1. INTRODUÇÃO
Fruto de projeto de lei de iniciativa popular, conforme previsão do artigo 61, § 2º, da Constituição da República Federativa do Brasil, a Lei da Ficha Limpa reuniu mais de dois milhões de assinaturas de eleitores em todo Brasil e após uma grande pressão da sociedade e segmentos organizados, foi aprovada nas duas Casas Legislativas em 2010 e sancionada pela Presidência da República, transformando-se na Lei Complementar nº 135, de 04 de junho de 2010, alterando os casos de inelegibilidade. Todavia, a validade da Ficha Limpa nas eleições daquele ano foi derrubada pelo Supremo Tribunal Federal, pois a Constituição diz expressamente em seu artigo 16, que qualquer lei que altere o processo eleitoral não valerá para as eleições até um ano da data de sua vigência.
Malgrado o adiamento da eficácia dos efeitos da nova lei ainda no pleito de 2010, com placar apertado no STF, com 6 votos a 5, a Lei da Ficha Limpa começou a ser aplicada nas eleições municipais de 2012. Nos termos da nova legislação, gestores municipais com contas rejeitadas pelos Tribunais de Contas, tornavam-se inelegíveis, conforme artigo 1º da Lei Complementar nº 64, de 1990, “g”.
A mudança criou uma discussão sobre a competência para julgamento das contas dos prefeitos que assumiram função como ordenadores de despesas, se era dos Tribunais de Contas ou dos órgãos legislativos municipais, as Câmaras de Vereadores, reavivando a velha discussão sobre a função jurisdicional exercida pelos Tribunais de Contas ante a previsão esculpida no artigo 31, § 1º, da CFRB/88, que diz expressamente acerca da competência dos Legislativos Municipais e a função auxiliar dos Tribunais de Contas.
Nessa toada, a mudança prevista na Lei da Ficha Limpa passou a colidir com o texto constitucional, gerando diversos questionamentos acerca de sua validade. Assim, surgiu o problema: O prefeito que exerce função de ordenador de despesas, pode ser declarado inelegível com a rejeição de suas contas, independentemente do julgamento político do Legislativo, conforme previsão da Lei da Ficha Limpa? E como desdobramento deste tema, surge outra celeuma: diante da omissão do Poder Legislativo Municipal no julgamento das contas dos gestores, a partir de parecer dos Tribunais de Contas, o prefeito ou gestor ficará inelegível de imediato, conforme previsão da Lei da Ficha Limpa, ou somente após o julgamento definitivo pelos Legislativos Municipais? Responder a tais indagações é a proposta que será enfrentada neste estudo.
TRIBUNAIS DE CONTAS
Criados com a finalidade precípua de verificar o bom uso do dinheiro público, como órgãos auxiliares do Legislativo na fiscalização do Executivo, os Tribunais de Contas exercem função essencial no trato com a res publica. Atuando na fiscalização dos entes nas três esferas de governo (Municípios, Estados e União), os tribunais elaboram pareceres sobre as contas do Executivo, também têm atribuições de acompanhar a execução orçamentária, licitações, contratos, aposentadorias e outros atos tanto do Poder Executivo, quando do Legislativo e do Judiciário, na forma dos artigos 70 e 71 da Carta Magna.
A Europa foi o nascedourodos primeiros modelos de vigilância e controle do uso dos recursos públicos pelos governos. Uma das primeiras Corte de Contas instituídas foi em 16 de setembro de 1807, por Napoleão Bonaparte, para garantir o uso correto dos recursos públicos. O pioneirismo francês foi seguido pela Holanda (1820), Bélgica (1830) e Itália (1862), sendo adotado em escala gradativa por quase todos os países do mundo civilizado. O espírito norteador da função deste instituto formatado por Napoleão foi insculpido no Palácio Nacional Les Invalides, em Paris, onde repousam os restos mortais do estadista francês: “Quero que mediante uma vigilância ativa seja punida a infidelidade e garantido o emprego legal dos dinheiros públicos.”[1]
2.1 NO BRASIL
O sistema de controle surgiu no Brasil em sua era republicana, no século XIX. Antes disso, há relatos das chamadas Juntas das Fazendas das Capitanias e a Junta da Fazenda do Rio de Janeiro, ambas jurisdicionadas à Coroa Portuguesa, no ano de 1680, na fase do Brasil Colônia, período compreendido entre 1530 a 1822. O Erário Régio, instalado por Dom João VI, bem como o Conselho da Fazenda, tinham como função principal acompanhar a execução da despesa pública.[2]
As normas para criação do primeiro Tribunal de Contas no Brasil foram redigidas por Rui Barbosa, notório brasileiro polivalente, que foi jornalista, advogado, político, filósofo e excelente orador. Em 1890, no cargo de ministro da Fazenda, sob inspiração do modelo belga, Rui baixou o decreto nº 966-A, estabelecendo que o órgão teria competência para o exame, revisão e julgamento dos atos concernentes à receita e despesa[3]. O tribunal ganhou status constitucional em 1891, em seu artigo 89:
É instituído um Tribunal de Contas para liquidar as contas da receita e despesa e verificar a sua legalidade, antes de serem prestadas ao Congresso. Os membros deste Tribunal serão nomeados pelo Presidente da República com aprovação do Senado, e somente perderão os seus lugares por sentença.[4]
O tribunal foi efetivamente instalado em 1893, com a função precípua de liquidar e verificar a legalidade das contas, num controle prévio anterior ao exame feito pelo Congresso Nacional. Na visão de Pontes de Miranda, o Tribunal de Contas era um órgão sui generis do Poder Judiciário com função auxiliar do Poder Legislativo. Não se amoldava na definição clássica dos Três Poderes de Montesquieu. Posição equivalente teve Rui Barbosa, em período anterior: “Tribunal é, mas tribunal sui generis que a Constituição não submete ao organismo do Poder Judiciário, antes o remove dali para um lugar distinto.”[5]
2.2 COMPETÊNCIA E ORGANIZAÇÃO DOS TCs NA CRFB/88
No Brasil temos 34 Tribunais de Contas, distribuídos entre todos os entes da Federação: Tribunal de Contas da União (TCU), responsável pela fiscalização da União; Tribunais de Contas dos Estados (TCEs), distribuídos nas 26 unidades da Federação, responsáveis pela fiscalização de cada respectivo Estados-membros; Tribunal de Contas do Distrito Federal (TCDF), responsável pela fiscalização do Distrito Federal; Tribunais de Contas dos Municípios (TCMs) existente nos Estados de Goiás, Pará, Ceará e Bahia, abrangendo todos os municípios em cada respectiva unidade federativa; e ainda Tribunal de Contas do Município de São Paulo e Tribunal de Contas do Município do Rio de Janeiro, estes dois com abrangência circunscrita à área de seu município.
Os diversos Tribunais de Contas têm como função fundamental realizar a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial dos órgãos federativos e federados da administração direta e indireta, estando sujeitas a esta fiscalização as empresas públicas e sociedade de economia mista[6]. As funções dos tribunais estão expressas no texto constitucional, em seus artigos 71 a 75[7], que versam sobre funções, forma de composição e nomeação dos ministros do TCU.
2.3 TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS DE GOIÁS (TCM-GO)
Criado em 1977, no governo de Irapuan Costa Júnior, pela Lei 8.338, de 18 de novembro daquele ano, sob a denominação de Conselho de Contas dos Municípios do Estado de Goiás, o tribunal nasceu composto por sete conselheiros: Osmar Xerxis Cabral, Tércio Caldas, Ithamar Viana da Silva, Jesus Meirelles, Nelson de Castro Ribeiro, Roberto Guedes Coelho e Leão Di Ramos Caiado Filho[8].
O Conselho de Contas dos Municípios recebeu nova denominação na Constituição Estadual de 1989[9], mudando a nomenclatura para Tribunal de Contas dos Municípios, com jurisdição em todo território goiano, com competência para exercer a fiscalização financeira, orçamentária, patrimonial e operacional dos municípios, da administração direta e indireta, conforme previsão em seus artigos 10 (organização); 31 (competências), 60 incisos IV e VII (atribuições); 77, X e XV (análise de contas); 79 §1º,§2º, §4º (competências como órgão auxiliar das Câmaras Municipais); 80 caput (composição e exigência de quórum qualificado para afastar seu parecer), §1º, §2º e §3º (requisitos para nomeação de conselheiros), §4º (equiparação com Tribunal de Contas do Estado[10], entre outras atribuições previstas na Carta Estadual.O TCM-GO fiscaliza 1.900 entidades em 246 municípios goianos, como Prefeituras, Câmaras Municipais, autarquias, empresas públicas, institutos de previdência e fundos diversos.
As competências do tribunal também estão reguladas na Lei Estadual nº 15.958, de 18 de janeiro de 2007. O TCM-GO foi extinto em setembro de 1997, todavia o TCE-GO questionou a constitucionalidade da medida, sugerindo ao Ministério Público Federal a arguição de inconstitucionalidade dos artigos da EC 19[11]. No mesmo sentido, a Procuradoria Geral da República recorreu ao Supremo Tribunal Federal, sustentando que a alteração na Constituição Goiana afrontava o parágrafo 75 da Constituição Federal, que fixa em sete o número de conselheiros dos Tribunais de Contas Estaduais. A EC 19 previa que os sete conselheiros do extinto TCM seriam absorvidos pelo TCE, que assim passaria a ter 14 membros. Uma nova mudança na Lei Maior do Estado, em 04 de novembro de 1997 recriou o TCM, que foi convalidada pelo Executivo Estadual. Assim, em menos de três meses, o TCM de Goiás foi extinto e recriado.
Infere-se aqui, uma abordagem sobre o “custo” do TCM-GO para a sociedade goiana. O tribunal tem 282 servidores ativos e 273 inativos segundo dados disponibilizados em seu sítio na internet, ou seja, uma equivalência entre ativos e inativos, o que revela um grande desequilíbrio atuarial no aspecto previdenciário. O orçamento do tribunal[12], para o ano de 2017, é de R$ 150.320.000.00, dos quais incríveis 90% têm previsão para serem gastos com pagamento de folha de salários e encargos sociais.
Igualmente oportuna agora é a análise da composição do tribunal, que é definida pela Constituição Estadual. Dos sete membros, quatro são escolhidos pela Assembleia Legislativa e três pelo Governador do Estado, com aprovação do Parlamento. Esse modelo de composição tem transformado o TCM-GO num verdadeiro repositório de políticos em fim de carreira. Corrobora com esse pensamento, o ex-ministro do STF, Joaquim Barbosa, que disse que o TCU era “um playground de políticos fracassados”[13].
Dos sete conselheiros da atual composição do TCM-GO, cinco são políticos profissionais, todos ex-deputados estaduais e que já ocuparam diversos cargos públicos. Na função de conselheiros, são agora responsáveis pelo julgamento de contas e fiscalização de antigos aliados políticos, prefeitos que trabalharam pedindo votos em suas campanhas pretéritas, numa relação incestuosa e suspeita entre julgador e jurisdicionado. O Ministério Público de Goiás, em diversas oportunidades[14], tem questionado as indicações essencialmente políticas[15]para o tribunal, pois o currículo dos aprovados pela Assembleia é, invariavelmente, embasado apenas em experiências políticas, sem formação acadêmica ou com formação deficiente para missão constitucional tão importante. A Constituição prevê que os membros devem ter “notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou de administração pública”[16], idoneidade moral e reputação ilibada e mais de dez anos de exercício de função ou de efetiva atividade profissional que exija os conhecimentos mencionados, conforme previsão expressa do artigo 80, §1º, incisos II, III e IV, da Constituição Estadual. No mais das vezes, estes requisitos não são preenchidos.
2.4 NATUREZA JURÍDICA DAS DECISÕES DOS TCs
Infere-se aqui uma abordagem sobre a diferenciação sobre as contas de governo e contas de gestão, imprescindível para o deslinde do problema proposto neste trabalho, tendo em vista a previsão de responsabilizar os gestores que houverem atuado como ordenadores de despesas. Neste sentido, cabe o ensinamento do professor José de Ribamar Caldas Furtado acerca da prestação de contas anuais do Chefe do Executivo:
[...] quem presta contas é o Presidente da República, o Governador, o Prefeito, e não, a União, o estado-membro ou o município; ou ainda, quem presta contas é o administrador (CF, art. 71, II), não a administração. [...] no âmbito municipal, por exemplo, o dever de prestar contas anuais é da pessoa física do prefeito. Nesse caso, o prefeito age em nome próprio, e não em nome do município. Isso quer dizer que o Tribunal de Contas deve recusar a prestação de contas apresentada por uma prefeitura, referente à obrigação de um ex-prefeito, continuando ele exposto a todas as sanções previstas para aqueles que não prestam contas. Dessa forma, incorre em erro quem diz que as contas anuais apresentadas pelo Prefeito são contas de pessoa jurídica, da prefeitura, do município, contas de entidade, e que a pessoa física do prefeito é apenas a responsável pela gestão das receitas públicas, como se fosse possível segregar a responsabilidade pela administração de dinheiros, bens e valores públicos da respectiva obrigação de prestar de contas.[17]
Conselheiro do Tribunal de Contas do Maranhão e professor da Universidade Federal no mesmo Estado, José de Ribamar Caldas Furtado ensina que as contas públicas assim compreendidas como contas de governo, exclusivas para a gestão política do Chefe do Executivo, são aquelas que prevêem o julgamento político a ser realizado pelo Legislativo, com auxílio do Tribunal de Contas, que atuará como órgão auxiliar, emitindo parecer prévio, conforme previsão no artigo 71, I, da Constituição. Nas contas de governo, na ótica de Caldas Furtado, deve ser analisada a conduta do administrador no exercício das funções políticas de planejamento, organização, direção e controle das políticas públicas. Importa na avaliação subjetiva do desempenho do Chefe do Executivo, quanto ao resultado da gestão orçamentária, financeira e patrimonial. Logo, estão sujeitas ao julgamento político[18].
Noutro giro, o conceito das contas de gestão, prestadas ou tomadas dos administradores de recursos públicos, que impõe o julgamento técnico realizado pela Corte de Contas, conforme previsão do artigo 71, II, da Constituição, na lição de Caldas Furtado:
[...] compete ao Tribunal de Contas da União julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo poder público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público. Por simetria, essa competência se estende aos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como aos Tribunais de Contas dos municípios (CF, art. 75, caput). As contas de gestão, que conforme as normas de regência podem ser anuais ou não, evidenciam os atos de administração e gerência de recursos públicos praticados pelos chefes e demais responsáveis, de órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive das fundações públicas, de todos os Poderes da União, Estados, Distrito Federal e municípios, tais como: arrecadação de receitas e ordenamento de despesas, admissão de pessoal, concessão de aposentadoria, realização de licitações, contratações, empenho, liquidação e pagamento de despesas. As contas podem ser prestadas ou tomadas, conforme sejam apresentadas pelo responsável ou constituídas em procedimentos efetivados pela própria administração ou pelo Tribunal de Contas.[19]
O entendimento que se extrai desses conceitos é que as contas de governo, prestadas pelo Chefe do Executivo, têm uma natureza global e política, de forma a demonstrar cabalmente a execução do orçamento, do plano de governo, dos programas governamentais, o cumprimento dos repasses constitucionais, como no caso de municípios, de pelo menos 25% na educação, de 15% na saúde, os gastos com pessoal, repasse para o Legislativo, entre outros índices obrigatórios. São essas contas que estão sujeitas ao julgamento político, exercido pelo Legislativo, com base em parecer prévio do competente Tribunal de Contas, que não tem caráter vinculativo, mas que somente pode ser afastado por dois terços da respectiva Casa Legislativa, na forma do artigo 71, I c/c. 49, IX da CRFB/88.
Noutro sentido, as contas de gestão são atos pormenorizados, praticados tanto na administração direta quanto indireta, como arrecadação de receitas, ordenamento de despesas, licitações, contratações, empenho, liquidação e pagamento, admissão de pessoal, concessão de aposentadorias, entre outros atos administrativos. É o dever de prestar contas de todo aquele que administra e gere recursos públicos. Esse julgamento é feito diretamente pelo Tribunal de Contas, conforme artigo 71, II e §3º da Carta Magna.
Entender a supremacia dos Legislativos sobre uma análise técnica ensejaria uma discussão sobre o custo/benefício destes órgãos, posto que são reconhecidos por possuírem servidores de apurado rigor técnico, estrutura física e estrutural, que custam milhões de reais aos Estados e Municípios e, claro, na sua ponta final ao cidadão contribuinte. Reduzir tais tribunais à mera função de órgãos auxiliares, significaria torrar milhões de reais todos os anos apenas para emitir parecer que não vincula e pode ser ignorado por um Legislativo com apenas um julgamento político, sem a necessidade de combater e fundamentar as decisões técnicas e contábeis, o que soa desarrazoadamente insensato e afrontante ao princípio constitucional da eficiência.
Nesse sentido de raciocínio, um prefeito que quisesse escapar do rigor técnico de um Tribunal de Contas bastaria assumir todas as funções ordenadoras de despesas num município, pois agindo assim, estaria comprometido apenas com o julgamento político da Câmara de Vereadores e estaria livre para cometer as mais diversas irregularidades e desvios de recursos, pois bastaria arregimentar um apoio de dois terços do Legislativo que afastariam qualquer inelegibilidade cunhada pelo Tribunal de Contas.
Ainda que a conduta ímproba não impeça eventual responsabilidade cível, administrativa ou penal, seja através de Ação Civil Pública movida pelo Ministério Público ou Ação Popular, entre àquelas permitidas para responsabilizar um mau gestor, não há como negar que o afastamento do julgamento técnico é um benefício para o político/gestor desonesto, no sentido que suprime a eficácia de instância fiscalizadora.