3. A proteção ao meio ambiente no Brasil: Política Nacional de Segurança de Barragens
3.1 Da Lei nº 12.334, de 20 de setembro de 2010
A Política Nacional de Segurança de Barragens reconhece a necessidade de se definir critérios para fiscalização e garantia da segurança de barragens em âmbito nacional (CRUZ; NEVES, 2020).
A fiscalização da segurança de barragens no Brasil tornou-se legalmente obrigatória com a promulgação da Lei nº 12.334, de 20 de setembro de 2010. Essa Lei criou o Plano Nacional de Segurança de Barragens e também criou o Sistema Nacional de Informações sobre Segurança de Barragens – SNISB (CRUZ; NEVES, 2020).
Para tanto, a lei supracitada estabelece também órgãos e entidades públicas responsáveis pela fiscalização de barragens, conforme o tipo de barramento. As informações geradas pelos relatórios, de responsabilidade dos órgãos fiscalizadores de barragens no Brasil, são compiladas e disponibilizadas em forma de Relatórios Anuais de Segurança de Barragem.
3.2 Segurança em barragens no Brasil: aspectos legais para a sua normatização
Com a finalidade de normatizar a segurança de barragens em solo nacional, foi sancionada a Lei nº 12.334, de 20 de setembro de 2010, que estabelece a Política Nacional de Segurança de Barragens – PNSB, como já mencionado. Essa Lei gerou resoluções que têm por finalidade a aplicação da PNSB.
A Resolução nº 742/11, de 17 de outubro de 2011, estabelece a periodicidade, qualificação da equipe responsável, conteúdo mínimo e nível de detalhamento das inspeções de segurança regulares de barragens, conforme o artigo 9º da Lei nº 12.334, de 20 de setembro de 2010 (BRASIL/ANA, 2011).
A referida resolução em seu artigo 2º estabelece que: “As inspeções de segurança regulares em barragens devem ser realizadas, regularmente, para avaliar as condições físicas das partes integrantes das barragens visando a identificar e monitorar anomalias que afetem potencialmente a sua segurança.” (BRASIL/ANA, 2011).
Já a Resolução nº 91, de 02 de abril de 2012, estabelece a periodicidade da atualização, a qualificação do responsável técnico, conteúdo mínimo e nível de detalhamento do Plano de Segurança de Barragem, e da revisão periódica de segurança da barragem conforme o artigo 8º da Lei nº 12.334, a PNSB. Essa resolução classifica as barragens fiscalizadas pela ANA, conforme o risco que estas apresentam nas classes entre A e E, estabelece um padrão mínimo de estrutura e conteúdo para o Plano de Segurança da Barragem, estabelece também a abrangência desse plano (BRASIL/ANA, 2012).
Assim, em conformidade com a referida resolução: “Art. 7º O Plano de Segurança de Barragem deverá ser elaborado até o início da operação da barragem, a partir de quando deverá estar disponível para utilização pela Equipe de Segurança da Barragem” (BRASIL/ANA, 2012, p. 3). Esse plano, portanto, depois de elaborado, deve ficar à disposição na própria sede da barragem e deve ser atualizado conforme a necessidade apontada após as inspeções realizadas; além disso, deve conter as exigências em conformidade com as inspeções, bem como as recomendações que vierem a existir após as inspeções (BRASIL/ANA, 2012).
Por outro lado, a Resolução nº143, de 10 de julho de 2012, estabelece critérios gerais de classificação de barragens por categoria de risco, dano potencial associado e pelo seu volume, em atendimento ao artigo 7° da Lei n° 12.334, de 20 de setembro de 2010. Por essa resolução, as barragens são classificadas quanto ao risco que oferecem à ocorrência de acidentes, considerando os danos potenciais associados na área afetada, quando existir possibilidade de perda de vida humana ou de bens materiais como residências, equipamentos, e bens públicos e privados. Além disso, consideram-se também as áreas protegidas (BRASIL/MMA, 2012).
Mesmo já havendo sido estabelecidos esses critérios gerais, caso considere necessário, o avaliador pode determinar ainda outros critérios complementares, que julgar necessários (BRASIL/MMA, 2012).
A Resolução nº 144/12, do Conselho Nacional de Recursos Hídricos, estabelece diretrizes para implementação da Política Nacional de Segurança de Barragens, aplicação de seus instrumentos e atuação do Sistema Nacional de Informações sobre Segurança de Barragens, em atendimento ao artigo 20º da Lei n° 12.334. A referida resolução visa à integração da PNSB, que é de âmbito nacional, às políticas estaduais. Visa também adequar a gestão da segurança das barragens às diferenças físicas, econômicas, sociais e ambientais dos estados brasileiros, assim como divulgar informações relacionadas à segurança das barragens brasileiras e promover ações para esclarecimento dos riscos de dano à população (BRASIL/MMA, 2012a).
Já a Portaria nº 70.389, de 17 de maio de 2017, cria o Cadastro Nacional de Barragens de Mineração, o Sistema Integrado de Gestão em Segurança de Barragens de Mineração e estabelece a periodicidade de execução ou atualização, a qualificação dos responsáveis técnicos, o conteúdo mínimo e o nível de detalhamento do Plano de Segurança da Barragem, das Inspeções de Segurança Regular e Especial, da Revisão Periódica de Segurança de Barragem e do Plano de Ação de Emergência para Barragens de Mineração. Por essa portaria, todas as barragens de mineração precisam ser cadastradas diretamente no Sistema Integrado de Gestão de Segurança de Barragens de Mineração – SIGBM, estando estas em construção, em operação ou desativadas. No caso de barragens de mineração novas, o cadastramento deverá ser feito antes que aconteça o primeiro enchimento, o plano deverá estar disponível para utilização pela equipe de segurança de barragem e para que, posteriormente, em caso de necessidade, seja consultado pelos órgãos fiscalizadores e de Defesa Civil. Toda barragem deve ter, obrigatoriamente, um mapa de inundação para que este possa servir para auxiliar no processo de classificação de dano potencial associado (BRASIL, 2017).
3.3 Classificação de barragens
No Brasil, as barragens são classificadas conforme a tipologia das estruturas de retenção; função no sistema de geração; materiais de construção e processos construtivos.
De acordo com a Portaria nº 70.389, de 17 de maio de 2017, do Ministério de Minas e Energia, no seu artigo 5º, cabe ao Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM) fazer a classificação das barragens de mineração no Brasil, em conformidade com o artigo 7º da Lei nº 12.334/2010, e assim estabelecer categorias de risco e dano potencial associado nas classes A, B, C e D, conforme quadro abaixo:
Quadro 1 - Classificação de categoria de risco e dano potencial associado
Dano potencial associado |
|||
|
Categoria de risco |
Alto |
Médio |
Baixo |
Alto |
A |
B |
C |
Médio |
B |
C |
D |
Baixo |
B |
C |
E |
Fonte: BRASIL/MME, 2017.
Como acima salientado, as barragens consideradas de alto risco, sem que para isso o risco seja iminente, são classificadas no grupo A; já as barragens com risco alto, contudo, que estejam sob controle e monitoramento constantes, nas quais já foram feitas intervenções consideradas necessárias e adequadas ao risco potencial existente, são classificadas na categoria B; já a categoria C é destinada à barragens que apresentam risco moderado e/ou baixo e não apresentam nenhuma anomalia (BRASIL/ANEEL, 2020).
3.4 Classificação quanto à categoria de risco
A legislação atual, Lei nº 12.334/2010, em seu artigo 7º, dispõe acerca da classificação de barragens da seguinte forma: “As barragens serão classificadas pelos agentes fiscalizadores, por categoria de risco, por dano potencial associado e pelo seu volume, com base em critérios gerais estabelecidos pelo Conselho Nacional de Recursos Hídricos (CNRH). § 1º A classificação por categoria de risco em alto, médio ou baixo será feita em função das características técnicas, do estado de conservação do empreendimento e do atendimento ao Plano de Segurança da Barragem. § 2º A classificação por categoria de dano potencial associado à barragem em alto, médio ou baixo será feita em função do potencial de perdas de vidas humanas e dos impactos econômicos, sociais e ambientais decorrentes da ruptura da barragem.” (BRASIL, 2010).
Assim, conforme a classificação supracitada, as barragens são classificadas quanto aos riscos de danos potenciais ambientais econômicos e sociais apresentados, como também o risco de perdas de vidas humanas. Dessa forma, após o órgão fiscalizador analisar a possibilidade de ocorrência de acidente, ele irá determinar a classificação da barragem tomando por parâmetro a categoria de risco que esta apresenta no momento da avaliação. Para se chegar a esse resultado, são analisados o estado de conservação da barragem e a existência e viabilidade do seu plano de segurança. Desse modo, após avaliado o Dano Potencial Associado (DPA), as barragens são classificadas em alto, médio ou baixo DPA (BRASIL, 2010).
Como já salientado, há critérios utilizados para que se faça a classificação das barragens pelos órgãos competentes. Quanto à classificação do risco de dano associado da área afetada, os critérios gerais, de acordo com a Resolução nº 143, de 10 de julho de 2012, são: “Art. 4º Quanto à categoria de risco, as barragens serão classificadas de acordo com aspectos da própria barragem que possam influenciar na possibilidade de ocorrência de acidente, levando-se em conta os seguintes critérios gerais: I - características técnicas: a) altura do barramento; b) comprimento do coroamento da barragem; c) tipo de barragem quanto ao material de construção; d) tipo de fundação da barragem; e) idade da barragem; f) tempo de recorrência da vazão de projeto do vertedouro; II - estado de conservação da barragem: a) confiabilidade das estruturas extravasoras; b) confiabilidade das estruturas de captação; c) eclusa; d) percolação; e) deformações e recalques; f) deterioração dos taludes. III - Plano de Segurança da Barragem: a) existência de documentação de projeto; b) estrutura organizacional e qualificação dos profissionais da equipe técnica de segurança da barragem; c) procedimentos de inspeções de segurança e de monitoramento; d) regra operacional dos dispositivos de descarga da barragem; e e) relatórios de inspeção de segurança com análise e interpretação.” (BRASIL/MMA, 2012b).
Diante do exposto, entende-se que as barragens são classificadas, entre outros aspectos, pelo risco potencial de acidente que oferecem. Para que se possa obter um parâmetro de risco, consideram-se as características técnicas da barragem, tais quais idade da construção, material utilizado, estado de conservação da barragem, periodicidade de inspeções, capacitação técnica dos profissionais responsáveis pela manutenção da segurança da obra, entre outros critérios que possam influenciar na ocorrência de acidentes (BRASIL/MMA, 2012b).
3.5 Classificação quanto ao dano potencial associado
Quanto ao dano potencial associado, o artigo 5º da Resolução nº 143, de 10 de julho de 2012, assim estabelece: “Os critérios gerais a serem utilizados para classificação quanto ao dano potencial associado na área afetada são: I - existência de população a jusante com potencial de perda de vidas humanas; II - existência de unidades habitacionais ou equipamentos urbanos ou comunitários; III - existência de infraestrutura ou serviços; IV - existência de equipamentos de serviços públicos essenciais; V - existência de áreas protegidas definidas em legislação; VI - natureza dos rejeitos ou resíduos armazenados; e VII - volume.” (BRASIL/MMA 2012b).
Entende-se, diante disso, que o grau de riscos de danos é avaliado tomando como parâmetros a existência de população, cidades, povoados, vilas ou casas, equipamentos, ou áreas protegidas por leis ambientais próximas à barragem, que no caso de ruptura da mesma corram o risco de serem atingidos total ou parcialmente. Toma-se como parâmetro também, para avaliar os riscos, o volume de água ou de rejeitos existentes na barragem e a natureza dos rejeitos. Essa classificação deve ser refeita periodicamente, com prazo máximo de cinco anos entre uma classificação e outra (BRASIL/MMA 2012b).
3.6 Classificação quanto ao volume
Ainda quanto ao volume, o artigo 6º da Resolução nº 143 assim estabelece: “Para a classificação de barragens para disposição de rejeito mineral e/ou resíduo industrial, quanto ao volume do reservatório, considerar-se-á: I - muito pequeno: reservatório com volume total inferior ou igual a 500 mil metros cúbicos; II - pequena: reservatório com volume total superior a 500 mil metros cúbicos e inferior ou igual a 5 milhões de metros cúbicos; III - média: reservatório com volume total superior a 5 milhões de metros cúbicos e inferior ou igual a 25 milhões de metros cúbicos; IV - grande: reservatório com volume total superior a 25 milhões e inferior ou igual a 50 milhões de metros cúbicos; e V - muito grande: reservatório com volume total superior a 50 milhões de metros cúbicos.” (BRASIL/MMA 2012b).
Infere-se do exposto que existem dois tipos de barragens, ou seja, barragens para disposição de rejeito mineral e/ou resíduo industrial e barragens para acumulação de água. As barragens para disposição de rejeito mineral e/ou resíduo industrial, quanto ao volume do reservatório, são classificadas em pequena, média, grande e muito grande, de acordo com o seu volume em metros cúbicos.
3.7 PSB – Plano de Segurança de Barragens
Após ser classificada, a barragem deverá apresentar um Plano de Segurança que vise oferecer subsídios para auxiliar no processo de gestão da segurança da barragem (BRASIL/MMA 2012b).
Assim, a legislação vigente que trata da segurança em barragens visa à manutenção da integralidade das suas estruturas de modo a garantir que todas as barragens operem em segurança, e que nesse contexto haja respeito à vida e saúde humana e animal daqueles que habitam próximos às barragens, bem como a preservação do meio ambiente e dos bens e propriedades ali existentes. Dessa maneira, quanto à prevenção de riscos e danos às barragens, a Lei nº 12.334/2010 estabelece que todas as barragens devem ter Plano de Segurança de Barragens (PSB). Além disso, estabelece também que todas as barragens com dano potencial alto devem ter Plano de Ação de Emergência (PAE). Os projetos de barragens construídas após essa referida lei entrar em vigor devem prever a contratação e implementação do PSB e PAE. Os PAE’s também devem ter informações suficientes para a elaboração do Plano de Contingência pela Defesa Civil (BRASIL, 2010).
A extensão desse plano e sua complexidade vai depender do tipo de barragem existente. O plano, como já mencionado anteriormente, deve estar à disposição dos órgãos fiscalizadores, bem como da equipe de segurança no próprio local da barragem ou próximo a ela. Em procedimentos de inspeção e revisão da segurança na barragem, o plano deve ser consultado (BRASIL/MMA 2012b). Além disso, “os prazos de elaboração do Plano podem variar de 2 a 4 anos, exceto para as barragens classificadas como “A” que devem ter seus Planos elaborados em até 1 ano.” (NEVES, 2018, p. 15).
Todo plano de segurança em barragens deve conter, no mínimo: “a) Informações gerais da barragem e do empreendedor; b) Documentação técnica do empreendimento; c) Planos e Procedimentos (operação, manutenção, inspeção, monitoramento e instrumentação); d) Registros e controles (operação, manutenção, inspeção, monitoramento, instrumentação, bem como os testes de equipamentos hidráulicos, elétricos, mecânicos e etc.); e) Relatórios de Inspeção (regulares e especiais, este caso haja); f) Revisão Periódica de Segurança de Barragem; e g) Plano de Ação de Emergência (PAE), quando exigido.” (NEVES, 2018, p. 15).
Vê-se, portanto, que a legislação brasileira estabelece padrões mínimos para a elaboração e manutenção do Plano de Segurança de Barragem, visando ao controle da qualidade das condições físicas das mesmas, pois, conforme a legislação atual, os empreendedores são os responsáveis legais pela segurança da barragem (NEVES, 2018).
3.8 Revisão Periódica de Segurança de Barragem
Todo Plano de Segurança de Barragem deve ter como parte integrante a proposta de revisão periódica de segurança. Essa revisão tem por finalidade realizar uma inspeção, por parte do empreendedor, na estrutura da barragem, no seu processo de segurança e operação da mesma. Visa também inspecionar a situação hidráulica, hidrológica, de adequação das instalações, entre outros aspectos de fundamental importância para a manutenção da estabilidade da sua estrutura. Essa revisão tem como base o projeto de instalação da barragem, bem como as revisões anteriores (quando houver). O que se pretende com a referida revisão é verificar o estado geral de segurança da barragem, bem como garantir que o projeto original esteja sendo respeitado e, quando necessário, realizar recomendações para medidas de correção e melhoria, a fim de evitar que ocorram riscos de danos estruturais (NEVES, 2018).