3 MUNCIPALIZAÇÃO DO TRÂNSITo
Os órgãos instituídos após a edição do Código de Trânsito Brasileiro só terão existência legal e a competência que lhes confere o Código “após cumprirem as exigências previstas no parágrafo 2º do art. 333. As Juntas criadas após a vigência do CTB obedecerão às diretrizes elaboradas pelo comitê Executivo do CONTRAN”. (PINHEIRO, 2001, p.74).
É conveniente lembrar o que consta no parágrafo 2º do art. 24, para órgão executivo das Juntas Administrativas “para exercer as competências estabelecidas neste artigo, os Municípios deverão integrar-se ao Sistema Nacional de Trânsito, conforme previsto no art. 333 deste Código” (Pinheiro, 2001, p.75).
Os governos estaduais eram responsáveis por todo o sistema de Trânsito, desde a fiscalização até a emissão de Carteira Nacional de Habilitação – CNH. Com a atual legislação, passam Às prefeituras a fazerem o trabalho de fiscalização do Trânsito, e os governos estaduais, licenciamento, serviço de guincho, formação de condutores, etc. Assim, o município passou a ser reconhecido como autoridade de Trânsito e passou a poder montar sua própria equipe de fiscais, como acontece em grandes cidades. (ALMEIDA, 2004).
A matéria é polêmica, como afirma Torres (2006, p. 48), quando se discute a competência dos municípios frente ao Código, isso porque “a Constituição é expressa em seu art. 30, I, ao determinar que os municípios possam legislar sobre assuntos de interesse local. Esses interesses, segundo melhor doutrina, são considerados peculiares”.
É imperativo, portanto, não realizar uma leitura no sentido de exclusividade. Torres (2006, p.49) assinala que:
Trata-se de matéria privativa ou única, porque essa linha de pensamento levaria à conclusão de que não cabe aos municípios legislarem em matéria de trânsito, pela natureza da ordem pública que possui e, conforme a leitura do art. 22, XI e do art. 144 da CRFB/88, que estabelece uma concepção de competência privativa da União para legislar sobre Trânsito e transporte.[...]
Nessa diretriz de raciocínio, toda a matéria de fiscalização e do próprio policiamento ostensivo de trânsito não poderia ser atribuída aos municípios, porque dizem respeito à ordem pública, portanto, caberia a casa unidade da Federação essa responsabilidade.
Destaca aí a competência conferida aos municípios que passaram a controlar a “circulação no âmbito das vias sob sua jurisdição, com o que resta atenuada a hipertrofia centralizadora do Estado, dando-se relevo ao fato de revelar o Trânsito, sobretudo interesse local”. Distribuindo-se as funções, criando-se órgãos técnicos para atuarem em setores especializados (RIZZARDO, 2004, p.46).
Portanto, compete aos órgãos executivos municipais de trânsito desempenhar 21 (vinte e uma) atribuições. De acordo com o preenchimento dos requisitos para integração do município ao Sistema Nacional de Trânsito, ele adquire a responsabilidade pelo planejamento, o projeto, a operação e a fiscalização, não apenas no perímetro urbano, mas também nas estradas municipais. Passa então a prefeitura a executar serviços de sinalização, fiscalização, aplicação de penalidades, bem como a educação de trânsito. (DENATRAM, 2013).
Decorridos alguns anos da vigência do CTB, como afirma Almeida (2004, p.1203) “cerca de 90% dos municípios ainda não estão integrados ao Sistema Nacional de Trânsito, o que pode acarretar a sua responsabilização por evento de Trânsito que ocorra, conforme a Lei nº 9.503/97”.
Denota-se que em 1999 foi publicada a Resolução nº 106, de 21 de dezembro de 1999, que dispõe sobre a integração dos órgãos e entidades executivos municipais rodoviários e de Trânsito ao Sistema Nacional de Trânsito; depois a Resolução nº 147, de 19 de setembro de 2003, que estabelece as diretrizes para a elaboração do Regimento Interno. (ALMEIDA, 2004).
O gerenciamento de Trânsito pelos Municípios constitui-se em “iniciativa lógica e coerente, eis o Trânsito uma questão local, ressaltando-se, todavia como ressalvado, competir privativamente à União legislar sobre Trânsito”. (MITIDIERO, 2005, p.58).
3.1Características da “Municipalização” do Trânsito
Conforme dispõe o art. 7º do CTB, o município, por meio de órgãos e entidades executivos rodoviários, faz parte do STN. Mas para estar formalmente integrado, contudo, como explica Almeida (2004, p.1214):
precisa preencher uma série de requisitos, entre eles a organização de órgão executivo de Trânsito (art. 8º), encarregado de executar várias tarefas (art. 24) ao órgão de Trânsito e estará vinculada a Junta Administrativa de Recursos de Infração de Trânsito – JARI.
(Art. 1º da Resolução nº 106/99 – CONTRAN), que assim estabelece:
Integra o Sistema Nacional de Trânsito os municípios cujos órgãos ou entidades executivos de Trânsito e rodoviário disponham de mecanismos legais para o exercício das atividades de engenharia, tráfego, fiscalização de Trânsito, educação de Trânsito e controle e análise de estatísticas, bem como a de Junta Administrativa – JARI.
O DENATRAM homologará “mediante ato administrativo publicado no D.O.U., a integração declarando-a completa nos termos da Resolução n. 29/98. Sem esta homologação os Municípios não estão autorizados ao exercício das competências previstas no Código”. (PINHEIRO 2001, p.75).
Não há necessidade de criação de uma secretaria municipal específica para cuidar de assuntos de Trânsito. Como opções de estruturação, Almeida (2004, p.1215) ilustra:
Uma nova secretaria de Trânsito e transportes;
Um departamento de Trânsito subordinado a uma secretaria existente;
Uma empresa pública de Trânsito e transportes;
Uma coordenadoria de Trânsito subordinada a uma secretaria existente ou ao gabinete do prefeito;
Um departamento ou seção dentro de outra existente.
Apesar de aparentar a complexidade das atividades a serem desenvolvidas pelo município, boa parte delas pode ser implementada por meio de parcerias, de acordo com o Código de Trânsito, em seu art. 25, que assim dispõe:
Art. 25. Os órgãos e entidades executivos do Sistema Nacional de Trânsito poderão celebrar convênio delegando as atividades previstas neste Código, com vistas à maior eficiência e à segurança para os usuários da via.
Parágrafo único. Os órgãos e entidades de trânsito poderão prestar serviços de capacitação técnica, assessoria e monitoramento das atividades relativas ao trânsito durante prazo a ser estabelecido entre as partes, com ressarcimento dos custos apropriados.
Além das atividades de fiscalização e processamento de informações delegadas em convênio, resta ao município cuidar das questões viárias, por intermédio de competente serviço de engenharia de tráfego (quanto aos padrões de engenharia, o CTB trata dessa questão nos arts. 91 a 95).) Salienta Almeida (2004, p.1219) que:
As questões envolvendo o trânsito estão inseridas no contexto do planejamento urbano como um todo. Por isso o município deve preocupar-se com um plano diretor capaz de contemplar a circulação viária em todos os seus aspectos, incluindo o transporte coletivo, de carga, não desprezando o aspecto do uso do solo.
Nesse sentido, Almeida (2004, p.1219) conceitua plano diretor: “é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana, conforme determina o art. 182 parágrafo 1º, CF, e é obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes”. Lembrando que “são objetivos gerais de um sistema de transporte humano, os que estejam inseridas na meta de uma cidade sustentável a qualidade de vida urbana a eficiência e a qualidade ambiental”.(PEREIRA, 2000, p. 223).
No tocante à JARI, é vinculada a um órgão e é tão importante quanto ele. Para que seja instituída uma JARI é necessário que seja promulgado um Decreto. Para sua composição o município deve seguir as diretrizes estabelecidas no CTB e na Resolução nº147/03 – CONTRAN. (ALMEIDA, 2004).
Posteriormente à adoção das providências até aqui elencadas, o município deve efetuar o cadastramento de todos os seus dados no órgão. A Resolução nº106/99 do CONTRAN estabelece quais os procedimentos adequados para tal cadastramento. (ALEMIDA, 2013). Para concretizar a integração do município ao Sistema Nacional de Trânsito, necessitará ser encaminhado ao Denatran ( DENATRAM, 2013):
A legislação de criação do órgão municipal executivo de trânsito com os serviços de engenharia do trânsito, educação para o trânsito, controle e análise de dados estatísticos e fiscalização;
Legislação de criação da JARI e cópia do seu regimento interno;
Ato de nomeação do dirigente máximo do órgão executivo de trânsito (autoridade de trânsito);
Nomeação dos membros da JARI, conforme Resolução Contran nº 357;
Endereço, telefone, e-mail, fax do órgão ou entidade executivo de trânsito e rodoviário.
Estes documentos servem como parâmetro para que os municípios cumpram a legislação em matéria de Trânsito, envolvendo todos as etapas. Deve o município providenciar a imediata complementação, atendendo parcialmente as exigências.
Desta forma, Município é também um órgão arrecadador, e o caso de ser aplicada multa por infração de Trânsito na circunscrição de um Município, apenas aquele incumbe o valor da multa recebido, bem como, é à JARI do Município que o infrator inconformado deve providenciar recurso, ou no seu domicílio, em que o expediente deve ser encaminhado pela CIRETRAN para a JARI do local da infração. Caso não haja recurso, o infrator pode recolher a multa num outro Município qualquer, através da agência bancária informada no auto de infração, cujo valor será dirigido ao município correspondente, por meio de câmara de compensação. (FRANCO, 2005).
Os guardas municipais são os servidores com maior probabilidade de aproveitamento, deste modo deve haver programa especial e treinamento para habilitação às novas atividades. Lembrando exceção prevista em relação à Polícia Militar para fiscalização do Trânsito, que é inteiramente justificada enquanto o município tiver seus próprios agentes de Trânsito. A corporação integra o Sistema Nacional de Trânsito e é ela quem exerce a fiscalização para as competências do Estado, além de fazer policiamento ostensivo do trânsito (art. 23, III).
Ademais, tal proposição é contemplada no art. 280 §4º, CTB. (ALMEIDA, 2004). Além de serviços prestados por órgãos públicos, há ambém os executados pela iniciativa privada, como por exemplo credenciamento para escolta e remoção de veículos, bem como depósito destes, conforme disposição do art. 262, CTB. Cabe lembrar, sempre que houver a iniciativa privada executando serviço de interesse público deverá ser observado o procedimento da licitação. Procedimento este que é
Administrativo pelo qual um ente público, no exercício de função pública, abre a todos os interessados, que se sujeitem ao instrumento convocatório, a possibilidade de formularem propostas dentre as quais selecionará e aceitará a mais conveniente para a celebração do contrato. (DI PIETRO, 2011, p. 356.)
Uma das alternativas de alguns municípios para a realização de atividades de trânsito é o consórcio intermunicipal. Consórcio Público (PIETRO, p. 487) “trata de acordo de vontades, que não constituem personalidade jurídica”. Estão previstos no art. 241, CF:
Art. 241. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos.
Entretanto, afirma Almeida (2004, p. 1226) que não é recomendável:
Alguns municípios têm adquirido sob a responsabilidade de formação de consórcios públicos ou contratação de terceiros para o serviço de fiscalização e composição da JARI (a maior parte dos serviços delegados decorre de interpretação do art. 25, CTB (1224).
Quando da “Municipalização” do Trânsito, Santa Catarina contava com setenta e sete de seus duzentos e noventa e três Municípios, já o Brasil conta com mil e trezentos e trinta e sete Municípios, que já fazem parte da integração (DENATRAN, 2013).
Não há na lei previsão de destinação de recursos financeiros para a gestão de trânsito no Brasil. Diverso do que acontece com a Educação e a Saúde. Desta forma, muitas prefeituras encaram a Municipalização como algo muito dispendioso. Embora de fato isso não aconteça, pois existe um Fundo para esta finalidade, o Fundo Nacional de Segurança e Educação de Trânsito – FUNSET, que nada mais é do que um fundo de abrangência nacional dedicado à segurança e educação do trânsito.
A criação do Fundo Nacional de Segurança e Educação de Trânsito – FUNSET colabora para que os municípios reúnam todos os requisitos estabelecidos em lei e possam vir a integrar-se ao STN.
O CTB criado através da Lei nº 9.503/1997 dispõe em seu art. 320, parágrafo único, que precisa ser depositado mensalmente na conta do FUNSET o percentual de 5% (cinco por cento) do valor das multas de trânsito recolhidas no período. Este Fundo foi instituído pela Lei nº 9.602/1998 e regulamentado pelo Decreto nº 2.613/06/1998, eles instituem a competência de gestão do Fundo ao Departamento Nacional de Trânsito – DENATRAN (DENATRAN, 2013), é o que se constata:
Código de Trânsito Brasileiro (CTB)
Art. 320. A receita arrecadada com a cobrança das multas de trânsito será aplicada, exclusivamente, em sinalização, engenharia de tráfego, de campo, policiamento, fiscalização e educação de trânsito.
Parágrafo único. O percentual de cinco por cento do valor das multas de trânsito arrecadadas será depositado, mensalmente, na conta de fundo de âmbito nacional destinado à segurança e educação de trânsito.
De acordo com o art. 4º do Decreto nº 2.613/98, tais recursos arrecadados ao Fundo Nacional de Segurança e Educação de Trânsito – FUNSET serão aplicados da seguinte forma:
Art 4º Os recursos do FUNSET serão aplicados:
I - no planejamento e na execução de programas, projetos e ações de modernização, aparelhamento e aperfeiçoamento das atividades do DENATRAN relativas à educação e segurança de trânsito;
II - para cumprir e fazer cumprir a legislação de trânsito no âmbito de suas atribuições;
Ill - na supervisão, coordenação, correição, controle e fiscalização da execução da Política Nacional de Trânsito e do Programa Nacional de Trânsito;
IV - na articulação entre os órgãos dos Sistemas Nacional de Trânsito, de Transporte e de Segurança Pública, por intermédio do DENATRAN, objetivando o combate à violência no trânsito e mediante a promoção, coordenação e execução do controle de ações para a preservação do ordenamento e da segurança do trânsito;
V - na supervisão da implantação de projetos e programas relacionados com a engenharia, educação, administração, policiamento e fiscalização do trânsito, visando à uniformidade de procedimentos para segurança e educação de trânsito;
VI - na implementação, informatização e manutenção do fluxo permanente de informações com os demais órgãos do Sistema Nacional de Trânsito e no controle dos componentes do trânsito;
VII - na elaboração e implementação de programas de educação de trânsito, distribuição de conteúdos programáticos para a educação de trânsito e promoção e divulgação de trabalhos técnicos sobre trânsito;
VIII - na promoção da realização de reuniões regionais e congressos nacionais de trânsito, bem como na representação do Brasil em congressos ou reuniões internacionais relacionados com a segurança e educação de trânsito;
IX - na elaboração e promoção de projetos e programas de formação, treinamento e especialização do pessoal encarregado da execução das atividades de engenharia, educação, informatização, policiamento ostensivo, fiscalização, operação e administração de trânsito;
X - na organização e manutenção de modelo padrão de coleta de informações sobre as ocorrências e os acidentes de trânsito;
XI - na implementação de acordos de cooperação com organismos internacionais com vista ao aperfeiçoamento das ações inerentes à segurança e educação de trânsito.
§ 1º Para os efeitos da aplicação dos recursos do FUNSET, consideram-se operacionalização da segurança e educação de trânsito as atividades necessárias ao planejamento, manutenção, execução, organização, aperfeiçoamento e avaliação do Sistema Nacional de Trânsito.
§ 2º As despesas a que se refere o inciso VIII deste artigo não poderão ser superiores a dois por cento da receita total do FUNSET.
Portanto, constituem recursos do FUNSET, de acordo com o art. 6º da Lei nº 9.602 e art. 3º do Decreto nº 2.613/98, o percentual de 5% das multas de trânsito arrecadadas pela União, Estados, DF e Municípios:
Art. 6º Constituem recursos do FUNSET:
I - o percentual de cinco por cento do valor das multas de trânsito arrecadadas, a que se refere o parágrafo único do art. 320 da Lei nº 9.503, de 23 de setembro de 1997;
II - as dotações específicas consignadas na Lei de Orçamento ou em créditos adicionais;
III - as doações ou patrocínios de organismos ou entidades nacionais, internacionais ou estrangeiras, de pessoas físicas ou jurídicas nacionais ou estrangeiras;
IV - o produto da arrecadação de juros de mora e atualização monetária incidentes sobre o valor das multas no percentual previsto no inciso I deste artigo;
V - o resultado das aplicações financeiras dos recursos;
VI - a reversão de saldos não aplicados;
VII - outras receitas que lhe forem atribuídas por lei.