A Comissão de Juristas e os primeiros projetos de Supremo Tribunal Federal

Resumo: O trabalho pretende apresentar a Comissão de Juristas, também chamada de Comissão dos Cinco ou Comissão de Petrópolis e os trabalhos elaborados. Ela foi nomeada pelo Governo Provisório para elaborar um projeto de Constituição a ser utilizado na Assembleia Constituinte de 1890. O objetivo é mostrar o ambiente em que atuou essa comissão e apresentar o conteúdo pouco conhecido dos trabalhos dela. Há um foco específico em mostrar, de maneira sistemática, o conteúdo que tange o Supremo Tribunal Federal na busca de influências sobre a Constituição de 1891, em cada projeto é considerado especificamente no estudo da corte.

Palavras-Chave: Comissão de Juristas, dos cinco ou de Petrópolis. Supremo Tribunal Federal. Constituição de 1891.

Introdução

A história constitucional brasileira tem muitos acontecimentos relevantes estudados de maneira insuficiente. Apesar da dedicação de juristas e historiadores ser antiga e do crescimento da área nos últimos anos, permanecem pontos narrados apenas brevemente. Sem o conhecimento sobre eles, não é possível saber sua relevância no quadro geral de acontecimentos maiores e mais estudados. Este trabalho tem um caráter exploratório, voltado principalmente a apresentar documentos pouco conhecidos e que, aparentemente, não haviam sido publicados de maneira organizada antes. Eles podem servir de subsídio para futuros estudos e, especialmente, para haver maior conhecimento sobre um momento relevante na elaboração da Constituição de 1891 e na formação do Supremo Tribunal Federal. Além da apresentação, a pesquisa foca em tentar caracterizar a comissão e seus membros, apresentando eles dentro do cenário político brasileiro e onde se situavam nos grupos inicialmente unidos contra a monarquia que começam a se distanciar após a instalação do governo provisório.

Esses projetos foram relevantes naquele momento. Os cinco juristas nomeados tiveram o resultado de seu trabalho publicado em Diário Oficial e Aurelino Leal reconhece o influxo dele na Constituição promulgada. Não bastasse isso, esses trabalhos também ganham relevância porque dentre os representantes da comissão não havia positivistas, militares, havia uma maior homogeneidade de pensamento, todos defendiam em alguma medida o pensamento dos proprietários rurais dos estados mais desenvolvidos. Esse é o único momento em que projetos de Constituição foram elaborados apenas com o pensamento do grupo político que se tornaria dominante. Logo depois, Rui Barbosa iria revisar os projetos e, com isso, já ingressa no processo o pensamento de um liberal urbano e sem tanta preocupação com a autonomia dos estados.

Metodologicamente, haverá preocupação com o papel dos magistrados, profissionais, acontecimentos políticos. O Direito não será tratado unilateralmente, com uma simples apresentação de normas (KOERNER, 2012, p. 651). Apesar do objetivo de apresentá-las marcar a parte final do trabalho, a parte inicial estará preocupada com a sociedade e a política brasileira. Serão tomados os cuidados metodológicos com o tratamento dos conceitos (SKINNER, 2000, p. 149-191) e, de maneira geral, mantida a linguagem e palavras utilizadas nas próprias normas (POCOCK, 2003, p. 63-82). O cuidado é anunciado em especial pela influência norte-americana, pois houve grande adaptação e modificação daquelas normas para as necessidades e projetos políticos locais (LEGRAND, 2014, p. 28).

Serão utilizadas, sobretudo, os projetos elaborados. Eles serão apresentados em tabelas, em seus originais, evitando perdas de compreensão que reescrever esses textos traria. Haverá uma organização sistemática, com a ordenação dos projetos, o que ajuda a compreendê-los entre si e se coaduna com o funcionamento da própria comissão, que afinal fez essa mesma análise conjunta para chegar à proposta do grupo. Além disso, especialmente para os momentos iniciais, haverá uso de doutrina e fontes primárias, na tentativa de reconstruir o contexto de atuação.               

1 A queda da monarquia e o Supremo Tribunal de Justiça

Uma ação de militares foi a responsável pelo fim da monarquia brasileira. Apesar disso, era o desfecho de uma oposição que iniciara a se organizar com força desde 1870 e envolvia muitos protagonistas de pensamento político diferente. Os mais destacados eram os proprietários rurais, mas ainda houve oposição de positivistas, profissionais liberais urbanos e outros. Eles tinham posições diferentes, objetivos diferentes para a política brasileira (LYNCH, 2012, p. 96), mas atuaram no mesmo sentido nos anos que antecederam a queda. Esse grupo, apesar de muito heterogêneo, se manteve atuando em conjunto nos primeiros momentos, com um militar a frente, Deodoro da Fonseca, mas um governo formado por representantes de todos os vieses principais. No mesmo momento, Benjamin Constant, o grande nome do positivismo, era o Ministro da Guerra; Rui Barbosa, um jurista liberal, era o Ministro da Fazenda; e, Campos Salles, que viria a ser o mais destacado defensor dos interesses do campo, era da Justiça.

O Decreto nº 1 ajuda a delimitar as características desse cenário (BRASIL, 1889b, p. 1-6). O novo governo era profundamente marcado pela autonomia local, com o poder concentrado nos estados. O modelo federal norte-americano começou a ser implantado rapidamente. Apesar disso, era protagonizado por um militar, com uma visão mais centralizada e de intervenção do estado na economia e sociedade, e que naquele momento estava preocupado com a possibilidade de insurgências em defesa da monarquia. Esse antagonismo de ideias convivendo marca o decreto e os atos imediatamente posteriores. O primeiro decreto da república tem mais da metade dos seus artigos voltados a ampliar os poderes políticos dos estados, adaptando-os ao federalismo, que é adotado no próprio decreto. No entanto, ele afirma que todas as forças, civis e militares, permanecem com o poder central e não reconheceria qualquer governo contrário à forma republicana. Poucos dias depois, o Decreto nº 7 continuaria confirmando a centralização em meio à ideologia descentralizadora, o governo poderia restringir, ampliar e suprimir as atribuições dos governadores provisórios e também substituí-los como melhor lhe conviesse (BRASIL, 1889c).

As estruturas imperiais foram sendo desconstruídas. O Conselho de Estado, o Poder Moderador, a vitaliciedade dos senadores, eram alvos antigos e agora deixariam de existir. Apesar disso, o Poder Judiciário, que tinha seus magistrados nomeados pelo Imperador (art. 104, III) (BRASIL, 1891), manteve-se atuando. Não houve interrupções e as normas criadas não atingiam o funcionamento das instituições judiciárias. Assim, dos juízes ordinários no interior, até o Supremo Tribunal de Justiça, não houve quebra de continuidade.

Essa manutenção, no entanto, não é surpreendente. O Supremo Tribunal de Justiça tinha uma importância política pequena no início, ele era sobretudo um julgador de última instância em Direito Civil e Penal ao modelo francês (HESPANHA, 2008, p. 99), afastado de questões políticas salvo no exercício de suas funções jurisdicionais (GARCIA NETO, 2010, p. 105) e sem a possibilidade de controle de constitucionalidade. Como afirma Pimenta Bueno, era sobretudo um “guarda das leis na ordem jurídica” (BUENO, 1857, p. 347).

Nos últimos anos, no entanto, ele ampliara em algo sua relevância política, passara até a atuar em casos tipicamente julgados pelo Conselho de Estado nos anos anteriores, como contratos do governo. Ele foi estabelecendo entendimentos que o aproximaram sempre mais da Suprema Corte norte-americana e isso ocorreu com constantes incentivos por parte dos detratores da coroa (FELONIUK, 2016, p. 79-88). Nesse sentido, Baleeiro parece resumir corretamente ao afirmar que o Poder Judiciário aderiu à República (BALEEIRO, 2012, p. 21) – não faltaram até mesmo proclamações vindas de magistrados, junto de políticos, militares e outros burocratas, apoiando o novo regime (KOERNER, 2015, p. 113).

Assim, não apenas o Poder Judiciário foi intocado, como os ministros da antiga corte comporiam o Supremo Tribunal Federal (a seguir, STF) na sua criação[1]. Portanto, o cenário de criação da suprema corte republicana era de influência norte-americana e de um Judiciário que não exercia oposição, mais do que isso, dava passos para se aproximar do modelo que era desejado para ele pelos grupos que ingressavam no Poder.

2 A Comissão de Juristas

 Houve discussões sobre como deveria ser implantado o novo regime (RIBEIRO, 1890, p. 1-3), uma Assembleia Constituinte foi o meio escolhido. Para auxiliar nos trabalhos, foi publicado o Decreto n. 29, de 3 de dezembro de 1889:

O texto do decreto foi:

Decreto nº 29, de 3 de Dezembro de 1889

Nomeia uma commissão para elaborar um projeto de Constituição dos Estados Unidos do Brazil.

O Marechal Manoel Deodoro da Fonseca, Chefe do Governo Provisorio, constituido pelo Exercito e Armada, em nome da Nação, resolve nomear uma commissão composta dos Drs. Joaquim Saldanha Marinho, na qualidade de presidente, Americo Brasiliense de Almeida Mello, na de vice-presidente, e Antonio Luiz dos Santos Werneck, Francisco Rangel Pestana e José Antonio Pedreira de Magalhães Castro, na de vogaes, para elaborar um projeto de Constituição da Republica dos Estados Unidos do Brazil, afim de ser presente à Assembléa Constituinte.

Sala das sessões do Governo Provisorio, 3 de dezembro de 1889, 1º da Republica.

Manoel Deodoro da Fonseca. Aristides da Silveira Lobo (BRASIL, 1889).

 Os cinco nomeados eram antigos liberais. Saldanha Marinho e Rangel Pestana haviam assinado o Manifesto Republicano, os demais tinham longa trajetória no mesmo sentido (O MANIFESTO..., 1870/2009, p. 58). Era uma comissão mais homogênea, não havia a diversidade de pensamento político do ministério. Os trabalhos desses membros representariam o pensamento dos proprietários rurais. Agenor Roure narra parte do funcionamento. Francisco Rangel Pestana desejava a elaboração de um trabalho único, e como foi vencido, fez seu projeto com Antonio Luiz dos Santos Werneck – esse seria um dos projetos. Outros dois seriam elaborados por Americo Brasiliense de Almeida Mello e José Antonio Pedreira de Magalhães Castro. Joaquim Saldanha Marinho, presidente, não elaborou projeto individual. Após, os membros se reuniriam e fariam seu projeto final, por consenso, e este foi entregue ao Governo Provisório em 30 de maio de 1890 (ROURE, 1920, p. 1-7). Aurelino Leal escreveria o mesmo sobre o funcionamento da comissão e a união final dos projetos por revisão conjunta e consenso (LEAL, 1915, p. 205-206). 

A respeito desse projeto final, ainda é importante acrescentar que Koerner apresenta o trabalho “Campos Salles, Perfil de um Estadista”, de Célio Debes, e afirma ter havido a intervenção pessoal de Campos Salles. Salles teria comentado sua atuação e ter voltado sua intervenção para diminuir o caráter centralista, trazido especialmente por Americo Braziliense Almeida Mello. Nesse projeto final haveria diferenças na discriminação de rendas e disposições sobre o Poder Judiciário (KOERNER, 1998, p. 151-152).

Os trabalhos se voltariam aos Estados Unidos, ainda que entre os liberais também houvesse uso de ideias de constituições da Argentina, Chile, Suíça, Alemanha e da Terceira República Francesa (KOERNER, 2015, p. 112). O sucesso econômico da antiga colônia inglesa, a organização federal que descentralizava poder político aos estados, o presidencialismo, exerciam influência sobre muitos países Ocidentais naquele momento, e era fácil de adaptar aos objetivos dos proprietários rurais brasileiros. Não haveria uma mera cópia, não seria possível simplesmente transplantar normas ou a maneira de funcionar de outra sociedade, e nem os trabalhos indicam que houve essa tentativa, mas uma profunda adaptação ao contexto e cultura política existentes.

Não haveria espaço para o Poder Moderador ou para a doutrina saquarema de Poder Executivo centralizado e fortalecido (LYNCH, 2007, p. 7). Agora seria instaurada uma república federativa presidencialista, estabelecida uma tripartição de poderes. Havia uma postura forte, especialmente fora dos círculos positivistas e militares, de reforçar as capacidades econômicas e políticas dos entes federados menores, os estados. 

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O STF é o foco central do trabalho. A respeito dele, surgiria, afinal, uma corte de última instância em suas áreas, com amplas prerrogativas de atuação por meio do controle de constitucionalidade e do habeas corpus. Sua atuação política não foi amplamente discutida nesse momento, mas é reconhecido o seu papel central na organização do Estado por meio dessas prerrogativas.

3 Projetos da Comissão

Os quatro projetos serão apresentados em seções separadas. Alguns comentários iniciais vão tratar das características gerais do Estado brasileiro e do Poder Judiciário, com a finalidade de contextualizar o funcionamento das cortes supremas nele. Dado o foco, o sistema federal não será analisado em seus pormenores, ele foi discutido naquele período principalmente na distribuição das rendas e na entrega de terras devolutas, temas que não são objeto da pesquisa.

Os dados envolvendo a suprema corte serão apresentados em seus originais, em tabelas sistematizadas com citações diretas, permitindo a comparação e o contraste.

Os projetos foram retirados do livro “Estudos Constitucionaes”, de João Coelho Gomes Ribeiro, que naquele momento era Juiz de Direito em Baependy, Minas Gerais. O magistrado publica seu livro em 1890, enquanto se desenvolvem os acontecimentos, acrescentando na publicação uma introdução de 43 página defendendo o novo cenário político e seu próprio projeto de Constituição (RIBEIRO, 1890).

3.1 Projeto de Antonio Luiz dos Santos Werneck e Francisco Rangel Pestana

O primeiro projeto foi o de Antonio Luiz dos Santos Werneck e Francisco Rangel Pestana (PESTANA; WERNECK, 1890, p. 123 a 359). São 139 artigos organizando o Brasil em uma república federativa no qual os estados deveriam se organizar limitados pela Constituição (arts. 2º, 3º e 5º). O legislativo era bicameral e eletivo (art. 69). O Brasil é chamado de pátria, seria uno e indivisível e, como curiosidade, esse é o único dos projetos que dedica um artigo apenas às expressões que poderiam designá-lo: "Brazil, Estados Unidos do Brazil, Federação, Nação, União ou República Brazileira" (art. 36). O projeto se preocupa em restringir a intervenção nos estados, estabelecendo no início da Constituição (art. 6º) que a intervenção só ocorreria para garantir a forma republicana, sentenças federaes ou por comoção interna. Uma Declaração de Direitos é feita entre os artigos 51 e 68, contendo os direitos típicos do liberalismo do século XIX, ainda sem direitos sociais.

A competência para legislar em área civil, comercial e criminal permaneceria com a União, mas os Estados poderiam ter suas legislações próprias, tendo as leis federais como regra geral em aspectos não normatizados (art. 66). É um afastamento da tradição norte-americana que apareceria em todos os projetos, os estados federados não seriam autorizados a legislar nessas áreas, ainda que com peculiaridades como essa possibilidade de legislação subsidiária.

No projeto – e isso seria comum aos demais – há a previsão de divisão entre justiças estadual e federal, um dos temas mais discutidos na Assembleia Constituinte e defendido com grande ênfase pelos proprietários rurais, especialmente por Campos Salles (art. 111).

O Poder Judiciário seria exercido pelo Supremo Tribunal de Justiça e tantos juízes singulares e tribunais inferiores quanto o Congresso criasse, devendo ter em atenção o território, a população e o número de “causas e questões” (art. 129).

Um Supremo Tribunal de Justiça é criado sem número determinado de membros. Eles seriam designados pelo Senado após indicação do Presidente da República e, quando os senadores não estivessem reunidos, poderiam ser temporariamente apontados pelo Presidente da República para posterior confirmação (art. 99, §1º). A corte escolheria seu presidente por eleição entre os pares, e este organizaria os servidores.

Há uma lista de garantias e vedações que abrangia todos os membros da magistratura federal. De acordo com o artigo 130, todos os juízes permaneceriam no seu cargo enquanto tivessem boa conduta, vedada a inamovibilidade a menos que temporária e a serviço da justiça. As vedações (art. 131) eram de exercer outro cargo ou função pública, mesmo de magistrado, em qualquer ente federado. Os julgamentos de acusações seriam perante o Senado, conforme uma disposição genérica que abrangia todos os agentes públicos (arts. 93 e 99). Dos projetos, esse é o único que prevê os valores a serem entregues aos magistrados na forma de indenização. 12:000$000 aos membros da suprema corte, com bônus de 2:000$000 ao presidente, e 6:000$000 aos demais juízes federais.  

A respeito da competência, é normatizado o julgamento da corte nos pontos que versavam sobre a Constituição e as leis federais. Em caso de impeachment, a corte não teria competência, mas a seção seria conduzida pelo seu presidente. Além delas, há competências recursais das decisões de juízes federais e competências decorrentes da instalação de uma forma federada de governo.

FONTE: PESTANA; WERNECK, 1890, p. 123 a 359.

3.2 Projeto de José Antonio Pedreira de Magalhães Castro

José Antonio Pedreira de Magalhães Castro apresenta um projeto individual, criando a “República Federal dos Estados Unidos do Brasil” (art. 81). É novamente uma república federativa (art. 1º) dotada de três poderes (art. 2º) com legislativo bicameral (art. 37). São 117 artigos, é o único projeto assinado, datado 7 de fevereiro de 1890 (CASTRO, 1890, p. 123 e 356). Neste projeto, a Declaração de Direitos ocorre no início, entre os artigos 13 e 29.

Novamente, há a competência do Congresso para as leis civis, comerciais e criminais. Nesse caso, no entanto, também caberia à União normatizar as regras de processo. Os estados poderiam adaptar as disposições conforme suas condições pecuniárias e necessidades especiais (art. 51, §6º).

O Poder Judiciário seria confiado a um Supremo Tribunal de Justiça e, nos estados, às relações, além de juízes de direito, juízes de paz e jurados (art. 93). É o único dos projetos individuais a determinar que o Supremo Tribunal de Justiça teria sede na capital da União, salvo determinação em contrário do Congresso (art. 101).

A escolha dos magistrados da suprema corte é federalizada, seguindo o modelo de formar um colegiado representando os estados, em um sistema que foi discutido inclusive durante a constituinte, mas nunca aprovado. A escolha seria do Legislativo em conjunto. O deputado mais velho e o senador mais novo de cada Estado e do distrito federal escolheria o juiz de seu ente. Poderia haver até um terço de cidadãos que houvessem se notabilizado por seus talentos na advocacia, política ou magistério jurídico, o restante deveria ser de desembargadores (art. 51, §13º e 95). Como nos demais, o presidente da corte seria eleito por seus pares e tinha a incumbência de organizar a secretaria do tribunal (art. 100).

As garantias previam apenas a inamovibilidade salvo pedido. Para além disso, há a afirmação de completa independência e manutenção nos cargos enquanto houvesse desempenho das funções com inteligência, probidade e conduta exemplar (art. 94). Não há um artigo específico sobre as vedações da magistratura federal, mas em dois momentos elas aparecem no projeto envolvendo a suprema corte: não poderiam ser eleitos Presidente (art. 76) e nem se tornar membros da suprema corte o Presidente da República, os ministros e os membros do Congresso (art. 105). Esse projeto prevê um modelo de responsabilidade política ampla, como nos Estados Unidos, estendendo a responsabilidade política para o Presidente da República e todos os funcionários e empregados públicos, ele seria autorizado pelos deputados e ocorreria no Senado, que poderia condenar pelo quórum de dois terços (art. 56, 62, 63). Nesse processo de impeachment não há participação do Poder Judiciário.

O grande destaque desse projeto é no controle de constitucionalidade, há duas modalidades não previstas em outros projetos e que também não foram inseridas na Constituição. O primeiro é prévio, exercido pelo Supremo Tribunal de Justiça a pedido do Presidente da República durante a sanção de leis. Os artigos 68 e 69 preveem que após aprovação no Legislativo, o chefe do Executivo, se entendesse que uma lei era inconstitucional, poderia suspendê-la e remetê-la à suprema corte para resolver em 10 dias. O presidente deveria promulgar o projeto se o Supremo Tribunal de Justiça não encontrasse inconstitucionalidade ou devolvê-lo para o Legislativo se encontrasse. No caso de devolução, a norma precisaria ser aprovada por quórum de dois terços em cada câmara (ou maioria, em hipótese de renovação de lei), ou seria arquivada por dois anos.

O segundo modo de controle de constitucionalidade inédito ocorria após a promulgação das leis. No prazo de 3 dias após uma promulgação, o Supremo Tribunal de Justiça poderia representar ao Governo Federal para que suspendesse seu exercício, e deveria deliberar sobre sua constitucionalidade nos próximos 8. Caso fosse inconstitucional, haveria devolução da norma ao Congresso, com quórum de votação de dois terços (art. 103). Nesse mesmo artigo, afirma-se que na ausência do Congresso, a corte ainda receberia em segredo denúncias que lhe fossem trazidas por cidadãos ou o procurador-geral, e poderia determinar convocação extraordinária do Legislativo se julgassem elas procedentes.

Apesar dessas novidades, não há menção expressa ao controle de constitucionalidade dentro de ações judiciais para além da afirmação, no caput do art. 103, de que caberia à corte velar pela guarda e fiel observância da Constituição. O restante das competências era de julgamento do habeas corpus, recursos e conflitos envolvendo entes federados entre si ou deles com entes estrangeiros. O destaque nessa parte é o artigo 104, §3º, que traz entre as atribuições da corte a “aplicação ou interpretação de leis federaes ou decretos resoluções do governo federal”, foi um tema bastante discutido durante esse período e nesse projeto teve uma solução americanizada, contrária à de Americo Braziliense Almeida e Mello, que entregou a “interpretação autêntica”, como chamado durante o império, ao Legislativo.

FONTE: CASTRO, 1890, p. 123 a 356.

3.3 Projeto de Americo Braziliense de Almeida e Mello

O terceiro projeto elaborado é o de Americo Braziliense de Almeida e Mello, é também o menor deles, com 95 artigos (MELLO, 1890, p. 125 a 340). A estrutura dos outros projetos é mantida, uma república federativa, com tripartição de poderes (arts. 4º, 27) e um legislativo bicameral (art. 10). Os códigos Civil, Comercial, Penal e Militar deveriam ser feitos pela União, mas os estados poderiam representar ao Congresso Nacional acusando a inaplicabilidade do Código Civil ou Comercial, e o Legislativo poderia autorizar modificações votadas em cada estado que teriam vigor apenas neles (art. 8º). Nesse projeto, a Declaração de Direitos encerra a Constituição, entre os artigos 73 e 83, vindo antes apenas das disposições finais.

O Judiciário seria dividido entre federal e estadual. A “Côrte Suprema de Justiça” seria a instância mais alta, nos estados continuariam a haver tribunais chamados “relações” (art. 44). No nome, esse projeto é o que guarda mais semelhança com a Supreme Court of the United States. Essa é a mais federalizada das cortes planejadas. A corte seria composta por juízes eleitos pelas legislaturas dos Estados, cada estado enviaria o seu. Eles permaneceriam no cargo por doze anos, ou enquanto as legislaturas não os substituíssem. Poderiam ser juízes os magistrados com mais de dez anos de serviço ou jurisconsultos de notória ilustração (art. 46). A eleição do magistrado presidente seria pelos seus pares, e nesse projeto se prevê também a eleição pelos pares de um membro para ser Procurador-Geral da República. Há uma menção a vencimentos, mas apenas para afirmar que lei os determinaria (art. 52). Dos projetos, esse é o único que não trata de vedações ou garantias.

A respeito do impeachment, é proposto o sistema adotado por todo o período republicano. A corte julgaria o presidente nos crimes comuns depois de uma autorização da Câmara dos Deputados. O alcance da responsabilização política também é assemelhado ao sistema adotado depois, envolvendo apenas algumas autoridades, como ministros e secretários do Poder Executivo, ministros diplomáticos e os membros da própria corte (art. 37 e 48).

O controle de constitucionalidade instaurado nesse projeto é de especial relevância, ele era semelhante ao afinal adotado na Constituição. É afirmado que caberia à corte decidir “as questões que se levantem sobre a execução desta constituição e das leis federaes” (art. 48, III, a). No restante, há a atribuição recursal da justiça federal e as demais competências habituais de uma corte suprema em um Estado federado. No final da Constituição, se estabelece o artigo 90, que prevê uma norma tipicamente ligada ao antigo regime, normatizando que a “interpretação por via de autoridade ou como medida geral pertence ao poder legislativo”, o que criaria um grande controle da atuação pelo Legislativo.

FONTE: MELLO, 1890, p. 125 a 340.