4. A atuação do Ministério Público no controle de gastos com pessoal
Como exposto ao longo deste estudo, o artigo 59 da Lei de Responsabilidade Fiscal confere expressamente ao Ministério Público a possibilidade de fiscalizar o cumprimento das normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, enfatizando inclusive a atuação relacionada ao saneamento de transgressões aos limites de gastos com pessoal.
Mesmo que assim não o fosse, o controle da Administração Pública em matéria de gestão fiscal seria admissível, por si só, em razão da missão institucional atribuída ao Ministério Público pela Constituição Federal: o artigo 127, caput, dispõe que lhe incumbe a defesa da ordem jurídica e dos interesses sociais e individuais indisponíveis, ao passo que o artigo 129 estabelece como funções do órgão, dentre outras, zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados na Constituição (inciso II); promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público35 e social, e de outros interesses difusos e coletivos (inciso III); e exercer outras funções que lhe forem conferidas, desde que compatíveis com sua finalidade (inciso IX).
Não há dúvidas, aliás, da relevante atuação do Ministério Público na seara de controle da Administração Pública, em suas mais diferentes esferas e áreas de atuação, não só em decorrência da Constituição Federal, mas também em virtude da legislação infraconstitucional – Lei Orgânica do Ministério Público (Lei n.º 8.625/93) e Lei de Ação Civil Pública (Lei n.º 7.347/85), dentre outras –, que regulamentam os mecanismos ou instrumentos necessários a essa atuação. Com efeito, a possibilidade de instauração de inquérito civil, manejo de notificações e requisições, expedição de recomendações administrativas, celebração de compromissos de ajustamentos de conduta e propositura de ações civis públicas constituem meios eficazes para o controle da Administração Pública, pois podem acarretar a correção de atos e omissões.36
Não obstante esse arcabouço legislativo, a atuação do Ministério Público ainda pode ser considerada tímida quando se trata de fiscalizar o cumprimento das normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e, sobretudo, a observância do limite de despesas com pessoal nos 5.570 Municípios brasileiros. Veja-se, a título de exemplo, que no banco de projetos do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP) constam atualmente cadastrados 1.950 boas práticas, projetos ou programas, dos quais apenas três iniciativas estão diretamente relacionadas ao cumprimento ou fortalecimento dos dispositivos e mecanismos de controle da Lei de Responsabilidade Fiscal que são tratados neste trabalho – dois afetos às controladorias internas e um associado aos limites de gastos com pessoal.37
É bem verdade que os Tribunais de Contas têm assumido o protagonismo da matéria, o que é bastante compreensível em razão das atribuições que lhe são próprias como órgãos de controle externo, assim como da estrutura técnica de pessoal que lhes é disponibilizada, dotada de alto grau de especialização para promover a análise de informações de caráter contábil, orçamentário e fiscal. Porém, a magnitude da matéria, seus impactos em outras importantes áreas da Administração Pública e também os seus reflexos em distintos ramos de atuação do Ministério Público implicam a necessidade de mudança desse paradigma, inclusive com a finalidade de se conferir melhor e aprimorada proteção ao patrimônio público e à moralidade administrativa.
Essa conclusão parte do pressuposto de que o próprio controle externo realizado pelos Tribunais de Contas não tem sido suficiente, por si só, para obstar o crescente desequilíbrio dos gastos com pessoal dos Municípios, conquanto a Lei de Responsabilidade Fiscal esteja em vigência há mais de dezoito anos. Certamente contribuem para esse quadro não só o tempo demandado para análise das contas e aplicação das sanções, associados à constante rotatividade de gestores municipais, mas também a efetividade e o efeito pedagógico das penalidades, já que estas muitas vezes cingem-se à aplicação de multa (vide artigo 56 e seguintes da Lei n.º 8.443/92), sujeita à inadimplência, e cuja execução judicial, quando realizada, sequer pode hoje ser promovida pelo Ministério Público.38 Ainda, o poder coercitivo das decisões dos Tribunais de Contas, que vinha ganhando importância e repercussão entre os Prefeitos – diante de possibilidade de ensejar a inelegibilidade prevista na Lei da Ficha Limpa – parece ter sido enfraquecida após o Supremo Tribunal Federal decidir que os efeitos eleitorais decorrentes dessas decisões dependem de aval das Câmaras Municipais.39
A atuação do Ministério Público, nesse panorama, deve considerar inicialmente as ferramentas de que dispõe para o exercício de controle preventivo no âmbito de defesa do patrimônio público, de modo a evitar e corrigir ilicitudes antes mesmo dos desdobramentos que ficarão sob a responsabilidade dos Tribunais de Contas, a partir da análise das informações e dos limites de despesas contabilizados pelos Municípios em seus relatórios de gestão fiscal, consoante exige a Lei de Responsabilidade Fiscal. O norte, para tanto, é a aferição da correta estruturação e eficiência das controladoria internas, bem como a verificação dos fatores que compõem a execução dos gastos com folha de pessoal, valendo-se inclusive da proximidade que o órgão do Ministério Público tem com a Administração Pública no local de materialização dos atos, que lhe permite melhor conhecimento da realidade e das peculiaridades que implicam o desbordamento das regras fiscais.
Os reflexos dessa atuação com foco nos mecanismos de controle preventivo não interferem nas atividades típicas do controle externo e podem inclusive deflagrar resultados profícuos em duas outras searas que comumente são alvo de investigações pelo Ministério Público em relação aos Municípios: cargos comissionados e vantagens remuneratórios de agentes públicos. É que a execução de despesas acima do teto legal, para além das medidas cogentes de contingenciamento previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal, dentre as quais a redução em pelo menos 20% (vinte por cento) das despesas com cargos em comissão e funções de confiança, demanda a verificação da qualidade do gasto que vem sendo realizado, quando então não raras vezes se constata a existência de cargos comissionados que não têm atribuições de direção, chefia e assessoramento, conforme exige a Constituição Federal, assim como vantagens remuneratórias do funcionalismo público, previstas em leis municipais, que são dotadas de flagrante inconstitucionalidade.
O manejo de instrumentos próprios da atuação extrajudicial do Ministério Público, como a expedição de recomendações administrativas e celebração de compromissos de ajustamentos de conduta com os gestores municipais, também implica importante desdobramento relacionado à caracterização de atos de improbidade administrativa, previstos na Lei n.º 8.429/92,40 cujas sanções possuem gravidade acentuadamente maior que aquelas passíveis de aplicação em âmbito administrativo pelo controle externo e inclusive independem das conclusões deste, em observância ao princípio da independência das esferas ou instâncias de responsabilização. Vale dizer, independentemente do juízo que realizará o Tribunal de Contas em relação à natureza do ilícito no âmbito de suas atribuições, o agente do Ministério Público desde logo, com base na publicação do relatório de gestão fiscal acessível à população, pode cientificar pessoalmente o administrador público sobre a transgressão à Lei de Responsabilidade Fiscal e recomendar ou celebrar ajustamento de medidas para a sua solvência, cujo descumprimento, por conseguinte, em tese caracterizará o elemento anímico necessário à tipificação do ato de improbidade administrativa.41
Há ainda repercussão na tutela penal a ser considerada em face do ordenador da despesa, especialmente quando o Ministério Público promove sua ciência inequívoca quanto à inobservância dos limites legais de gastos, pois configuram crimes contra as finanças públicas as condutas de “ordenar ou autorizar a inscrição em restos a pagar, de despesa que não tenha sido previamente empenhada ou que exceda limite estabelecido em lei” (artigo 359-B do Código Penal); “ordenar despesa não autorizada por lei” (artigo 359-D do Código Penal); e “ordenar, autorizar ou executar ato que acarrete aumento de despesa total com pessoal, nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato ou da legislatura” (artigo 359-G do Código Penal).42 Do mesmo modo, tipifica crime de responsabilidade imputável ao Prefeito a conduta de “ordenar ou efetuar despesas não autorizadas por lei, ou realizá-las em desacordo com as normas financeiras pertinentes (artigo 1º, inciso V, do Decreto-Lei n.º 201/67).
Por fim, é evidente que a ação promovida pelo Ministério Público para fiscalizar os limites de gastos com pessoal nos Municípios e zelar pelo equilíbrio das contas públicas tem impacto na própria execução de políticas públicas. É porque fatia considerável de recursos públicos despendida para o pagamento da estrutura de pessoal passa a ser melhor gerida e empregada na consecução das atividades próprias da Administração Pública, e, em sendo promovidos ajustes que possibilitem menor comprometimento do orçamento com esse tipo de despesa, possibilita-se que as verbas sejam aplicadas em outras áreas que assegurem o bem-estar da população.
5. Conclusão
A Lei de Responsabilidade Fiscal, com a finalidade de conferir concretude às normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, estabelece importantes mecanismos de controle para que os limites de gastos com pessoal sejam observados pelos Municípios, os quais demandam a participação efetiva das controladorias internas municipais e do Ministério Público na busca da prevenção e correção das situações que venham a comprometer o equilíbrio das contas públicas.
As controladorias internas municipais ainda necessitam de melhor estruturação e fortalecimento para o cumprimento adequado de seu papel nesta seara, assim como também se verifica imprescindível fomentar a atuação do Ministério Público na fiscalização dos gastos com pessoal realizados pela Administração Pública, especialmente na esfera extrajudicial e no âmbito de controle preventivo, como forma de se garantir a plena proteção ao patrimônio público e à moralidade administrativa, e obter reflexos positivos em distintas áreas de atuação e ramos do Direito, inclusive no que toca à correta execução orçamentária e de políticas públicas.
6. Referências bibliográficas
ABRAHAM, Marcus. Os 15 anos da Lei de Responsabilidade Fiscal. Disponível em: <http://genjuridico.com.br/2015/06/24/os-15-anos-da-lei-de-responsabilidade-fiscal.> Acesso em: 13 abr. 2018.
BRASIL. Conselho Nacional do Ministério Público. Banco de Projetos. Disponível em: <https://bancodeprojetos.cnmp.mp.br/consulta.seam>. Acesso em 27 abr. 2018.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. AgInt no REsp 1585575/AL. Relator Ministro Gurgel de Faria. Brasília, 28 de setembro de 2017. Diário da Justiça Eletrônico, 06 dez. 2017. Disponível em: <hhttps://ww2.stj.jus.br/processo/revista/inteiroteor/?num_registro=201600442992&dt_publicacao=06/12/2017>. Acesso em: 30 abr. 2018.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. REsp 1508169/PR. Relator Ministro Herman Benjamin. Brasília, 13 de dezembro de 2016. Diário da Justiça Eletrônico, 19 dez. 2016. Disponível em: <https://ww2.stj.jus.br/processo/revista/inteiroteor/?num_registro=201403239785&dt_publicacao=19/12/2016>. Acesso em: 30 abr. 2018.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADI 5449/RO. Relator Ministro Teori Zavascki. Brasília, 10 de março de 2016. Diário da Justiça Eletrônico, n. 77, 22 abr. 2016. Disponível em: <http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&docID=10743671>. Acesso em: 30 abr. 2018.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. RE 836198 AgR/PE. Relator Ministro Roberto Barroso. Brasília, 23 de março de 2018. Diário da Justiça Eletrônico, n. 70, 12 abr. 2018. Disponível em: <http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&docID=146387241>. Acesso em: 30 abr. 2018.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. RE 823347 RG/MA. Relator Ministro Gilmar Mendes. Brasília, 02 de outubro de 2014. Diário da Justiça Eletrônico, n. 211, 26 out. 2018. Disponível em: <http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&docID=7044506>. Acesso em: 30 abr. 2018.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. RE 848826/CE. Relator Ministro Roberto Barroso, Relator p/ Acórdão Ministro Ricardo Lewandowski. Brasília, 10 de agosto de 2016. Diário da Justiça Eletrônico, n. 187, 24 ago. 2017. Disponível em: <http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&docID=13432838>. Acesso em: 30 abr. 2018.
BRUNO, Reinaldo Moreira. Lei de Responsabilidade Fiscal e Orçamento Público Municipal. 5ª ed. Curitiba: Juruá, 2013.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 25ª ed. São Paulo: Atlas, 2012.
CONFEDERAÇÃO NACIONAL DE MUNICÍPIOS. A Crise nos Municípios – Estudos Técnicos, fev. 2018. Disponível em: <http://www.cnm.org.br/cms/biblioteca/A%20Crise%20nos%20Muni%C3%ADpios.pdf>. Acesso em: 20 abr. 2018.
COUTO, Daniel Uchôa Costa. Premissas e desafios para o estabelecimento da accountability no contexto social brasileiro. Interesse Público IP, Belo Horizonte, ano 15, n. 80, jul./ago. 2013.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 24ª ed. São Paulo: Atlas, 2011.
FURTADO, J. R. Caldas. Elementos de Direito Financeiro. 4ª ed. Belo Horizonte: Fórum, 2013.
GABARDO, Emerson. Princípio da eficiência. Enciclopédia Jurídica da PUCSP, tomo II: Direito Administrativo e Constitucional, coord. Vidal Serrano Nunes Jr. [et al.] - São Paulo: Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, 2017.
GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 10ª ed. São Paulo: Saraiva, 2005.
HARADA, Kiyoshi. Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal. Doutrinas Essenciais de Direito Tributário. São Paulo: Revista dos Tribunais, vol. 1, p. 1153-1160, fev. 2011.
LIMA, Luiz Henrique. O controle da Responsabilidade Fiscal e os desafios para os Tribunais de Contas em tempos de crise. Contas governamentais e responsabilidade fiscal: desafios para o controle externo – estudos de ministros e conselheiros substitutos dos Tribunais de Contas. Luiz Henrique Lima, Weder de Oliveira e João Batista Camargo (Coord.). Belo Horizonte: Fórum, 2017.
MARTINS, Fernando Rodrigues. Controle do patrimônio público. 5ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2013.
MEDAUAR, Odete. Controle da Administração Pública. 3ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2014.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 17ª ed. São Paulo: Malheiros, 2013.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 25ª ed. São Paulo: Malheiros, 2008.
MILESKI, Helio Saul. A transparência da Administração Pública pós moderna e o novo regime de responsabilidade fiscal. Interesse Público IP, Belo Horizonte, ano 12, n. 62, jul./ago. 2010.
PARANÁ. Tribunal de Contas. 65% dos municípios do Paraná estão sob alerta do TCE por gastos com pessoal, 06 nov 2017. Disponível em: <http://www1.tce.pr.gov.br/noticias/65-dos-municipios-do-parana-estao-sob-alerta-do-tce-por-gastos-com-pessoal/5515/N>. Acesso em: 19 abr. 2018.
PARANÁ. Tribunal de Contas. Acórdão n. 97/08. Relator Conselheiro Heinz Georg Herwig. Curitiba, 31 de janeiro de 2008. AOTC n. 138, 22 fev. 2008. Disponível em: <http://www1.tce.pr.gov.br/multimidia/2008/2/pdf/00024772.pdf>. Acesso em: 30 abr. 2018.
PARANÁ. Tribunal de Contas. Acórdão n. 265/08. Relator Conselheiro Hermas Eurides Brandão. Curitiba, 28 de fevereiro de 2008. AOTC nº 141, 24 mar. 2008. Disponível em:<http://www1.tce.pr.gov.br/multimidia/2008/3/pdf/00025369.pdf>. Acesso em: 22 abr. 2018.
PARANÁ. Tribunal de Contas. Acórdão n. 2314/12. Relator Conselheiro Hermas Eurides Brandão. Curitiba, 08 de agosto de 2012. AOTC nº 466, 15 ago. 2012. Disponível em: <https://www1.tce.pr.gov.br/multimidia/2012/8/pdf/00232166.pdf>. Acesso em: 30 abr. 2018.
PARANÁ. Tribunal de Contas. Acórdão n. 4433/17. Relator Auditor Thiago Barbosa Cordeiro. Curitiba, 19 de outubro de 2017. DETC nº 1708, 01 nov. 2017. Disponível em: <http://www1.tce.pr.gov.br/multimidia/2017/11/pdf/00322019.pdf>. Acesso em: 30 abr. 2018.