Resumo: Durante a fase individualista do direito ambiental, a sociedade buscava uma evolução econômica através da revolução industrial, o que ocasionou prejuízos ao meio ambiente. Em vista disso, os países se juntaram e buscaram meios para conter a devastação ambiental e a mudança climática ao mesmo tempo em que houvesse avanço dos países emergentes por meio de um desenvolvimento sustentável. O protocolo de Kyoto e o acordo de Paris são exemplos de tratados internacionais que buscam o controle e redução da emissão de gases de efeito estufa na atmosfera, com o comprometimento dos países signatários. Além disso, os países poluidores podem comprar os créditos de carbono dos países que conseguiram reduzir a emissão e esta negociação varia de acordo com o volume da redução. Alguns benefícios fiscais são realizados no Brasil, tanto para pessoa física, quanto para pessoa jurídica, que, nas suas práticas corriqueiras, conseguem diminuir o impacto ambiental. O presente estudo visa a colaboração internacional com os meios de proteção ao meio ambiente e benefícios tributários que o ente público pode oferecer, com fundamento nas normas internacionais. Com uma metodologia qualitativa, utilizou-se como meios de pesquisa livros e artigos jurídicos, além da legislação pátria e internacional, que ajudaram a fundamentar este trabalho. Portanto, a aplicabilidade dos tratados internacionais de direitos humanos relacionados ao meio ambiente pode receber incentivos do Poder Público através do direito tributário e beneficiar o contribuinte, além da garantia e efetivação do direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Palavras-chave: Tratados Internacionais de Direitos Humanos. Direitos Humanos. Tributo Ambiental. Direito Fundamental ao Meio Ambiente ecologicamente equilibrado. Extrafiscalidade.
INTRODUÇÃO
A emenda constitucional (EC) nº 45/2004 agregou a Constituição da República Federativa do Brasil (CRFB/1988) os parágrafos 3º ao artigo 5º, que disponha que casos os tratados internacionais de direitos humanos fossem aprovados em dois turnos, por três quintos dos respectivos membros de cada casa legislativa, estes teriam status equivalentes às emendas.
A partir daí houve uma discussão jurídica acerca dos tratados internacionais de direitos humanos que não tivesse tal status, que se encerrou com o julgamento do Recurso Extraordinário (RExt.) nº 466.343-1/2008 São Paulo (SP), em que o Supremo Tribunal Federal (STF) entendeu pela inconstitucionalidade da prisão civil, salvo quando a dívida for relacionada a alimentos, em consonância com o art. 7º, item 7 da Convenção Americana de Direitos Humanos de 1969 (Pacto San José da Costa Rica), entretanto em confronto com a norma constitucional do inciso LXVII, art. 5º da CRFB/1988.
Os ministros entenderam que os tratados internacionais de direitos humanos que não fossem aprovados pelo rito do art. 5º, § 3º da Constituição, deveriam receber status supralegal e em análise do caso concreto, através do controle de convencionalidade, aplicar-se-ia a norma mais benéfica ao indivíduo.
Ainda neste sentido, o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado é considerado direito fundamental de 3ª geração, mesmo não estando no corpo do art. 5º da Constituição, pois a sua proteção deve ser difusa e pertence a pessoas indeterminadas, das presentes e futuras gerações. Com isso, o Estado preocupou-se em elaborar regras de controle estatal para proteger a natureza e seus integrantes, visando cumprir efetivamente a norma fundamental.
Entretanto, o Brasil encontra-se em uma crise econômica e precisa de um desenvolvimento acelerado para que volte a ofertar empregos e melhorias a seus cidadãos. Para isso, tanto a Administração Pública, quanto a sociedade precisam encontrar meios de se desenvolver de maneira sustentável, sem danos irreversíveis ao meio ambiente, visando a proteção e bem-estar, além de um uso responsável.
Há no direito tributário uma resposta modesta, porém funcional, de conceder benefícios às pessoas físicas e jurídicas por uma contrapartida de proteção ambiental, reparação ou cuidados específicos com meio ambiente. O Estado pode isentar ou dar descontos em seus tributos para quem reciclar o lixo, preservar o meio ambiente em reformas, ou utilizar os meios naturais de maneira responsável.
Além disso, a visão internacional pode ser uma resposta para a funcionalidade dessa proposta, em um diálogo entre as diversas fontes do direito nacional e alienígena, tendo como escopo a preservação e reparação ambiental.
Para devidos fins metodológicos, utilizou-se uma pesquisa qualitativa através da doutrina jurídica, como livros e artigos, bem como a legislação brasileira e os tratados internacionais de direitos humanos que versem sobre proteção ambiental e seus benefícios para a sociedade.
Em uma sociedade moderna, apenas beneficiar quem não polui é insuficiente para resolver o problema, podendo os meios público e privado realizarem campanha com gratificações mútuas para que além de preservar, se recupere o que já foi devastado, visando o bem comum.
1. TRATADOS INTERNACIONAIS DE DIREITOS HUMANOS RELACIONADOS AO MEIO AMBIENTE
A Organização das Nações Unidas (ONU) é um órgão internacional que foi criado após o terror vivenciado durante a 2ª Guerra Mundial com o intuito de trazer harmonia para os países e uma colaboração entre as nações para que uma disputa com iguais ou piores proporções nunca mais ocorresse.
Assim, criou-se uma ordem jurídica internacional que os países aceitaram em comum acordo, visando os passos a serem seguidos pela sociedade e como se almejava as relações entre os Estados-membros, além de como seria a efetivação do acordado no direito interno de cada nação. Além disso, poderia haver sanções, como bem discorre Mazzuoli:
A ordem jurídica da sociedade internacional é descentralizada, mas ao mesmo tempo organizada pela lógica da coordenação (ou cooperação), que gradativamente vai tomando o espaço do antigo sistema de justaposição, em virtude da cada vez mais em voga doutrina da interdependência, segundo a qual os Estados, nas suas relações recíprocas, dependem menos de si próprios e mais da grande aldeia global que está à sua volta. Essa aldeia detém teias capazes de prender os sujeitos do Direito Internacional e determinar-lhes o caminho a seguir, sob pena de sanções que vão desde a simples advertência até bloqueios e intervenções e, em última análise, isolamento completo pelo rompimento de relações diplomáticas junto a eventual uso da força1.
Inobstante a isso, existem diversos atores nessa ordem jurídica internacional, mas certamente a que possui certo protagonismo é a pessoa humana, já que a partir da internacionalização dos direitos humanos, os documentos produzidos para a proteção do indivíduo e de abusos cometidos pelo Estado passaram a ser sucessivos e de relevância para o cenário político mundial2.
Os países que participaram diretamente da segunda guerra buscavam a melhoria econômica e a reestruturação de suas cidades, enquanto os países emergentes tentavam se desenvolver e acompanhar o crescimento mundial. Nesse período, a preocupação com o meio ambiente era quase nula, dando prioridade aos meios que tivessem algum valor econômico para o desenvolvimento, como, por exemplo, a água. Em meio a diversas mudanças sociais, o meio ambiente passou a figurar entre os receios da comunidade internacional, sempre visando o ser humano como o principal responsável pela devastação ambiental, mas também como quem será afetado em um futuro próximo, caso não haja uma devida proteção.
Assim, a Conferência de Estocolmo, realizada em 1972, foi convocada pela ONU para que houvesse a discussão sobre o tratamento adequado que o meio ambiente poderia receber a partir de então, sem que houvesse mais prejuízos ao planeta, que acarretaria com a extinção das espécies, inclusive a humana. Alguns avanços foram realizados nesta conferência, dentre os quais a Convenção da Declaração sobre o Meio Ambiente Humano.
Apesar da preocupação dos Estados-membros, diversas indústrias de exploração ou desenvolvimento instalaram-se, com a autorização dos respectivos governos nacionais, em áreas habitadas por pessoas mais pobres, ocasionando devastação do local explorado e a mudança de comunidades tradicionais das localidades, já que houve prejuízos ao acesso à terra, à água e demais recursos naturais3.
Desse modo, a comunidade internacional, visando o desenvolvimento dos países e a proteção ambiental, elaborou projetos que pudessem “premiar” os participantes que conseguissem diminuir o impacto ao meio ambiente e consequentemente protegê-lo. Assim surgiu o Protocolo de Kyoto, em 1997 e, posteriormente, o Acordo de Paris, em 2016, tratados estes que implementaram o mercado internacional de carbono e iniciativas socioambientais para a sustentabilidade dos Estados.
1.1 Protocolo de Kyoto
A regulamentação do direito internacional ambiental está relacionada diretamente com as ações dos indivíduos, ultrapassando o interesse de um único Estado4,já que a degradação do meio ambiente tem impacto mundial.
Em decorrência disso, visando o estímulo financeiro para que as nações diminuíssem a poluição e conseguissem continuar com progressões econômicas, a ONU realizou mais uma convenção climática e propôs um tratado com regras a serem seguidas pelos países signatários para que atingissem metas na quantidade de poluentes que produziriam ao ano. Caso houvesse diminuição, o país obtinha um crédito de carbono e poderia vender ao país que não conseguisse bater a sugestão proposta pelo órgão internacional.
Apesar de parecer proveitoso para todos, alguns países, como os Estados Unidos da América (EUA), não aceitaram os termos, e tentaram soluções próprias para solucionar o problema de maneira doméstica, sem se preocupar com o restante do mundo. Um dos métodos utilizados foi o de sequestro de carbono5, que não se comprovou muito eficaz. Posteriormente, os americanos se juntaram ao tratado, mas em 2011, retiraram-se, seguido do Canadá.
No ano seguinte, as emissões de países evoluídos diminuíram, enquanto as emissões ao redor do mundo aumentaram, demonstrando uma ineficiência do acordo a longo prazo, já que os países em desenvolvimento precisavam de uma evolução econômica e os países desenvolvidos investiram internamente, não sendo interessante o comércio de crédito de carbono.
Apesar de ter sido substituído em 2015 pelo acordo de Paris (que será estudado a seguir), o protocolo de Kyoto conseguiu estimular os países para investirem em energia renovável, o que de fato ajudou a amenizar o desgaste do meio ambiente. Compreende-se que a obtenção de resultados varia conforme a participação efetiva da sociedade, com um papel ativo na proteção do meio ambiente e o entendimento de risco global na ausência dessa prevenção6.
Os ensinamentos deixados pelo protocolo de Kyoto foram fundamentais para a proteção ambiental, uma vez que ficou demonstrada que a negociação entre países só poderia ser possível com “paridade de armas”, quase que isonomicamente para a evolução ambiental, ou seja, não adianta solicitar de países em desenvolvimento que limitem sua evolução econômica e assim consiga atingir uma sustentabilidade, enquanto os países desenvolvidos possuem meios para se adequarem as medidas propostas. Para que haja um comprometimento mútuo, é necessário incentivos mútuos, que ajudem ao crescimento sustentável de países em desenvolvimento e a manutenção das riquezas dos países desenvolvidos.
1.2 Acordo de Paris
Em 2015 ocorreu a 21ª Conferência das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas, firmando obrigação entre 195 países para a redução da emissão de gases do efeito estufa, visando combater o aquecimento global e diminuir os efeitos da crise climática.
Além de reduzir em 2 ºC a temperatura do planeta, tinha ainda como metas a utilização de tecnologia limpa por parte das indústrias, a diminuição do desmatamento, o reflorestamento, a melhoria da infraestrutura dos transportes e outros7. Como bem leciona Mazzuoli “a proteção do meio ambiente não é matéria reservada ao domínio exclusivo da legislação doméstica dos Estados, mas é dever de toda a comunidade internacional”8.
Com isso em mente, a dificuldade está na aplicabilidade desses objetivos na prática, pois os países não estão cumprindo as metas, já que a falta de incentivo doméstico do Estado para com suas indústrias é insuficiente ou quase nula. Em vez de negociar benefícios fiscais, o Poder Público estuda meios de coibição com tributos onerosos para danos ambientais reversíveis.
A questão que se defende aqui não é que a empresa possa prejudicar o meio ambiente em prol da melhoria econômica, mas sim incentivar a parceria entre o poder público e o ente privado em uma colaboração para que haja um desenvolvimento sustentável, pois essa era a ideia inicial da negociação dos créditos de carbono.
Na teoria, os países desenvolvidos deveriam desacelerar em suas produções, enquanto os países em desenvolvimento buscariam sua melhoria econômica, trazendo equilíbrio na disputa comercial, além de poderem negociar os créditos de carbonos posteriormente com quem precisasse. A observação que se faz é que os dois lados conseguiram lucrar com a atividade comercial em total simbiose.
Já o que ocorre na prática é que os países aumentam seus tributos para empresas poluidoras, além de multas por possíveis prejuízos à natureza, que deveriam ser utilizadas para a reparação do dano ambiental. Percebe-se que o ideal proposto no acordo de Paris não trouxe os benefícios esperados, já que a indústria lucrava mais, sem se preocupar com qualquer prejuízo ao meio ambiente, pagando o que fosse preciso e mantendo a atividade comercial.
O que se nota é que se tenta barrar uma conduta prejudicial ao meio ambiente através de “sanções”, seja por um alto valor tributário, seja por multa, o que de fato não levou a resultados significativos na proteção ambiental. Entretanto, como será analisado no último tópico deste estudo, quando os Estados e os setores privados colaboram entre si, os resultados são mais expressivos do que apenas o de coibição. Entende-se que o correto nesse cenário é que haja benefícios mútuos entre os setores público e privado, para um desenvolvimento sustentável eficaz, incentivando o uso dos bens naturais de maneira responsável, sem que haja degradação e que as empresas realizem os reparos, tudo isso fundamentado na legislação nacional e alienígena.
2. DIREITO TRIBUTÁRIO AMBIENTAL
Não existe no ordenamento jurídico brasileiro um tributo exclusivamente ambiental, o que ocorre é que os recursos adquiridos por meio do tributo são divididos entre os setores sociais, dentre os quais, a proteção ao meio ambiente. Inobstante a isso, é necessário o fato gerador do tributo que está diretamente ligado ao setor econômico de cada País.
No Brasil, o setor privado tem autonomia para realizar qualquer tipo de atividade econômica. Inobstante a isso, mesmo que haja uma certa liberdade por direito na Constituição, existe um controle pela Administração Pública que limita as práticas econômicas, seja para proteção de outros direitos difusos e coletivos, seja por reserva legal de setores privativos de atuação do Estado, o que torna a livre iniciativa relativa. Além disso, como a proteção ao meio ambiente é um dever de todos, não é algo que o Estado possa, de forma discricionária, relativizar em prol dos crescimentos econômicos de qualquer setor, mesmo que beneficie o país. A opção adotada deve ser sempre a alternativa que menos prejudique o meio ambiente9.
Nesse momento gera-se uma grande antinomia, pois todo o direito para ser efetivado pelo Poder Público gera um custo, pois o Estado não tem como arcar com a efetivação dos direitos sem a devida arrecadação. A arrecadação se dá através do que é recebido pelos tributos. Para que se cobre tributos, necessita-se do fato gerador, que possui um elo direto com a economia e a produção de riqueza que é gerada pelas empresas e pelo indivíduo.
Compreende-se que a positivação de um direito deve estar em conformidade com o ordenamento constitucional e a implementação deve ser respaldada tanto no motivo auferido no caso concreto, quanto se há meios para fazê-lo10. Caso não haja meios financeiros o suficiente para aplicar o direito na prática, a Administração Pública poderá utilizar a cláusula da reserva do possível para não o realizar, que nada mais é do que se há compatibilidade do orçamento com as obrigações pertinentes ao Estado.
O meio ambiente e a economia devem caminhar em conjunto, de maneira sustentável, pois para que o Estado consiga fiscalizar, proteger e reparar os danos ambientais, é necessário recursos advindos do setor econômico. A ONU tenta conscientizar a fragilidade do meio ambiente e alertar sobre os efeitos imediatos da atividade humana, ao mesmo tempo que almeja a sensibilidade da indústria para que haja limites no impacto à natureza, mas que continue com um crescimento econômico necessário para a distribuição de riquezas. Ressalta-se ainda os valores culturais e a diversidade no processo de devastação ambiental, uma vez que o multiculturalismo deve ser preservado pelos governantes11.
Uma proteção adequada ao meio ambiente deve se dar não só pelo “não fazer”, mas também pelo “fazer’, isto é, a utilização dos recursos financeiros para efetivar o princípio da reparação integral dos danos ambientais. O Superior Tribunal de Justiça (STJ) já aplica a sanção civil para lesão ambiental, tendo em vista a adequada proteção dos bens difusos. Entretanto, um caminho para que essa reparação seja benevolente se dá com o devido incentivo plausível, não só com o ressarcimento da sociedade pelo dano ambiental que lhe fora ocasionada. Oportuno esclarecer que não é a ausência de sanções que resolverá a questão, já que os agentes econômicos precisam arcar com suas irresponsabilidades, contudo, medidas pedagógicas devem ser adotadas, com o devido fundamento jurídico e a relação ao dano causado12.
O princípio da reparação integral do dano ambiental é dever do poluidor, mas o Estado não pode esperar para realizar as devidas medidas de restauração do meio ambiente apenas quando a empresa for condenada ao pagamento da sanção. Mais um conflito se instaura, já que a Administração possui um volume de despesas e que o direcionamento do dinheiro arrecadado é uma decisão política, em contrapartida existe a necessidade da sociedade a ser satisfeita pelo serviço público, por meios de objetivos nacionais imediatos, como, no caso, a proteção da natureza13.
Existem diversas espécies tributárias que podem ter sua arrecadação direcionada para fins ambientais, com fulcro legal no ordenamento jurídico brasileiro. Enquanto no art. 3º do Código Tributário Nacional (CTN) entendemos que tributo é toda prestação pecuniária compulsória, cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada e não constitui sanção de ato ilícito14, na Constituição não há nenhuma descrição do termo, mas sim a atribuição de regimes jurídicos distintos.
Como afirmado acima, não há no ordenamento jurídico brasileiro algum tributo exclusivamente ambiental, o que se pode fazer é uma separação dos tributos, a partir da Constituição, para que se direcione a arrecadação ao bem difuso, não excluindo as outras funções sociais da tributação. Com isso em mente, não adianta criar contribuição de natureza ambiental, desvinculando-se das classificações constitucionais, mas sim um acréscimo no parâmetro interpretativo decorrente da previsão constitucional. Desse modo, os pressupostos dos tributos figuram como meio da proteção ambiental através da sua arrecadação15.
O Estado deve oferecer incentivos por meio de descontos na tributação, tanto para as empresas, quanto para os indivíduos, já que o cuidado com a natureza deve ser diário. Não se pode retirar do cidadão essa obrigação constitucional. Assim, as regras sociais na concessão de incentivos fiscais para a colaboração da proteção, preservação e restauração do meio ambiente estará respaldado juridicamente, além de ocasionar lucro para as partes dessa relação jurídica. Assim como a ONU tentou realizar com os créditos de carbono, o direito tributário pode “premiar” o contribuinte pela regulamentação da conduta, com alíquotas diferenciadas para quem conseguir preservar, proteger ou restaurar o meio ambiente. Nesse cenário, os resultados podem ser significativos nos cuidados preventivos, além de uma recuperação de qualidade para a natureza16.
Com a função social do tributo e a colaboração da sociedade, os meios para o cumprimento dos tratados internacionais de direitos humanos que versam sobre o meio ambiente podem ser aplicados, utilizando a extrafiscalidade como o instrumento para o desenvolvimento sustentável, já que é necessária a arrecadação do Estado para a efetivação dos direitos. Os descontos tributários podem ser utilizados como incentivos para que as empresas e os cidadãos protejam o meio ambiente, ao mesmo tempo em que os gastos públicos possuam o financiamento adequado.