete à possibilidade daquela pretérita legislação de 1985; não revogada de forma expressa, é bom que se frise.
Daí que o TCE-SP vinha aceitando a parcela da educação no déficit previdenciário próprio, menos, claro, nos 60% do Fundeb, pois aqui só entram, de forma textual, os profissionais em efetivo exercício no magistério.
Todavia, a partir de 2018, tal dispêndio não mais será tolerado nos 25% de manutenção e desenvolvimento do ensino. É o que se conclui da primeira recomendação ao balanço 2016 do Governador do Estado de São Paulo (TC 5198/989/16):
A-1 – Atente para a decisão deste Tribunal de não mais considerar, a partir de janeiro de 2018, no cômputo dos gastos com ensino, os valores despendidos com o pagamento dos inativos da educação, adotando medidas orçamentárias.
Despesas com pessoal em desvio de função.
Eis o caso de professores e demais servidores do magistério que ora atuam em outras áreas da Administração Municipal. Essa vedação se prevê, de forma explícita, na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – LDB (art. 71, VI). Para inibir eventual desvio, o TCE-SP determina, nas Instruções 2/2016, que as folhas salariais dos profissionais da educação sejam atestadas por todos os membros do Conselho do Fundo da Educação Básica (Fundeb).
Despesas com ensino à distância
Assim determina a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB):
Art. 32 – (.....)
§ 4º O ensino fundamental será presencial, sendo o ensino a distância utilizado como complementação da aprendizagem ou em situações emergenciais.
Vai daí que o ensino à distância tem natureza complementar, subsidiária, devendo ser adotado, na rede pública, apenas em situações emergenciais.
Bem por isso, assim se pronunciou o TCE-SP na seguinte consulta:
PROCESSO: TC-027193/026/98
INTERESSADO: Prefeitura Municipal de Guareí - Ex-Prefeito Municipal Sr. Luiz Gonzaga da Costa Barros.
ASSUNTO: Possibilidade de inclusão de despesas com implantação e manutenção do “Ensino à Distância”, nas despesas efetuadas com ensino fundamental ou médio.
CONCLUSÃO: “Não é cabível a inclusão de gastos com sistemas de ensino à distância na apuração dos índices de aplicação na manutenção e desenvolvimento do ensino.” SESSÃO: 02-03-05 PUBLICAÇÃO: 04-03-05
Despesas com vale-educação
Ao invés de adquirir e distribuir material escolar, algumas Prefeituras concedem aos alunos, por seus responsáveis, auxílio financeiro chamado “vale-educação”.
Tal procedimento é rechaçado pelo TCE-SP e, por isso, a consequente despesa é retirada dos valores aplicados na Educação.
Em resposta à consulta formulada pela Câmara de Araçatuba, aquela Corte, no TC 36669/026/09, assim justificou a recusa:
“O procedimento pretendido não se mostra eficaz do ponto de vista educacional porque não garante uniformidade na compra do material, quer na quantidade, quer na especificidade e também na qualidade do material. Possibilitar-se-ia ter uma classe de alunos com materiais os mais diversos e nem sempre com todos os itens necessários. Igualmente ineficaz se mostra do ponto de vista de controle dos gastos públicos, porque impossibilitaria ter-se segurança quanto aos recebedores e quanto à efetiva aplicação do valor recebido. Estar-se-ia dando margem à negociação no mercado desses “vales-educação”, comprometendo o resultado que se espera da utilização pelos alunos de material adequado que lhes seja oferecido para possibilitar-lhes e facilitar-lhes os estudos. O pretendido privilégio para o comércio local mostra-se, também, ilegal, afrontando, como apontou a d. SDG, o princípio da isonomia e a lei de licitações.
Despesas com Uniformes Escolares e Alimentação Infantil (creches e pré-escolas)
Em 2008, o TCE-SP pacificou, de vez, essa questão (TC 3015/026/05); tais despesas não são típicas de ensino; estarão fora dos 25%, nisso considerando os ideais da Reforma Educacional de 1996, a privilegiar o financiamento da educação propriamente dita; formal; em sala de aula. É bem isso o que diz Deliberação relativa ao TCA 35.186/026/08, publicada em 15.10.2008.
Nessa linha de entendimento, o Ministério da Educação (MEC) assim postula: “tais despesas encontram-se mais próximas daquelas caracterizadas como assistência social, por conseguinte não integrantes do conjunto de ações de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino. Assim, seu custeio não deve ser realizado com recursos do Fundeb, ainda que os alunos beneficiários sejam da educação básica pública” (in: “Manual do Fundeb. Perguntas mais frequentes”. www.mec.gov.br).
Salário das merendeiras e nutricionistas terceirizadas
Os servidores municipais da cozinha-piloto têm seus salários incluídos nos 25% constitucionais. É porque, apesar de a LDB afastar os programas suplementares de alimentação (art. 71, IV), as merendeiras e nutricionistas são, inequivocamente, profissionais da Educação, submetidas à hierarquia funcional e às políticas locais de ensino.
Com efeito, assim determina o a Lei de Diretrizes e Bases da Educação:
Art. 70. Considerar-se-ão como de manutenção e desenvolvimento do ensino as despesas realizadas com vistas à consecução dos objetivos básicos das instituições educacionais de todos os níveis, compreendendo as que se destinam a:
I - remuneração e aperfeiçoamento do pessoal docente e demais profissionais da educação;
É por isso que, malgrado a LDB também excluir os programas de assistência médico-odontológica, farmacêutica e psicológica (art. 71, VI), o Ministério da Educação (MEC) recomenda inclusão do salário de psicólogos, médicos e psicopedagogos, desde que estes atuem, exclusivamente, na rede escolar. De fato, esses servidores são, de igual modo, profissionais da educação.
Em sentido diferente e submetidos juridicamente à empresa que produz, de forma terceirizada, a merenda escolar, as merendeiras e nutricionistas não têm a ver com os quadros formais da Educação do Município; não são profissionais do ensino público e, portanto, afastam-se da hipótese inclusiva do antes transcrito art. 70, I.
Demais gastos da cozinha-piloto
Tal qual antes se viu, os custos salariais da merendeira e outros servidores da Merenda agregam-se, sim, aos pisos da educação, possibilidade essa que, a ver do TCE-SP, não beneficia demais gastos dos programas suplementares de alimentação, entre os quais a compra de gêneros alimentícios, de equipamentos para a cozinha, de combustível para a frota que distribui a merenda.
Aqui, não é demais lembrar que o Ministério da Educação (MEC), no já citado manual, pensa de modo parcialmente diferente, ou seja, equipamentos para cozinha podem, sim, contar na aplicação mínima (quer os 25% ou os 40% do Fundeb).
Se um quarto da receita de impostos não pode financiar a aquisição de comida para a Merenda, ao Salário-Educação é, sim, concedida essa possibilidade; isso, com base no art. 212, § 4º, da Constituição.
Aquisições globais de bens e serviços que também servem a vários outros setores da Administração (ex.: combustíveis, material de escritório, peças de reposição da frota).
Para evitar a glosa total, o órgão responsável pela Educação precisa atestar, de forma cabal, sua própria cota de recebimento; isso, mediante carimbo e assinatura de servidor especialmente designado pelo Responsável da Educação (Secretário, Diretor ou Coordenador). Nessa trilha, exige o TCE-SP, mediante as Instruções 2/2016, que a documentação do gasto educacional esteja separada das demais despesas do Município.
Subvenção a instituições assistenciais, desportivas ou culturais; pesquisas estranhas ao contexto do ensino; cursos para servidores municipais; obras de infraestrutura que beneficiem prédios escolares (ex.: pavimentação e iluminação de rua em frente à escola).
Tais despesas estão expressamente vedadas no art. 71 da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – LDB.
De outra banda, a norma que tipifica despesas elegíveis (art. 70, LDB) nada se refere à possibilidade tratada na Constituição (art. 213, I e II) e em outra passagem da LDB (art. 77, IV). Assim, ante esse inequívoco amparo legal, aos mínimos da Educação podem se somar os auxílios e subvenções para certas escolas do setor privado: as comunitárias, confessionais e filantrópicas, observadas nestas os requisitos ditos no sobredito regramento, ou seja, finalidade não lucrativa; aplicação dos excedentes financeiros em educação; destinação do patrimônio para entidade congênere em caso de dissolução.
Construção e manutenção de bibliotecas, museus e ginásios esportivos.
Essas despesas só são aceitas quando tais instalações existem dentro de prédios escolares, para uso, único e exclusivo, de alunos da rede pública.
Despesas com festas cívicas; com a aquisição de instrumentos musicais para fanfarras ou bandas escolares.
Tais gastos possuem índole marcadamente cultural; não se coadunam com a educação formal, em sala de aula, privilegiadas na Reforma Educacional de 1996.
Vale-refeição, cesta-básica, vale-transporte nos 60% do Fundeb para os profissionais do magistério.
Em face de seu caráter indenizatório, não remuneratório, tais despesas podem ser incluídas nos restantes 40% do Fundeb; não nos 60%, vinculados, única e tão somente, às parcelas remuneratórias (salário, vantagens, encargos patronais).
Nota
[1] De lembrar que a Lei Complementar 151/2015 permite a utilização de 70% dos depósitos judiciais e administrativos no pagamento de precatórios judiciais, dívida pública fundada e manutenção do equilíbrio atuarial dos fundos de previdência.