INTRODUÇÃO
Com a promulgação da Carta Constitucional de 1988, que concedeu autonomia formal aos municípios, um arcabouço de normais e leis foi sendo construído com o objetivo de conduzir e estimular ganhos de eficiência na gestão municipal (bem como nos outros níveis da federação). No entanto, a despeito das inovações normativas e dos transbordamentos resultantes das reformas administrativas conduzidas nos níveis supralocais, os municípios (de pequeno porte, em especial) ainda são permeados por práticas antigas: “clientelismo, patrimonialismo e nepotismo” (CARNEIRO; BRASIL, 2010 citados por REZENDE, 2011).
Neste contexto, a gestão municipal pode ser compreendida como um locus muito peculiar, no qual convivem, concomitantemente, leis modernas, carência técnica, burocratização dos instrumentos de gestão e o próprio patrimonialismo. Surge ai, neste paradoxo, a linha mestra condutora das ideias que serão traduzidas por este trabalho.
Dito isso, esta dissertação objetivará (baseado na literatura de Rezende) explicar os motivos de tal paradoxo, buscando entender as dificuldades práticas enfrentadas pelos municípios que os tem levado a burocratizar os instrumentos de gestão.
Quanto ao problema de pesquisa, o autor o revela em duas perguntas centrais, que também serão norteadoras para este excerto: i) por que nos pequenos municípios os instrumentos compulsórios de planejamento tem caráter meramente formal? ii) quais as dificuldades apontadas pelos gestores municipais?
DESENVOLVIMENTO
Com a Constituição Federal de 1988 (CF/88), os municípios brasileiros passaram a ser reconhecidos formalmente como entes federados, ganhando maior autonomia e absorvendo novas competências na prestação de bens e serviços públicos e execução de políticas públicas. Segundo Rezende (p. 159), a CF/88 “[...] contribuiu para a consolidação de importantes instrumentos de gestão pública municipal e introduziu novos procedimentos de planejamento e formas de conduzir as administrações públicas nos municípios brasileiros”.
As reformas administrativas promovidas pelos governos federal e estaduais no final da década de 1990, se estenderam aos municípios orientadas pelo princípio da “racionalidade gerencial”. Diversas normas e leis foram criadas visando à eficiência administrativa, englobando, segundo Paes de Paula (2005a; 2005b apud REZENDE, p. 159) “[...] os aspectos das finanças públicas municipais, dificuldades de planejamento e execução e capacitação e profissionalização dos servidores públicos”. Embora tais reformas tenham sido implementadas, nem todos os municípios foram comtemplados da mesma forma. Em geral, os municípios de pequeno porte possuem poucos recursos e baixa qualificação de seus profissionais.
Pode-se dizer que coexistem, nas administrações públicas municipais, elementos da administração burocrática e do modelo gerencial. Enquanto o primeiro modelo tem o foco para o cumprimento das normas ou procedimentos, o segundo também visa ao cumprimento das normas ou regras, mas com ênfase na eficiência e busca por resultados. Segundo Rezende (p. 154):
As atuais práticas de gestão pública municipal evidenciam, dessa maneira, um paradoxo. Existem, de um lado, normas e orientações decorrentes de pressupostos burocráticos e, de outro, realidades permeadas de ações discricionárias e até mesmo arbitrárias, que se justificam pela efetiva realidade dos governos municipais, que são pressionados por novas, variadas e diferentes demandas sociais.
A CF/88 trouxe diversos instrumentos importantes para a gestão municipal. No contexto das reformas administrativas, a Lei de Responsabilidade Fiscal trouxe grandes impactos para as finanças públicas, planejamento e transparência. Ainda que esses dispositivos tenham trazido grandes inovações para os governos locais, o planejamento tem sido visto como mera formalidade, especialmente para os municípios de pequeno porte. Rezende aponta que, embora algumas medidas tenham sido tomadas para fortalecer as administrações municipais, grande parte delas não tiveram sucesso, prevalecendo práticas clientelistas, patrimonialistas e de nepotismo (CARNEIRO; BRASIL, 2010 apud REZENDE, 2011).
Em seu trabalho, Rezende busca fazer uma análise da gestão pública de uma amostra de dezesseis municípios de pequeno porte do sul de Minas Gerais sob diversos aspectos. No que diz respeito aos instrumentos jurídicos básicos para a gestão territorial municipal, pode se verificar que todos os municípios cobravam, regularmente, o Imposto Predial Territorial Urbano (IPTU), uma das principais fontes de receita dos municípios. Entretanto, foi verificado que a Planta de Gerência de Valores (PGV) inexistia ou estava desatualizada para a maioria dos municípios, o que diminui a eficiência da arrecadação do tributo. Outro ponto é que poucos municípios possuíam códigos de obras, leis de parcelamento do solo e zoneamento. O autor aponta em sua pesquisa que os poucos municípios que possuem instrumentos jurídicos reguladores das atividades urbanísticas, não cumprem tais dispositivos.
No que diz respeito ao plano diretor, apenas três municípios da amostra os possuíam. Os planos diretores são exigidos para municípios acima de 20 mil habitantes ou com área de interesse turístico. Dos municípios selecionados, apenas um possuía população superior a 20 mil habitantes e estava dentre os três que possuíam o plano diretor. Os outros dois estavam localizados numa região de potencial turístico, podendo indicar um mero cumprimento da norma. Rezende aponta que nesses municípios, o plano diretor não era aplicado como orientador de suas políticas urbanas, além disso, também não incorporavam as demandas das sociedades locais. O autor ainda aponta que havia desinteresse dos gestores públicos na aplicação do plano.
Conforme aponta Rezende, a CF/88, as constituições estaduais e as leis orgânicas municipais regulamentaram a implantação de um sistema integrado de planejamento entre os três poderes ao disciplinar os sistemas de planejamento e orçamento. No caso da esfera municipal, o arcabouço legal para a implantação desse sistema foi trazido no ano de 2001 com a Lei de Responsabilidade Fiscal, tendo em vista a melhoria da ação governamental por meio de aparatos gerenciais.
O chamado PPA (Plano Plurianual) determina os projetos e os programas de longa duração do governo, trazendo os objetivos e metas da ação pública para um período de quatro anos. Assim, é possível observar que o PPA é muito mais que um simples documento, é um elemento norteador das ações da gestão local. No entanto, têm ocorrido muitas falhas na elaboração e no acompanhamento dos PPA’s municipais. Esse aspecto preocupa os governos estaduais, que apontam que o conteúdo dos planos, principalmente no caso de municípios de pequeno porte, visa estritamente cumprir a norma.
Apesar da importância do Plano Plurianual, as entrevistas trazidas na pesquisa de Rezende apontam diversas dificuldades em sua elaboração: baixa cultura de participação da sociedade; desinteresse da gestão pública local; dependência financeira por transferências intergovernamentais; baixa capacidade técnica dos formuladores; presença de clientelismo etc. A partir disso, o autor chama atenção para o fato de que o PPA é considerado, por muitos, como de baixa utilidade, sendo ignorado no âmbito político decisório. Apesar da existência de modernas leis que regulamentam o tema, ainda prevalecem as antigas práticas clientelistas e assistencialistas, fato que dificulta a utilização de práticas de administração gerencial para o aumento da eficiência e a busca de resultados.
Anteriormente à edição da CF/88, não havia um conjunto de normas claras que sistematizassem o ingresso ao serviço público, especialmente nos municípios. O ingresso se dava, sobretudo, através de arranjos políticos e administrativos. Após sua edição, houve uma reforma administrativa, onde as medidas em relação aos servidores municipais foram operacionalizadas e outras, reforçadas por meio de ações promovidas por órgãos de fiscalização e controle externo (REZENDE). A pesquisa apresentada pelo autor mostra que ainda hoje, nos municípios de pequeno porte, há carência de mão de obra especializada, sobretudo de nível superior, devido aos baixos salários, ausência de planos de carreira (exceto para magistério) e às condições de trabalho. Os servidores qualificados, então, saem em busca de oportunidades melhores. Já os atuais servidores não têm interesse e estímulo em se qualificar.
Com a carência de pessoal qualificado, as prefeituras se vêem, então, na necessidade de contratar serviços especializados através de terceirização, que envolve principalmente serviços de informática e contabilidade pública. A terceirização, no entanto, não promove uma administração do tipo gerencial, uma vez que não eleva a confiabilidade dos procedimentos e nem promove a redução das despesas da administração pública municipal (REZENDE). Nos municípios estudados pelo autor, em geral, não há orientação das administrações públicas locais para adoção de modelo gerencial.
A CF/88 deu início, também, a uma reconfiguração do cenário das finanças públicas e do planejamento nos municípios brasileiros. No entanto, o marco do tema é a LRF, que foca nos resultados da ação do poder público, trazendo a necessidade de avaliação da qualidade do gasto público, ponto pouco explorado pelas gestões locais. O Índice de Desenvolvimento Tributário e Econômico (IDTE), nesse sentido, permite conhecer a vinculação entre os níveis e a estrutura de arrecadação tributária e a atividade produtiva local, indicando o grau de suficiência dos municípios. Os baixos resultados de IDTE apresentados por Rezende demonstram que não ocorreram os impactos com as medidas propostas na LRF.
Com relação aos gastos constitucionais com saúde e educação, Rezende diz que, desde o início de 2000, praticamente todos os municípios do sul de Minas já estavam adequados à imposição da CF/88 quanto ao mínimo de 25% da receita aplicados à educação. Com relação aos 15% definidos como gastos necessários à saúde, o trabalho em questão apurou que, em 2003, os pisos progressivos constantes na CF/88, já eram respeitados e até superados. Entretanto, a queixa das administrações dos municípios consiste no fato de que os gastos com educação serem, muitas vezes, maiores que os necessários, ao passo que os gastos com saúde serem usualmente menores do que os exigidos pela população. De qualquer forma, os gastos em ambas as áreas parecem superar os pisos definidos na Constituição não por boa gestão municipal, mas por práticas ligadas ao clientelismo, formalismo e patrimonialismo.
No que tange aos gastos com pessoal definidos na Lei de Responsabilidade Fiscal, os municípios sul-mineiros estão, em sua maioria, distantes do limite prudencial. Municípios de pequeno porte parecem ter esses valores um pouco mais próximos de tal limite; em 2009, 16 deles apresentavam média de 43,6% de gastos com pessoal. A opinião dos gestores municipais no que tange a LRF varia. Alguns acreditam que a lei é efetiva na garantia do uso eficiente do erário público, outros reclamam das limitações impostas por ela. Rezende afirma entretanto que geralmente não há preocupação clara com a eficiência dos gastos, mas sim um cuidado em seguir friamente a lei.
Segundo a CF/88, os municípios são responsáveis pela cobrança de três tributos: Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), o Imposto Sobre a Transmissão de Bens Imóveis por Ato Oneroso Intervivos (ITBI) e o Imposto Sobre Serviço de Qualquer Natureza (ISSQN). Apesar de ter as maiores possibilidades de cobranças, o IPTU apresenta grandes problemas na sua arrecadação, relativas ao seu cálculo, atualização e cobrança. Sobretudo nos municípios de pequeno porte, a percepção dos gestores públicos é de que o imposto “dá mais dor de cabeça do que benefícios”. Outro problema está ligado ao preço político de se aumentar a cobrança nos impostos municipais. Esse desinteresse acaba afetando a receita própria municipal, já que os municípios acabam se tornando dependentes de transferências como as relativas ao Fundo de Participação dos Municípios e de tributos como o Imposto Sbre Mercadorias e Prestação de Serviços (ICMS).
Esperava-se que os esforços legais iniciados na CF/88 e seguidos com leis como a LRF e o Estatuto das Cidades fizessem com que os municípios tornassem suas administrações mais técnicas, aumentassem sua eficiência nos gastos públicos e suas gestões financeiras menos dependentes. Entretanto, o que se nota nas gestões de municípios, sobretudo de pequeno porte, é a ausência de procedimentos da burocracia weberiana, não existência de planos de longa duração e que superem a simples administração imediata e forte presença do clientelismo e do patrimonialismo.
Rezende esclarece que ter acesso aos dados apresentados na pesquisa é uma dificuldade em si, o que já é sintomático e mostra como a transparência em municípios pequenos não é uma constante. O autor sugere que talvez tal clareza das contas públicas exerceria papel importante no empoderamento da população sobre as administrações, empoderamento esse inexistente sobretudo em municípios de pequeno porte. Assim, os cidadãos, em aliança com o legislativo, poderiam pressionar os executivos municipais por uma gestão mais eficiente e que supere o mero formalismo legal.
CONCLUSÃO
A partir dos estudos realizados, é possível concluir que os municípios passaram por muitas alterações ao longo das últimas décadas, sobretudo após a Constituição de 1988 - dispositivo que garantiu autonomia formal aos mesmos. Contudo, apesar da regulamentação de leis, como é o caso da LRF, e da proposição de reformas gerenciais, que visaram a trazer maior eficiência aos municípios (e aos demais entes), é possível observar nos mesmos, a presença de práticas antigasm como clientelismo e patrimonialismo, que obstaculizam a utilização das práticas de administração gerencial e da busca pelos ganhos de eficiência.
Além disso, cabe salientar que muitas das propostas não foram implementadas de forma efetiva por falta de capacidade técnica, como é o caso do Plano Plurianual, que deveria servir como um instrumento gerencial para planejar programas de longa duração, mas que, na prática, tem mera execução formal, impedindo que este cumpra seu objetivo de melhoria nas práticas de gestão. Ademais, a sociedade não exerce controle da gestão municipal com base nesses documentos.
Para romper com estes problemas de caráter político e técnico, faz-se necessário não só eliminar tais práticas clientelistas e patrimonialistas do processo de tomada de decisão, mas também, capacitar os agentes e servidores públicos para que estes possam desempenhar bem suas funções, e desenvolver interesse em aplicar o conhecimento aprendido. É fundamental, também, que se amplie a participação cidadã, conferindo maior transparência aos atos da administração municipal.
REFERÊNCIAS
REZENDE, J. B. Administração pública em municípios de pequeno porte do sul de Minas Gerais: velhas questões, modernas leis e práticas patrimonialistas. 2011. 241 f. Tese (Doutorado em Administração) – Departamento de Economia e Administração, Universidade Federal de Lavras, Lavras, MG.. Disponível em: <http://repositorio.ufla.br/bitstream/1/2976/1/TESE_Administra%C3%A7%C3%A3o%20p%C3%BAblica%20em%20munic%C3%ADpios%20de%20pequeno%20porte%20do%20Sul%20de%20Minas%20Gerais.pdf>. Acesso em: 17 set. 2015. p. 152-202.