Ensaio sobre a nova Lei n. 14.341/2022:

Introdução.

Promulgada em 18 de maio de 2022, a Lei n. 14.341/2022 criou a Associação de Representação de Municípios (ARM), com a função de realizar objetivos de interesse comum de caráter político-representativo, técnico, científico, educacional, cultural e social.

A rigor, os Municípios já se organizavam, coletivamente, por meio de consórcios. Mas, pela ausência de personalidade jurídica própria, existiam apenas como uma espécie de conselho, sem o poder da unidade na defesa de seus interesses.

A Lei em questão veio para suprir essa lacuna, regulamentando no direito uma situação que já existia de fato.

1. A Associação de Representação de Municípios.

Conforme se infere do caput do art. 1º, da Constituição Federal de 1988, o Brasil é uma República Federativa, cuja formação se dá pela união indissolúvel dos Estados e Municípios, além do Distrito Federal. Desde então, os Municípios passam a ter enorme importância no âmbito da República Federativa do Brasil, regendo-se por lei orgânica (art. 29 da CF), legislando não só sobre assuntos de interesse local (art. 30) como passando ater competência (competência comum, art. 23 da CF) para proteger o meio ambiente assim como combater a poluição em qualquer de suas formas (art. 23, VI)

Para realizar objetivos de interesses comuns, de caráter político-representativo, técnico, científico, educacional, cultural e social, os Municípios podem se reunir e se organizar em associações específica para esses fins, conforme previsto na novel Lei n. 14.341/2022.

1.1. Associações.

Dispõe o CC, art. 53:

Art. 53. Constituem-se as associações pela união de pessoas que se organizem para fins não econômicos.

Parágrafo único. Não há, entre os associados, direitos e obrigações recíprocos.

A associação é uma pessoa jurídica de direito privado (CC, art. 44, I), constituída pela reunião de pessoas com esforços comuns, organizadas para fins não econômicos na busca de alcançar objetivos e ideais comuns aos próprios associados ou à coletividade, caracterizada por não haver, entre seus membros, direitos e obrigações recíprocas.

A Constituição Federal de 1988 reconhece e disciplina a associação em diversos incisos do art. 5º:

XVII - é plena a liberdade de associação para fins lícitos, vedada a de caráter paramilitar;

XVIII - a criação de associações e, na forma da lei, a de cooperativas independem de autorização, sendo vedada a interferência estatal em seu funcionamento;

XIX - as associações só poderão ser compulsoriamente dissolvidas ou ter suas atividades suspensas por decisão judicial, exigindo-se, no primeiro caso, o trânsito em julgado;

XX - ninguém poderá ser compelido a associar-se ou a permanecer associado;

XXI - as entidades associativas, quando expressamente autorizadas, têm legitimidade para representar seus filiados judicial ou extrajudicialmente;

A associação não pode desenvolver atividades com fins lucrativos, nem há, entre seus membros, a intenção ou expectativa de dividir o resultado.

1.2. Associação de Representação de Municípios (ARM) e a Lei n. 14.341/2022.

Para realização de interesses e objetivos comuns não-econômicos, os Municípios poderão se organizar em associações, denominadas de Associações de Representação de Municípios (ARM).

1.2.1. Constituição.

Tais associações serão organizadas sob a forma de pessoa jurídica de direito privado (art. 2º, I, a), para atuação na defesa de interesses gerais dos Municípios associados (art. 2º, I, b); com a obrigatoriedade de:

i) o representante legal da associação ser ou ter sido chefe do Poder Executivo de qualquer ente da Federação associado, sem direito a remuneração pelas funções que exercer na entidade (art. 2º, I, c);

ii) publicação de relatórios financeiros anuais e dos valores de contribuições pagas pelos Municípios em sítio eletrônico facilmente acessível por qualquer pessoa (art. 2º, I, d);

iii) disponibilizar todas as suas receitas e despesas, inclusive da folha de pagamento de pessoal, bem como de termos de cooperação, contratos, convênios e quaisquer ajustes com entidades públicas ou privadas, associações nacionais e organismos internacionais, firmados no desenvolvimento de suas finalidades institucionais, em sítio eletrônico da internet facilmente acessível por qualquer pessoa (art. 2º, I, e).

Na constituição e organização da associação, deverão ser observados os requisitos do CC, art. 54 e do art 5º da Lei nova:

Art. 54. Sob pena de nulidade, o estatuto das associações conterá:

I - a denominação, os fins e a sede da associação;

II - os requisitos para a admissão, demissão e exclusão dos associados;

III - os direitos e deveres dos associados;

IV - as fontes de recursos para sua manutenção;

V o modo de constituição e de funcionamento dos órgãos deliberativos;

VI - as condições para a alteração das disposições estatutárias e para a dissolução.

VII a forma de gestão administrativa e de aprovação das respectivas contas

Art. 5º Sob pena de nulidade, o estatuto das Associações de Representação de Municípios conterá:

I - as exigências estabelecidas no art. 2º desta Lei;

II - a denominação, o prazo de duração e a sede da associação;

III - a indicação das finalidades e atribuições da associação;

IV - os requisitos para filiação e exclusão dos Municípios associados;

V - a possibilidade de desfiliação dos Municípios a qualquer tempo, sem aplicação de penalidades;

VI - os direitos e deveres dos Municípios associados;

VII - os critérios para, em assuntos de interesse comum, autorizar a associação a representar os entes da Federação associados perante outras esferas de governo, e a promover, judicial e extrajudicialmente, os interesses dos Municípios associados;

VIII - o modo de constituição e de funcionamento dos órgãos deliberativos, inclusive a previsão de que a Assembleia Geral é a instância máxima da associação;

IX - as normas de convocação e funcionamento da Assembleia Geral, inclusive para elaboração, aprovação e modificação dos estatutos, e para a dissolução da associação;

X - a forma de eleição e a duração do mandato do representante legal da associação;

XI - as fontes de recursos para sua manutenção;

XII - a forma de gestão administrativa;

XIII - a forma de prestação de contas anual à Assembleia Geral, sem prejuízo do disposto nos incisos IV e V do caput do art. 2º desta Lei.

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O registro da associação deverá ser requerido ao Cartório de Títulos e Documentos e ao Cartório de Registro de Pessoas Jurídicas, na forma da LRP, art. 121:

Art. 121. Para o registro serão apresentadas duas vias do estatuto, compromisso ou contrato, pelas quais far-se-á o registro mediante petição do representante legal da sociedade, lançando o oficial, nas duas vias, a competente certidão do registro, com o respectivo número de ordem, livro e folha. Uma das vias será entregue ao representante e a outra arquivada em cartório, rubricando o oficial as folhas em que estiver impresso o contrato, compromisso ou estatuto.

O registro deverá observar o disposto no CC, art. 46:

Art. 46. O registro declarará:

I - a denominação, os fins, a sede, o tempo de duração e o fundo social, quando houver;

II - o nome e a individualização dos fundadores ou instituidores, e dos diretores;

III - o modo por que se administra e representa, ativa e passivamente, judicial e extrajudicialmente;

IV - se o ato constitutivo é reformável no tocante à administração, e de que modo;

V - se os membros respondem, ou não, subsidiariamente, pelas obrigações sociais;

VI - as condições de extinção da pessoa jurídica e o destino do seu patrimônio, nesse caso.

A partir do registro, a associação passa a ter personalidade jurídica própria, conforme CC, art. 45, caput:

Art. 45. Começa a existência legal das pessoas jurídicas de direito privado com a inscrição do ato constitutivo no respectivo registro, precedida, quando necessário, de autorização ou aprovação do Poder Executivo, averbando-se no registro todas as alterações por que passar o ato constitutivo.

Além disso, na forma do art. 3º, as Associações de Representação de Municípios poderão, para a realização de suas finalidades:

i) estabelecer suas estruturas orgânicas internas;

ii) promover o intercâmbio de informações sobre temas de interesse local;

iii) desenvolver projetos relacionados a questões de competência municipal, como os relacionados à educação, ao esporte e à cultura;

iv) manifestar-se em processos legislativos em que se discutam temas de interesse dos Municípios filiados;

v) postular em juízo, em ações individuais ou coletivas, na defesa de interesse dos Municípios filiados, na qualidade de parte, terceiro interessado ou amicus curiae, quando receberem autorização individual expressa e específica do chefe do Poder Executivo;

vi) atuar na defesa dos interesses gerais dos Municípios filiados perante os Poderes Executivos da União, dos Estados e do Distrito Federal;

vii) apoiar a defesa dos interesses comuns dos Municípios filiados em processos administrativos que tramitem perante os Tribunais de Contas e órgãos do Ministério Público;

viii) representar os Municípios filiados perante instâncias privadas;

ix) constituir programas de assessoramento e assistência para os Municípios filiados, quando relativos a assuntos de interesse comum;

x) organizar e participar de reuniões, congressos, seminários e eventos;

xi) divulgar publicações e documentos em matéria de sua competência;

xii) conveniar-se com entidades de caráter internacional, nacional, regional ou local que atuem em assuntos de interesse comum;

xiii) exercer outras funções que contribuam com a execução de seus fins.

No entanto, pelo art. 4º, às ARM's são proibidos:

i) a gestão associada de serviços públicos de interesse comum, assim como a realização de atividades e serviços públicos próprios dos seus associados;

ii) a atuação político-partidária e religiosa;

iii) o pagamento de qualquer remuneração aos seus dirigentes, salvo o pagamento de verbas de natureza indenizatória estritamente relacionadas ao desempenho das atividades associativas.

Pela imposição do art. 10, as ARM's deverão assegurar o direito fundamental à informação sobre suas atividades, nos termos da Lei nº 12.527/2011 (Lei de Acesso à Informação).

As Associações de Representação de Municípios, constituídas que são como pessoa jurídica de direito privado, não gozarão das prerrogativas de direito material e de direito processual asseguradas aos Municípios (art. 12). Assim, por exemplo, não terão prazo em dobro para falar no processo.

1.2.2. Contribuição associativa.

As ARM's serão custeadas diretamente pelas contribuições dos Municípios associados. O pagamento das contribuições e os repasses de valores às associações, a qualquer título, deverão estar previstos na lei orçamentária anual do Município filiado. O pagamento da contribuição associativa é a principal obrigação do Município associado para com a ARM, tanto que o seu inadimplemento é causa de exclusão do associado, como veremos no tópico seguinte.

Recursos também poderão ser captados por outros meios, desde que previstos no estatuto.

As ARM's prestarão contas anuais à Assembleia Geral, na forma prevista em estatuto, sem prejuízo da publicação de seus relatórios financeiros e dos valores de contribuições pagas pelos Municípios em sítio eletrônico facilmente acessível por qualquer pessoa.

1.2.3. Filiação, desfiliação e exclusão de associados.

1.2.3.1. Filiação e desfiliação.

Pela CF/1988, art. 5º, XX, ninguém poderá ser compelido a associar-se ou a permanecer associado. Para reforçar essa garantia constitucional, o art. 8º, caput, da nova lei dispõe que a filiação ou a desfiliação do Município das associações ocorrerá por ato discricionário do chefe do Poder Executivo, independentemente de autorização em lei específica. Assim, compete exclusivamente ao prefeito municipal, dentro de um critério de oportunidade e conveniência, aderir ou não à ARM. Da mesma forma, a ele compete a desfiliação do Município.

No ato da filiação, o respectivo termo deverá indicar o valor da contribuição vigente e a forma de pagamento, produzindo seus efeitos a partir da sua publicação na imprensa oficial do Município. Os Municípios poderão filiar-se a mais de uma associação.

Para a desfiliação, basta que o Município formule seu requerimento à ARM por meio de comunicação escrita do chefe do Poder Executivo, que produzirá efeitos imediatos, ou seja, independe de deferimento, publicação ou qualquer outro ato.

1.2.3.2. Exclusão.

A exclusão de um Município da ARM à qual é associado poderá ocorrer no caso de inadimplemento das contribuições associativas (art. 9º, caput). Nesse caso, primeiramente o Município inadimplente deverá ser suspenso pelo prazo de um ano e, só depois, se continuar inadimplente, poderá ser excluído.

Qualquer outro caso de exclusão somente poderá ocorrer desde que haja justa causa, reconhecida em procedimento administrativo que garanta ao Município acusado o direito de ampla defesa e contraditório com direito de defesa e recurso conforme previsão estatutária.

1.2.3.3. Contratação de pessoal e de bens e serviços.

A estrutura operacional da ARM impõe a contratação de pessoal para desenvolver esse mister, tais como secretários, auxiliares, atendentes, telefonistas, etc., bem como a aquisição de bens e serviços.

Para tanto, a lei em comento impõe, no art. 6º, uma série de requisitos:

i) a contratação de pessoal, por meio de seleção, e a de bens e serviços serão realizadas com base em procedimentos simplificados previstos em regulamento próprio. Não há, a princípio, necessidade de concurso público, nem de qualquer modalidade de licitação.

ii) deve-se respeitar os princípios da legalidade, da igualdade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade, da economicidade e da eficiência;

iii) a contratação de pessoal se dará, obrigatoriamente, sob o regime da CLT - Consolidação das Leis do Trabalho;

iv) é proibida a contratação, como empregado, fornecedor de bens ou prestador de serviços mediante contrato, de quem exerça ou tenha exercido nos últimos 6 (seis) meses o cargo de chefe do Poder Executivo, de Secretário Municipal ou de membro do Poder Legislativo, bem como de seus cônjuges ou parentes até o terceiro grau, evitando-se a prática nefasta e imoral do nepotismo, vedada pela Súmula Vinculante n. 13, do STF:

A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a Constituição Federal.

Essa vedação estende-se também a sociedades empresárias de que sejam sócios chefe do Poder Executivo, Secretário Municipal ou membro do Poder Legislativo, bem como de seus cônjuges ou parentes até o terceiro grau.

É de se observar, pela natureza jurídica da ARM, que seus empregados não podem ser equiparados a empregados públicos, nem a servidores públicos, não gozando, portanto, de estabilidade.

2. Alteração do Código de Processo Civil e a legitimação extraordinária por substituição processual.

A Lei n. 14.341/2022 alterou o art. 75 do Código de Processo Civil, modificando a redação do inciso III e acrescentando o parágrafo 5º.

Dentre as atribuições da ARM está a representação judicial de seus associados, e isso fica expresso com a alteração do inciso III desse art. 75 do CPC, de que o Município será representado em juízo, ativa e passivamente, pelo prefeito, pelo procurador ou pela Associação de Representação de Municípios, quando expressamente autorizada.

Mas, pelo disposto no novel § 5º, essa representação apenas poderá ocorrer em questões de interesse comum dos Municípios associados, e desde que seja autorizada pelo respectivo prefeito, com indicação específica do direito ou da obrigação a ser objeto da ação.

Essa representação judicial representa uma forma de legitimação extraordinária por substituição processual.

Na regra geral da legitimação (ordinária), conforme art. 18, primeira parte, do CPC, ninguém poderá pleitear direito alheio em nome próprio. Isso significa que apenas o próprio titular do direito poderá requerê-lo em juízo, posto que, na forma do art. 17, para postular em juízo é necessário ter interesse e legitimidade, revelando, daí, as condições da ação.

Mas o próprio art. 18, em sua segunda parte, ressalva expressamente que aquela proibição será relevada, quando autorizado pelo ordenamento jurídico.

E é exatamente isso que a alteração do inciso III do art. 75 junto com o novo § 5º faz: autoriza a substituição processual dos Municípios associados pela ARM do qual faz parte, desde que atendidos os demais requisitos.

Conclusão.

A criação da ARM pela Lei n. 14.341/2022 veio regularizar uma situação que já ocorria de fato, que eram os consórcios de Municípios. Mas, como o consórcio não tem personalidade jurídica própria, a forma associativa se mostra a mais viável e acertada para o fim colimado.

No plano processual, importante destacar o reconhecimento da possibilidade da substituição processual pela ARM em favor de seus associados, conferindo-lhe legitimação extraordinária, sempre que se estiver discutindo no processo questões de interesse comum.