PARECER Nº ----/2012/SJL
PROCESSO Nº ------------------
INTERESSADO: Entidade Comunitária (*)[1]
ASSUNTO: Processo de Apuração de Infração. Exploração do serviço de radiodifusão comunitária. Consulta.
Consulta acerca da definição de “proselitismo religioso”, conduta vedada pela Lei nº 9.612, de 1998, a qual instituiu o Serviço de Radiodifusão Comunitária.
Trata-se de consulta formulada nos autos do processo em epígrafe, instaurado em face da “Entidade Comunitária”, a fim de apurar a suposta prática das seguintes infrações: (i) veiculação de propaganda comercial e (ii) proselitismo religioso.
2. A consulta objetiva que seja emitida consideração acerca do alcance da expressão “proselitismo religioso”, prática vedada pela Lei que regula o Serviço de Radiodifusão Comunitária – Lei nº 9.612, de 1998.
3. Preliminarmente, insta transcrever o dispositivo legal em que se encontra inserida parte da expressão objeto da atual consulta; trata-se do § 1º do art. 4º, da Lei nº 9.612, de 1998:
Art. 4º As emissoras do Serviço de Radiodifusão Comunitária atenderão, em sua programação, aos seguintes princípios:
I - preferência a finalidades educativas, artísticas, culturais e informativas em benefício do desenvolvimento geral da comunidade;
II - promoção das atividades artísticas e jornalísticas na comunidade e da integração dos membros da comunidade atendida;
III - respeito aos valores éticos e sociais da pessoa e da família, favorecendo a integração dos membros da comunidade atendida;
IV - não discriminação de raça, religião, sexo, preferências sexuais, convicções político-ideológico-partidárias e condição social nas relações comunitárias.
§ 1º É vedado o proselitismo de qualquer natureza na programação das emissoras de radiodifusão comunitária. [grifo nosso]
4. O parágrafo transcrito há de ser interpretado dentro do contexto principiológico em que se encontra todo o art. 4º. A lei objetivou que fossem observados pelas executantes do serviço de radiodifusão comunitária os valores[2] imprescindíveis ao desenvolvimento da comunidade atendida como um todo – e não apenas de uma parcela, situação que feriria o caráter essencialmente comunitário do serviço in casu. A vedação do §1º almeja, portanto, a não incidência de um sectarismo baseado em questões de raça, religião, preferências sexuais etc.
5. Esclareça-se, portanto, que o dispositivo em tela, longe de afrontar a liberdade de manifestação do pensamento (garantia antevista no art. 5º, IV, da CRFB/88[3]), visa a garantir, sim, que a programação veiculada atenda o público da comunidade como um todo, indistintamente, sem preconceitos[4].
6. Aliás, sobre o tema, insta mencionar que o referido parágrafo é objeto de uma Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI nº 2566-0/DF), tendo sido a medida cautelar que requereu sua suspensão indeferida[5]. Veja-se excerto do voto do relator, o então Ministro Sydney Sanches:
(...)
Vê-se, pois, que a norma impugnada visou apenas a evitar o desvirtuamento da radiodifusão comunitária, usada para fins a ela estranhos.
Quis afastar o uso desse meio de comunicação como instrumento, por exemplo, de pregação político-partidária, religiosa, de promoção pessoal, com fins eleitorais, ou mesmo certos sectarismos e partidarismos de qualquer ordem. [grifo nosso]
7. Ainda se referindo à supracitada ADI, faz-se mister transcrever a manifestação em defesa da norma, apresentada à época pelo Exmo. Presidente da República, subscrita pela Advocacia-Geral da União – de onde se pode extrair preciosa lição a fim de esclarecer a consulta em apreço:
(...)
Em primeiro lugar, há que se ter definido o que de fato o legislador está a limitar, quando veda "o proselitismo de qualquer natureza na programação das emissoras de rádiodifusão comunitária". Como conceituação do termo proselitismo, ponto de partida para a compreensão do texto legal, tem-se a atividade destinada a fazer prosélitos, caracterizando-se estes como os que se converteram a uma doutrina, religião, idéia ou sistema:
Dicionário Contemporâneo da Língua Portuguesa Caldas Aulete, por Hamilcar de Garcia e Antenor Nascentes, Ed. Delta, 5 Volumes, 5ªed., Rio de Janeiro, 1964, volume IV,p. 3.291:
Proselitismo: (s.m) zelo ou diligência em fazer prosélitos.
Prosélito: (s.m) pessoa que tinha abjurado as suas crenças para abraçar a religião judaíca; (relig.) pessoa que se converteu, que abraçou a religião considerada verdadeira; (p. ext.) adepto; partidário, pessoa que foi atraída por uma seita, para uma opinião, para um partido.
Novo Dicionário da Língua Portuguesa, Aurélio Buarque de Holanda Ferreira, Ed. Nova Fronteira, Rio de Janeiro, 1ªed. (11ª impressão), 1975, p.1.148:
Proselitismo: (s.m)1. atividade diligente em fazer prosélitos; 2. o conjunto de prosélitos.
Prosélito: do grego proselytos, aquele que se aproxima, pelo lat. Proselytus, (s.m)1.pagão que abraçou o judaísmo;2. indivíduo que abraçou religião diferente da sua; 3. (p. ext.) indivíduo convertido a uma doutrina, idéia ou sistema, sectário, adepto, partidário.
O dispositivo questionado proíbe, portanto, no contexto da programação da emissoras de radiodifusão comunitária- exploração autorizada com finalidade educativa, artística, cultural e informativa, em benefício do desenvolvimento geral da comunidade-, a utilização desse meio de comunicação como o objetivo de converter pessoas a uma doutrina, sistema, religião ou ideologia.
Diferentemente da livre manifestação do pensamento, liberdade inviolável garantida pela Constituição que, contudo, veda o anonimato (art.5º, IV), a atividade que se volta para converter pessoas não apenas manifesta mas transforma, modifica, altera valores- e se assim nao for não terá sido diligente-, interferindo, pois, na liberdade de consciência ou de crença do interlocutor ou apenas ouvinte.
Da mesma forma, relativamente à atividade informativa, o proselitismo também se caracteriza de maneira diversa, posto que não apenas objetiva comunicar determinado fato, mas pretende sustentar a legitimidade de uma idéia, com o fim de modificar o pensar ou a convicção de outrem e, com isso, conseguir seu intento, qual seja, converter pessoas, atraí- las para uma determinada doutrina ou ideologia.
(...)
Necessário se faz ressaltar, ainda, o fato de que aquele que utiliza um meio de comunicação para expressar idéias já se encontra em posição diferenciada, assimétrica, de poder. Dessa forma, cumpre o poder público, exatamente, para impedir a violação aos direitos fundamentais da liberdade de pensamento e de crença, garantidos pela Constituição, assegurar que a utilização desse meio de comunicação não se faça de forma ideológica, de defesa de dogmas, de presuasão em favor desta ou daquela idéia. Tratando-se de atividade voltada para o desenvolvimento geral de comunidade, bairro ou vila, portanto pequenos grupos de pessoas necessitam de mecanismos que estimulem a integração e a capacitação de cidadãos no exercício do direito de expressão, o grau de violação à liberdade de pensamento e de crença seria ainda mais perverso se omisso fosse o Estado.
A norma proíbe isto sim, repita-se, toda e qualquer atividade de fazer prosélitos, ou seja, converter pessoas, e, ressalte-se uma vez mais, sem distinguir esta ou aquela prática, doutrina, religião, etc., com o objetivo único de impedir que o concessionário, valendo-se de instrumento de comunicação colocado a seu dispor pelo Poder Público, possa fazer adeptos seja lá do que for, desvirtuando-se da real finalidade da concessão e das necessidades da comunidade, objeto do art. 3º da lei em questão:
(...)
8. A par das considerações supra, pode-se inferir que o proselitismo “significa buscar a conversão, perseguir a adesão ao credo religioso, político partidário ou assemelhado, e, fazê-lo com caráter de sectarismo, trazê-los para o seio da organização com hermetismo, de certa forma isolando do restante do universo em que vive ou convive”.[6]
9. Compreendida a ideia de proselitismo, veja-se, agora, o seu âmbito religioso. Sabe-se que a Constituição da República, a despeito de teísta[7], prevê a figura do Estado laico, ou seja, há independência entre Estado e religião, de modo que o Estado brasileiro hoje não adota nenhuma religião como oficial – o que se coaduna com a liberdade de crença (o que inclui até mesmo a de não ter crença nenhuma).
10. Nesse contexto, mostrar-se-ia afrontoso à liberdade de crença a existência de um serviço público, como o de radiodifusão comunitária (o qual se encontra inserido no âmbito do sistema público de radiodifusão[8]), que veiculasse programa que pregasse uma determinada religião, em detrimento das demais; ainda mais quando diante de um serviço público formador de opinião pública, de amplo alcance e dotado de finalidades e princípios próprios que o diferencia dos serviços de radiodifusão da esfera privada, por exemplo.
11. O serviço de radiodifusão pública não se constitui em exercício de uma atividade econômica estrito senso; não se almejam lucros, mas, sim, subsidiar a formação dos cidadãos inseridos na comunidade por ele atendida. E, para atender a comunidade como um todo, não há que se pregar sectarismos religiosos, partidários etc. A respeito do assunto, leciona Ericson M. Scorsim[9]:
Já o sistema de radiodifusão público possibilita a concretização dos direitos à educação e à cultura, por intermédio das televisões educativas, e especialmente, no caso das televisões [rectius: rádios] comunitárias, o exercício direto pelos cidadãos das liberdades de expressão e de comunicação social. Vale dizer, o sistema público é o âmbito, por excelência, para a realização dos direitos sociais relacionados à educação e à cultura.
12. Ratifica raciocínio da negativa do proselitismo, outrossim, o art. 11 da própria Lei nº 9.612, de 1998, senão, veja-se:
Art. 11. A entidade detentora de autorização para execução do Serviço de Radiodifusão Comunitária não poderá estabelecer ou manter vínculos que a subordinem ou a sujeitem à gerência, à administração, ao domínio, ao comando ou à orientação de qualquer outra entidade, mediante compromissos ou relações financeiras, religiosas, familiares, político-partidárias ou comerciais.
13. No contexto específico do proselitismo religioso, pode-se dizer que a veiculação de programas de natureza religiosa, por intermédio dos quais há a pregação de uma determinada doutrina, fé, afronta cabalmente o espírito da lei (Lei nº 9.612, de 1998).
14. Ainda que não se convide expressamente o ouvinte do serviço de radiodifusão comunitária para visitações a um culto específico (o que caracterizaria o proselitismo às escâncaras), o discurso em si a passar a mensagem típica de uma religião, com o fim de modificar o pensamento ou a convicção de quem ouve, atraindo essas pessoas, também configura o proselitismo, ainda que de uma forma mais sutil.
15. Compreendida, pois, a noção do proselitismo religioso, impende registrar que o enquadramento da conduta apurada no devido processo legal há de ser feita caso a caso; sobre o tema, remete-se mais uma vez ao voto do relator da já referida ADI nº 2566-0/DF[10]:
Caberá, então, ao intérprete dos fatos e da norma, no contexto global em que se insere, no exame de casos concretos (...) verificar se ocorreu, ou não, com o proselitismo, desvirtuamento das finalidades da lei. Por esse modo, poderão ser coibidos os abusos, tanto os das emissoras, quanto os do Poder Público e seus agentes.
16. Em face do exposto, em que, salvo melhor juízo, restou esclarecido o questionamento objeto da presente consulta, este Órgão posiciona-se pelo retorno dos autos à Secretaria, para regular prosseguimento do feito.
À consideração superior.
Brasília, 13 de fevereiro de 2012
SOCORRO JANAINA M. LEONARDO
Advogada da União
Notas
[1] Optou-se por preservar a identidade da entidade interessada, de natureza comunitária e executante do Serviço de Radiodifusão Comunitária.
[2] O referido art. 4º inspirou-se, em verdade, no art. 221 da CRFB/88, senão, veja-se:
Art. 221. A produção e a programação das emissoras de rádio e televisão atenderão aos seguintes princípios:
I - preferência a finalidades educativas, artísticas, culturais e informativas;
II - promoção da cultura nacional e regional e estímulo à produção independente que objetive sua divulgação;
III - regionalização da produção cultural, artística e jornalística, conforme percentuais estabelecidos em lei;
IV - respeito aos valores éticos e sociais da pessoa e da família.
[3] CRFB/88:
Art. 5º caput
(...)
IV - é livre a manifestação do pensamento, sendo vedado o anonimato;
[4] A questão envolve, pois, valores constitucionais, ocasião que demanda a aplicação do princípio da harmonização ou da concordância prática que, muito sucintamente, consiste, segundo ensinamento de Inocêncio Mártires Coelho [in MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocêncio Mártires; BRANCO, Paulo G. Gonet. Curso de Direito Constitucional. 2. Ed. Saraiva. São Paulo: 2008. p. 114], “numa recomendação para que o aplicador das normas constitucionais, em se deparando com situação de concorrência entre bens constitucionalmente protegidos, adote a solução que otimize a realização de todos eles, mas ao mesmo tempo não acarrete a negação de nenhum”.
Ademais, não se mostra despiciendo frisar que não existe direito fundamental de caráter absoluto; a própria Constituição antevê limitações, de modo a que restem contemplados outros valores igualmente constitucionais; assim, por exemplo, o caput do art. 220 da CRFB/88:
Art. 220. A manifestação do pensamento, a criação, a expressão e a informação, sob qualquer forma, processo ou veículo não sofrerão qualquer restrição, observado o disposto nesta Constituição. [grifo nosso]
[6] THEÓPHILO NETO. Nuncio. Ensino religioso no Brasil tangencia o proselitismo. Disponível em:<http://www.conjur.com.br/2010-jun-05/ensino-religioso-escolas-brasileiras-tangencia-proselitismo>. Acesso em 13.02.2012.
[7] Diz-se teísta por conta da menção expressa, no preâmbulo da Carta Magna, a Deus: "Nós, representantes do povo brasileiro (...) promulgamos, sob a proteção de Deus, a seguinte CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL"
[8] Realce-se que o próprio texto constitucional prevê a existência complementar entre os sistemas estatal, público e privado de radiodifusão:
Art. 223. Compete ao Poder Executivo outorgar e renovar concessão, permissão e autorização para o serviço de radiodifusão sonora e de sons e imagens, observado o princípio da complementaridade dos sistemas privado, público e estatal. [grifo nosso]
[9] SCORSIM, Ericson M. TV Digital e Comunicação Social – Aspectos Regulatórios – TVS Pública, Estatal e Privada. Fórum. Belo Horizonte: 2008. p. 260.
[10] Esclareça-se que o mérito da referida ação encontra-se pendente de apreço no STF, já tendo a Procuradoria Geral da República se manifestado pela improcedência do pedido. Disponível em: <http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?numero=2566&classe=ADI-MC&codigoClasse=0&origem=JUR&recurso=0&tipoJulgamento=M>. Acesso em: 13.02.2012.
Por fim, veja-se a ementa da citada ADI:
EMENTA: - DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DO PARÁGRAFO 1º DO ARTIGO 4º DA LEI Nº 9.612, DE 19 DE FEVEREIRO DE 1988, QUE DIZ: "§ 1º - É VEDADO O PROSELITISMO DE QUALQUER NATUREZA NA PROGRAMAÇÃO DAS EMISSORAS DE RADIODIFUSÃO COMUNITÁRIA". ALEGAÇÃO DE QUE TAL NORMA INFRINGE O DISPOSTO NOS ARTIGOS 5º, INCISOS VI, IX, E 220 E SEGUINTES DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. MEDIDA CAUTELAR. 1. Para bem se conhecer o significado que a norma impugnada adotou, ao vedar o proselitismo de qualquer natureza, nas emissoras de radiodifusão comunitária, é preciso conhecer todo o texto da Lei em que se insere. 2. Na verdade, o dispositivo visou apenas a evitar o desvirtuamento da radiodifusão comunitária, usada para fins a ela estranhos, tanto que, ao tratar de sua programação, os demais artigos da lei lhe permitiram a maior amplitude e liberdade, compatíveis com suas finalidades. 3. Quis, portanto, o artigo atacado, tão-somente, afastar o uso desse meio de comunicação como instrumento, por exemplo, de pregação político-partidária, religiosa, de promoção pessoal, com fins eleitorais, ou mesmo certos sectarismos e partidarismos de qualquer ordem. 4. Ademais, não se pode esquecer que não há direitos absolutos, ilimitados e ilimitáveis. 5. Caberá, então, ao intérprete dos fatos e da norma, no contexto global em que se insere, no exame de casos concretos, no controle difuso de constitucionalidade e legalidade, nas instâncias próprias, verificar se ocorreu, ou não, com o proselitismo, desvirtuamento das finalidades da lei. Por esse modo, poderão ser coibidos os abusos, tanto os das emissoras, quanto os do Poder Público e seus agentes. 6. Com essas ponderações se chega ao indeferimento da medida cautelar, para que, no final, ao ensejo do julgamento do mérito, mediante exame mais aprofundado, se declare a constitucionalidade, ou inconstitucionalidade, da norma em questão. 7. Essa solução evita que, com sua suspensão cautelar, se conclua que todo e qualquer proselitismo, sectarismo ou partidarismo é tolerado, por mais facciosa e tendenciosa que seja a pregação, por maior que seja o favorecimento que nela se encontre. 8. Medida Cautelar indeferida.(ADI 2566 MC, Relator(a): Min. SYDNEY SANCHES, Tribunal Pleno, julgado em 22/05/2002, DJ 27-02-2004 PP-00020 EMENT VOL-02141-03 PP-00570)