Análise jurídica sobre a possibilidade do prosseguimento de licitação iniciada no exercício financeiro anterior, tendo em vista a caducidade da dotação orçamentária. Ausência de óbice legal. Salvaguarda dos princípios da economicidade e da eficiência. Parecer favorável ao prosseguimento, desde que seja precedido de uma solicitação de continuidade, devidamente motivada, bem como de uma nova autorização do ordenador de despesa, com a consequente indicação da dotação dos recursos correspondentes.
RELATÓRIO
Trata-se de consulta que questionou acerca da viabilidade de prosseguirmento da Tomada de Preços nº _____/2017, tendo em vista que a dotação do recurso correspondente à licitação faz referência a Lei Orçamentária Anual de 2017.
O questionamento baseou-se no fato da LOA ser uma lei temporária, cujos efeitos ordinários se esgotam no dia 31 de dezembro, ou seja, ao final do respectivo exercício financeiro.
É o relatório. À fundamentação.
FUNDAMENTAÇÃO
A questão, para a perfeita compreensão, denota um exame sistemático do ordenamento jurídico pátrio, porquanto a apreciação deve ser feita tendo por norte a legislação de regência das licitações públicas, bem como do orçamento público. Sem esquecer, obviamente, da disciplina constitucional.
A Lei nº 8.666/93, que estabelece as normas gerais para as licitações e contratações públicas, estabeleceu, em diversos dispositivos, a relação entre as licitações e o orçamento, especialmente no art. 7º, vejamos:
Art. 7º As licitações para a execução de obras e para a prestação de serviços obedecerão ao disposto neste artigo e, em particular, à seguinte sequência:
[...]
§ 2º As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando:
[...]
III - houver previsão de recursos orçamentários que assegurem o pagamento das obrigações decorrentes de obras ou serviços a serem executadas no exercício financeiro em curso, de acordo com o respectivo cronograma;
O dispositivo, de forma clara, veda a deflagração de processo licitatório sem a previsão de recursos orçamentários, isto é, sem que o orçamento contenha a dotação de recursos suficientes.
No caso em epígrafe, existe uma dotação orçamentária referente à LOA de 2017, a qual, aliás, justificou o início do processo licitatório, dando integral cumprimento à exigência constante no § 2º do art. 7º da Lei nº 8.666/93. Ressalta-se, inclusive, que o processo só estava tramitando em razão da existência desta dotação.
O que temos, então, é um processo licitatório em regular tramitação, que já passou por todas as etapas da fase interna, com custosas publicações no Diário Oficial do Estado e em um jornal de grande circulação estadual.
Na fase externa, já se concretizaram duas sessões públicas, com propostas já apresentadas e analisadas, além de recurso protocolado, o qual se encontra com o setor responsável, para análise e decisão.
Todas essas medidas exigiram não só o dispêndio de valores, como também o deslocamento de alguns servidores de suas atividades regulares para o acompanhamento do processo, o que é prejudicial ao próprio funcionamento regular do órgão.
Assim, configura medida escancaradamente antieconômica, em latente ofensa ao princípio constitucional da eficiência, que se desconsidere um procedimento licitatório perfeitamente legal em suas origens, em razão da superveniência do final do exercício financeiro.
O serviço não deixou de ser necessário em razão da virada do ano, com o qual coincide o exercício financeiro, razão pela qual permanece o legítimo interesse da Administração em aproveitar as etapas já realizadas.
A caducidade da dotação orçamentária não possui aptidão para prejudicar as citadas etapas, pois completamente desvinculadas do orçamento, com exceção da autorização da despesa, porquanto vinculada a determinado exercício financeiro, sendo o único ato de necessária renovação.
Nesse sentido, aliás, já se posicionou a Procuradoria da Câmara Municipal do Rio de Janeiro/RJ[1], nos seguintes termos:
A conclusão, portanto, é no sentido de que podem ser aproveitados todos os atos da licitação realizados no exercício anterior, com exceção da autorização de despesa e da reserva técnica, que deverão ser renovadas à conta do orçamento do presente exercício. É claro também que, após a necessária análise do órgão orçamentário da Câmara Municipal (que verificará a existência de dotação suficiente no orçamento já aprovado para o presente exercício e em vias de ser publicado), estas novas autorizações deverão ser vistas em conjunto pelo ordenador de despesa, de forma a verificar o grau de comprometimento do novo orçamento, com vistas a um planejamento para todo o exercício atual (grifo acrescido).
Quando se observa a disciplina orçamentária, especialmente quanto às etapas da despesa, nada obstante existam divergências doutrinárias, podemos enumerá-las como “fixação”, “empenho”, “liquidação” e “pagamento”. Contudo, nem todas as etapas geram repercussão sobre a contabilidade pública e sobre a execução do orçamento, num viés jurídico, conforme se extrai dos arts. 34 e 35 da Lei nº 4.320/1964:
Art. 34. O exercício financeiro coincidirá com o ano civil.
Art. 35. Pertencem ao exercício financeiro:
I - as receitas nele arrecadadas;
II - as despesas nele legalmente empenhadas.
Vê-se, então, que só pertencem ao exercício financeiro as despesas nele regularmente empenhadas, motivo pelo qual as etapas anteriores não comprometem, seja juridicamente, seja contabilmente, a execução orçamentária.
No mesmo sentido, inclusive, encontra-se um Parecer emitido pela Federação Catarinense de Municípios (FECAM)[2], no qual se afirma que:
[...] os atos de licitação anteriores à emissão de nota de empenho podem ser aproveitados, mesmo que realizados no exercício financeiro anterior. Contudo, como a dotação faz referência à lei orçamentária anual, extinguindo-se o ano, aquela caduca. Será necessário, portanto, que se providencie, antes da contratação, nova autorização pelo ordenador de despesa, que constatará a obrigatória existência de recursos.
Dessa forma, vê-se que o ordenamento jurídico não veda o aproveitamento, pois, em verdade, prima pela promoção de uma Administração Pública eficiente e econômica, com uma gestão competente dos recursos públicos.
CONCLUSÃO
Por todo o exposto, conclui-se favoravelmente ao prosseguimento da Tomada de Preços nº ____/2017, desde que seja precedida de uma solicitação de continuidade, devidamente motivada, bem como de uma nova autorização do ordenador de despesa, com a consequente indicação da dotação dos recursos correspondentes.
É a conclusão. À apreciação superior.
(Local) e (Data)
Advogado
OAB
Notas
[1] FERRARI FILHO, Sérgio Antônio. Parecer nº 01/00-SAFF: Aproveitamento de licitações iniciadas em exercício financeiro anterior. Câmara Municipal do Rio de Janeiro/RJ, ano 2000. Disponível em: <http://www.camara.rj.gov.br/setores/proc/revistaproc/revproc2000/revdireito2000A/pare_0100SAFF.pdf>. Acesso em: 08 de jan. 2018.
[2] NIEBUHR, Joel de Menezes; NIEBUHR, Pedro de Menezes. Parecer nº: 486/2007. Federação Catarinense de Municípios (FECAM). Disponível em: <http://antigo.fecam.org.br/consultoria/pareceres.php?cod_parecer=486>. Acesso em: 08 de janeiro de 2018.