VI – SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – STF NÃO PERMITE A INTERPRETAÇÃO DA PRESCRIÇÃO INDEFINIDAMENTE
O instituto da prescrição intercorrente no processo administrativo disciplinar é uma das conseqüências do princípio da segurança jurídica, que exige a manutenção da prescritibilidade.
Dessa maneira o STF mantendo-se fiel a este posicionamento não permite que a abertura de sindicância ou a instauração de processo disciplinar interrompa a prescrição eternamente, mesmo havendo norma legal que estabeleça o contrário (§§ 3º e 4º, do art. 142, da Lei nº 8.112/90. Em especial, sobre a interrupção e a suspensão da prescrição, a que aludem os §§ 3º e 4º, do art. 142, da Lei nº 8.112/90, incidentes sobre o processo disciplinar, a Excelsa Suprema Corte seguiu o escorreito posicionamento do Min. Marco Aurélio, e que no RMS nº 23.436/DF [44] assim explicitou: "Ora, cuida-se de institutos diversos quando se trata da interrupção e da suspensão. A primeira resulta, uma vez exaurido o ato que a motivou, em novo curso do prazo, desprezando-se os dias transcorridos. Já a suspensão conduz à permanência no tempo enquanto não afastada a respectiva causa, computando-se os dias transcorridos até então e que, assim, devem ser somados aos que sobejarem. Por outro lado, não se coaduna com o nosso sistema constitucional, especialmente no campo das penas, sejam de índole criminal ou administrativa, exceto relativamente ao crime revelado pela ação de grupos armados, civis ou militares, contra a ordem constitucional e o Estado democrático – inciso XLIV do art. 5º, da CF/88, a inexistência de prescrição. Inconcebível é que se entenda, interpretando os preceitos da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990, que, uma vez aberta a sindicância ou instaurado o processo disciplinar, não se cogite mais, seja qual foi o tempo que se leve para a conclusão do feito, da incidência da prescrição. É sabido que dois valores se fazem presentes: o primeiro, alusivo à Justiça, a direcionar a possibilidade de ter-se o implemento a qualquer instante; já o segundo está ligado à segurança jurídica, à estabilidade das relações e, portanto, à própria paz social que deve ser restabelecida num menor tempo possível. Não é crível que se admita encerrar a ordem jurídica verdadeira espada de Dâmodes a desabar sobre a cabeça do servidor a qualquer momento."
Esta regra pacificada pelo STF estabelece a prescrição intercorrente no Processo Administrativo Disciplinar, tendo em vista ser ilegal a interrupção do prazo prescricional, que "começa a correr de novo e por inteiro a partir do próprio fato interruptivo, à semelhança de como sucede no direito penal." [45]
Por igual, a suspensão indefinida da prescrição não prevalece nos países que preconizam o Estado Democrático de Direito, visto que a segurança das relações jurídicas faz parte integrante da essência do ordenamento legal, também sendo inconcebível sua suspensão.
Assim, o Egrégio Sodalício afastou a eficácia do parágrafo 3º, do art. 142, da Lei nº 8.112/90, por entender que a respectiva interrupção nele prevista, cessa uma vez ultrapassado o período de 140 dias alusivo a conclusão do procedimento disciplinar e a aplicação da pena (arts. 152 e 167 da citada lei), como se verifica na ementa do julgamento do RMS nº 23436/DF: "Prescrição - Processo Administrativo - Interrupção. A interrupção prevista no § 3º do artigo 142 da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990, cessa uma vez ultrapassado o período de 140 dias alusivo à conclusão do processo disciplinar e à imposição de pena - artigos 152 e 167 da referida Lei - voltando a ter curso, na integralidade, o prazo prescricional. Precedente: Mandado de Segurança nº 22.728-1/PR, Pleno, Relator Ministro Moreira Alves, acórdão publicado no Diário da Justiça de 13 de novembro de 1998."
Ora, o princípio é o mesmo para o § 1º, do art. 142, da Lei em comento, tendo em vista que a interrupção prevista, até a ciência da Administração Pública do fato investigado, cessa uma vez ultrapassado o período de 140 dias para o julgamento do processo administrativo disciplinar.
Essa é a conseqüência lógica da prescrição intercorrente reconhecida pelo STF, em razão de não ser admitida a interrupção do prazo da prescrição eternamente.
Tal qual a regra do § 3º, o § 1º, do mesmo artigo 142, da Lei nº 8.112/90, pela interpretação do STF, é atingido pela prescrição intercorrente após os 140 dias entre a instauração e o julgamento do PAD. Ou seja, a Administração Pública, se a pena da infração disciplinar for a de demissão, cassação de aposentadoria ou disponibilidade e destituição de cargo em comissão, terá 140 dias corridos como interrupção da prescrição, tempo suficiente para o poder público tomar conhecimento de irregularidades, voltando a fluir o prazo prescricional normalmente.
Esta é a regra de coerência fixada pelo STF, pois não se admite uma interpretação restritiva ao instituto da prescrição intercorrente, tal qual vigente também no direito penal.
Tanto a esfera administrativa como a penal são destinatárias da prescrição intercorrente, segundo o estipulado pelo STF.
Dessa forma, o fluxo da prescrição volta a correr por inteiro se a Administração Pública não instaurar o processo administrativo disciplinar após 140 dias da data do fato tido como irregular. Assim, o dies a quo do prazo de prescrição da falta disciplinar, que não possua correlação com ilícito criminal, segundo o STF é de 140 dias, contados do dia do cometimento do ato investigado.
Nesse sentido, segue o seguinte julgado: [46] "I. Cassação de aposentadoria pela prática, na atividade, de falta disciplinar punível com demissão (L. 8.112/90, art. 134): constitucionalidade, sendo irrelevante que não a preveja a Constituição e improcedente a alegação de ofensa do ato jurídico perfeito. II. Presidente da República: competência para a demissão de servidor de autarquia federal ou a cassação de sua aposentadoria. III. Punição disciplinar: prescrição: a instauração do processo disciplinar interrompe o fluxo da prescrição, que volta a correr por inteiro se não decidido no prazo legal de 140 dias, a partir do termo final desse último. IV. Processo administrativo-disciplinar: congruência entre a indiciação e o fundamento da punição aplicada, que se verifica a partir dos fatos imputados e não de sua capitulação legal."
A interpretação analógica desses julgados voltados para o § 3º, do art. 142, da Lei nº 8.112/90, direciona-se também para o seu parágrafo primeiro, pois a partir do momento em que foi estabelecida a possibilidade jurídica da existência de prescrição intercorrente do PAD quando o assunto é a interrupção do dies a quo, pois a regra é a da prescritibilidade e não a da indefinição ad eternum.
Portanto, a norma estabelecida no parágrafo 1º, do art. 142, da Lei nº 8.112/90, "está a merecer moderada interpretação, sob pena de tornar imprescritível" [47] a falta disciplinar, até que a Administração Pública declare o seu conhecimento pleno ao fato investigado no PAD.
O elastecimento da prescrição a que alude o § 1º, do art. 142, da lei em tela é inconcebível, pois a regra é justamente a inversa, ou seja, é a da prescrição intercorrente.
Dessa maneira, é inadmissível a interrupção da prescrição indefinidamente, pois tal situação é afrontosa ao princípio básico do Estado de Direito que "é o da eliminação do arbítrio no exercício dos poderes públicos com a conseqüente garantia de direitos dos indivíduos perante esses poderes." [48]
Mantendo efetivo o princípio da segurança jurídica enquanto subprincípio do Estado de Direito, o STF estabilizou situações criadas administrativamente irregulares, pertinentes à contratação de servidores da INFRAERO sem concurso público há mais de dez anos. Isto porque o princípio da segurança jurídica prestigia o transcurso do tempo como forma de estabilização das relações jurídicas de direito público, como se infere no julgamento do MS nº 22357/DF, [49] assim ementado: "Mandado de Segurança. 2. Acórdão do Tribunal de Contas da União. Prestação de Contas da Empresa Brasileira de Infra-estrutura Aeroportuária - INFRAERO. Emprego Público. Regularização de admissões. 3. Contratações realizadas em conformidade com a legislação vigente à época. Admissões realizadas por processo seletivo sem concurso público, validadas por decisão administrativa e acórdão anterior do TCU. 4. Transcurso de mais de dez anos desde a concessão da liminar no mandado de segurança. 5. Obrigatoriedade da observância do princípio da segurança jurídica enquanto subprincípio do Estado de Direito. Necessidade de estabilidade das situações criadas administrativamente. 6. Princípio da confiança como elemento do princípio da segurança jurídica. Presença de um componente de ética jurídica e sua aplicação nas relações jurídicas de direito público. 7. Concurso de circunstâncias específicas e excepcionais que revelam: a boa fé dos impetrantes; a realização de processo seletivo rigoroso; a observância do regulamento da Infraero, vigente à época da realização do processo seletivo; a existência de controvérsia, à época das contratações, quanto à exigência, nos termos do art. 37 da Constituição, de concurso público no âmbito das empresas públicas e sociedades de economia mista. 8. Circunstâncias que, aliadas ao longo período de tempo transcorrido, afastam a alegada nulidade das contratações dos impetrantes. 9. Mandado de Segurança deferido."
E nada é mais inconcebível em um ordenamento jurídico do que a eternização de demandas disciplinares. O preceito é o da prescrição como efeito de estabilizar as relações jurídicas, regulando o interesse da coletividade e do Estado.
VII – CONCLUSÃO
Após o presente arrazoado, concluímos pela interpretação atual do parágrafo primeiro, da Lei nº 8.112/90, no qual deverá ser observado e aplicado a regra da "prescrição intercorrente", reconhecida pelo STF, para trazer estabilidade às relações públicas.
Assim, após 140 dias do ato administrativo tido como ilegal, a Administração Pública não poderá alegar que a prescrição está interrompida, pois este será o dies a quo para o início do prazo prescricional.
Interpretar de forma diversa é desqualificar a regra estabelecida pelas decisões do STF de reconhecimento da prescrição intercorrente no processo administrativo disciplinar também em relação ao disposto no § 3º, do art. 142, da lei em comento.
NOTAS
1 Cf. ALVES, Vilson Rodrigues. Da Prescrição e da Decadência no Novo Código Civil. 2ª ed., Campinas: ed. Bookseller, 2004, p. 70.
2 LEAL, Antônio Luiz Câmara. Da Prescrição e da Decadência. 3ª ed., Rio de Janeiro: ed. Forense, 1978, p. 12.
3 Cf. NASSAR, Elody. Prescrição na Administração Publica. São Paulo: ed. Saraiva, 2004, p. 1.
4 "A prescrição tem por base o interesse social, pela estabilidade das relações jurídicas." EM nº L-20, de 7.08.1974, Consultoria Geral da República, da lavra do eminente Rafael Mayer, Processo PR nº 6774/74, in RDA 118:384.
5 Cf. MATTOS, Mauro Roberto Gomes de. Lei nº 8.112/90 Comentada e Interpretada. Rio de Janeiro: ed. América Jurídica, 2005, p. 721.
6 PEREIRA, Caio Mário da Silva. Instituição de Direito Civil. vol. 1. Rio de Janeiro: ed. Forense, 1974, p. 477.
7 Cf. NASSAR, Elody. Prescrição na Administração Publica. São Paulo: ed. Saraiva, 2004, p. 1.
8 STF, Rel. p/ acórdão min. Moreira Alves, MS nº 20.069, Pleno, julgado em 24.11.76, RDA 135:78.
9 Aprofundar nas seguintes decisões do STF: RMS nº 23436/DF, Rel. Min. Marco Aurélio, 1ª T., DJ de 15.10.99, p. 28; MS nº 22.728/PR, Rel. Min. Moreira Alves, Pleno, DJ de 13.11.98, p. 5; MS nº 23.176/RJ, Rel. Min. Marco Aurélio, Pleno, DJ de 10.09.99, p. 3; RMS nº 21.562/DF, Rel. Min. Ilmar Galvão, 1ª T., DJ de 26.06.94, p. 16.637.
10 RAÓ, Vicente. O direito e a vida dos direitos. 3ª ed. Anotada e Atualizada por Ovídio Rocha Sandoval, São Paulo: ed. RT, 1991, p. 323.
11 Cf. CORDEIRO, Renato Sabrosa. Prescrição Administrativa. ed. Renovar, RDA 207/105-120.
12 MARQUES, Raphael Peixoto de Paula. "O Instituto da Prescrição no Direito administrativo", in raphapeixoto@hotmail.com, p. 3.
13 CANOTILHO, J.J. Gomes. Direito Administrativo Constitucional. 4ª ed., Coimbra: Almedina, ps. 264/265.
14 OSÓRIO, Fábio Medina. O Direito Administrativo Sancionado, São Paulo: Ed. RT, 2000, p. 39.
15 NASSAR, Elody. Ob. cit. ant., p. 18.
16 STF, Rel. Min. Marco Aurélio, RMS nº 23436/DF, 1ª T., DJ de 15.10.99, p. 28.
17 CAETANO, Marcelo. Princípios de Direito Administrativo. Coimbra: ed. Almedina, 1996, p. 187.
18RDA 194:307-314.
19 CAMPOS, Francisco. Direito Administrativo. vol. II, Rio de Janeiro: ed. Forense, 1967, p. 7.
20 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 9ª ed., São Paulo: ed. Malheiros, 1994, ps. 297/298.
21 FIGUEIREDO, Lúcia Valle. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: ed. Malheiros, 1994, p. 151.
22RDA 39:18
23 STF, Rel. p/ acórdão Min. Moreira Alves, Ms nº 20069, julgado em 24.11.76, RDA 135:75.
24 STF, Rel. p/ acórdão Min. Moreira Alves, Ms nº 20069, julgado em 24.11.76, RDA 135:76.
25 Cf. OSÓRIO, Fábio Medina. cit.ant., p. 17.
26 CRETELLA JÚNIOR, José. "Prescrição Administrativa". in Revista dos Tribunais 544/12, Ed. RT.
27 CRETELLA JÚNIOR, José. cit. ant., p. 12.
28 STJ, Rel. Min. Fernando Gonçalves, MS 6877/DF, 3ª S., DJ de 21.05.2001, p. 55.
29 STJ, Rel. Min. Humberto Gomes de Barros, RESP nº 19560/RJ, 1ª T., DJ de 18.10.93, p. 21841.
30 SANTOS, Brasiliano Pereira dos. O prazo da prescrição de punição disciplinar começa a correr do momento em que o fato se tornou conhecido?Jus Navigandi, Teresina, a. 5, n. 51, out. 2001. Disponível em: <http://jus.com.br/revista/doutrina/texto.asp?id=2278>. Acesso em: 08 jun. 2005.
31 ARAÚJO, Edmir Netto de. O ilícito Administrativo e o seu Processo, São Paulo: ed. Rt, 1994, p. 249.
32 Serrano Neves, com maestria repudiou a idéia do processo perpétuo: "O ius puniendi – convenhamos – nos regimes organizados sob claros e sólidos princípios liberais e libertários, não poder ser absoluto e perpétuo. Há de sujeitar-se, necessariamente, a certas restrições. Por mais respeitável que seja, em sede de direito penal disciplinar, o criterium tradicionalista, não nos parece muito respeitável a idéia de que o Estado, por si ou por seus órgãos de administração delegada, deve, humanamente, cercar seus administrados de umas tantas garantias, humanamente, cercar seus administrados de umas tantas garantias de sua própria inércia, ou omissão, ou esquecimento, ou indiferença quanto ao uso, por ele próprio, e segundo a lei, do direito de processar e de punir. ‘Sob os regimes realmente liberais – fundados, pois, em postulados rigorosamente democráticos – não se tolera a idéia de processo perpétuo, seja este relativo ao direito comum, seja ao disciplinar." (Revista da Ordem dos Advogados do Brasil, Seção do Estado da Guanaraba, Ano II, vol. 3, p. 206, sob o título "Decadência e Prescrição no Processo Disciplinar"), apud SANTOS, Brasiliano Pereira dos. O Prazo de punição disciplinar começa a correr do momento em que o fato de tornou conhecido?, cit. ant., ps. 7/8.
33 MATTOS, Mauro Roberto Gomes de. Lei nº 8.112/90 Interpretada e Comentada. Rio de Janeiro: ed. América Jurídica, 2005, p. 721.
34 Art. 5º, LXXVIII – "a todos, no âmbito judicial ou administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação."
35 ANDRADE, José Carlos Vieira de. Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976. 2ª ed., Coimbra: ed. Almedina, p. 34.
36 SPALDING, Alexandra Mendes. "Direito Fundamental à Tutela Jurisdicional Tempestiva à Luz do Inciso LXXVIII do art. 5º, da CF Inserido pela EC 45/2004", In Reforma do Judiciário. Primeiras Reflexões sobre a Emenda Constitucional nº 45/2004, coordenado por Teresa Arruda Alvim Wambier e outros. São Paulo: ed. RT, 2005, p. 35.
37 THEODORO JÚNIOR, Humberto. Curso de Direito Processual., vol. 1, 18ª ed., Rio de Janeiro: ed. Forense, 1996, p. 78.
38 SILVA, Ovidio Araujo Baptista. Curso de Direito Civil. vol. 1, 4ª ed., São Paulo: ed. RT, p. 103.
39 BERMUDES, Sérgio. A Reforma do Judiciário pela Emenda Constitucional nº 45. Rio de Janeiro: ed. Forense, 2005, p. 11.
40 SILVA, José Afonso da. Comentário Contextual à Constituição. São Paulo: ed. Malheiros, 2005, p. 348.
41 SILVA, José Afonso da. Cit. ant., p. 348.
42 PALLARINI JÚNIOR, Sydney. "LVIII – Celeridade Processual – Garantia Constitucional Pré-Existente à EC n. 45 – Alcance da ‘Nova’ Norma (art. 5º, LXXVIII, da CF)", in Reforma do Judiciário. Primeiras Reflexões sobre a Emenda Constitucional nº 45/2004, cit. ant., p. 768.
43 "El plazo de prescripción empezará a contarse el día en que la infracción se hubiese cometido (art. 132.2, LRJPA)", (PÉRES, Jesús Gonzalez. Manual de Procedimento Administrativo. 2ª ed., Madrid: ed. Civitas, 2002, p. 437).
44 STF, RMS nº 23436/DF, Rel. Min. Marco Aurélio, DJ de 15.10.1999, p. 28.
45 STF, Rel. Min. Marco Aurélio, RMS nº 23.436/DF, Segunda Turma, DJ de 15.10.99, p. 28.
46 STF, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Ms nº 23.299/SP, Pleno, DJ de 12.04.2002, p. 55.
47 STF, Rel. Min. Ilmar Galvão, RMS nº 21.562/DF, 1ª T., DJ de 24.06.94, p. 16.637.
48 CANOTILHO, José Joaquim Gomes. "Estado de Direito", in Cadernos Democráticos. Coleção Fundação Mário Soares, Lisboa: ed. gradiva, 1999, p. 2.
49 STF, Rel. Min. Gilmar Mendes, Ms nº 22.357/DF, Pleno, DJ de 5.11.2004, p. 06.