1 INTRODUÇÃO
É sabido que as águas minerais e potáveis de mesa vêm sendo utilizadas há anos com finalidades distintas daquelas estabelecidas Código de Águas Minerais, ensejando o seu aproveitamento de forma inconsequente e desarrazoada.
O presente estudo propõe, sumariamente, uma reflexão acerca dos questionamentos e conflitos atuais que envolvem o aproveitamento das águas minerais, decorrentes da ausência de definição dos limites do aproveitamento – restrito ou não às hipóteses previstas no Código de Águas Minerais –, assim como pela ausência de integração das águas minerais na gestão de recursos hídricos no Brasil.
O objetivo é que, a partir dessa reflexão, fique demonstrada a necessidade de as instituições gestoras dos recursos hídricos no Brasil, estabelecerem, de forma integrada, uma limitação na exploração das águas minerais, considerando o potencial de exploração dos grupos empresariais, a sustentabilidade ecossistêmica, a distribuição justa e eficiente. Ademais, o presente artigo pretende também fomentar a necessidade de atualização do Código de Águas Minerais e a integração das águas minerais na gestão de recursos hídricos no Brasil, na busca por explorações comerciais sustentáveis.
2 CONCEITO DE ÁGUAS MINERAIS
As águas minerais podem ser definidas como uma espécie do gênero “recursos minerais”, que constituem direitos (ou bens) difusos, que não se coadunam à definição tradicional de bem público ou bem privado (COSTA, 2013) e, portanto, são bens caracterizados pela funcionalidade do direito que são objeto, o que afasta a visão puramente patrimonial.
No âmbito jurídico, os recursos minerais são como as substâncias valiosas encontradas na superfície terrestre ou no interior do solo, cuja formação ou depósito ocorre apenas por processos naturais (VIVACQUA, 1942).
Ultrapassado o conceito do gênero “recursos minerais”, passa-se ao conceito da espécie “águas minerais”. Sua definição é dada pelo Código de Águas Minerais (BRASIL, 1945), que prevê em seu art. 1º, como águas provenientes de fontes naturais ou de fontes artificialmente captadas que possuam composição química ou propriedades físicas ou físico-químicas distintas das águas comuns, com características que lhes confiram uma ação medicamentosa.
O Código ainda prevê que as águas podem ser classificadas como minerais mesmo sem atingir os limites da classificação estabelecida pelo Código de Águas Minerais (BRASIL, 1945), desde que possuem inconteste e comprovada ação medicamentosa. E caso não atinjam os limites da classificação prevista no Código, a ação medicamentosa deverá ser comprovada no local, mediante observações repetidas, estatísticas completas, documentos de ordem clínica e de laboratório, a cargo de médicos crenologistas, sujeitas as observações à fiscalização e aprovação da Comissão Permanente de Crenologia.
O Código de Águas Minerais (BRASIL, 1945) também conceitua as “águas potáveis de mesa”, que são águas de composição normal, provenientes de fontes naturais ou de fontes artificialmente captadas, que preencham tão somente as condições de potabilidade para a região.
3 A TUTELA INFRACONSTITUCIONAL DAS ÁGUAS SUBMETIDAS AO REGIME JURÍDICO MINERÁRIO
Segundo a Constituição Federal de 1988, em seu parágrafo 1º do art. 176, os recursos minerais (que inclui as águas minerais) só poderão ser aproveitados mediante autorização ou concessão da União.
Em consonância com o preceito constitucional acima, a legislação infraconstitucional em vigor, o Decreto-Lei nº 7.841/1945 (BRASIL, 1945), submete as águas minerais, termais, gasosas engarrafadas e/ou destinadas para fins balneários e as águas potáveis de mesa ao regime jurídico minerário – de autorizações sucessivas de pesquisa e lavra –, independente do domínio (público ou particular) da propriedade onde estão situadas, exceto para o aproveitamento das águas potáveis de mesa, que é reservado aos proprietários do solo.
A autorização de pesquisa relativa às águas minerais engloba todos os trabalhos necessários ao conhecimento do valor econômico da fonte e de seu valor terapêutico, se existente, sendo concedida pelo Diretor-Geral da Agência Nacional de Mineração às pessoas físicas, brasileiras, a empresário individual ou a pessoas jurídicas, constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administração no País, mediante requerimento do interessado (BRASIL, 1967), pelo prazo de um a três anos (BRASIL, 1967), admitida a prorrogação por até igual período, com base na avaliação do desenvolvimento dos trabalhos e desde que requerida até sessenta dias antes de o prazo da autorização vigente expirar, mediante apresentação de um relatório dos trabalhos efetuados e justificativa do prosseguimento da pesquisa (BRASIL, 2018).
Com o fim do prazo da autorização de pesquisa, o autorizado deverá apresentar o Relatório Final de Pesquisa. Se o referido Relatório foi aprovado pela ANM e ela concluir que a área da lavra é apropriada à condução técnico-econômica dos trabalhos de extração e beneficiamento será outorgada a concessão de lavra, pelo Ministro de Minas e Energia (DPNM, 2008), por tempo indeterminado.
Além da necessidade de autorizações sucessivas de pesquisa e lavra, o Código prevê que o uso/aproveitamento das águas (minerais, termais, gasosas, potáveis de mesa) pode se dar das seguintes formas: balneoterapia (turismo de lazer ou crenoterapia), engarrafamento para consumo humano – ingestão direta – e preparo de sais minerais. Entretanto, em 23 de setembro de 2008, o Diretor-Geral do DNPM publicou a Portaria DNPM nº 388/2008 – em decorrência da 13ª reunião da Comissão Permanente de Cronologia – que autorizou as empresas mineradoras detentoras de concessão de lavra para água mineral e potável de mesa, utilizá-las como ingrediente no preparo de bebidas em geral, sem proceder, contudo, à sua desmineralização ou tratamento prévio.
A partir desse momento, o rol das hipóteses de aproveitamento das águas minerais foi ampliado pelo DNPM, ensejando muitos questionamentos (administrativos e judiciais), em especial, do setor de hotelaria (balneários) e indústria de bebidas, o que será melhor abordado a seguir.
4 O APROVEITAMENTO DAS ÁGUAS MINERAIS À LUZ DO CÓDIGO DE ÁGUAS MINERAIS
O Código de Águas Minerais disciplinou as águas minerais como recursos medicamentosos e, em razão dessas características, prevê a necessidade de ter sua natureza preservada e protegida de agentes que, de alguma forma, pudessem alterar sua composição original desde as atividades de pesquisa até o processo de sua explotação.
Entretanto, com a publicação da Portaria DNPM nº 388/2008, as hipóteses de aproveitamento das águas minerais foram ampliadas e a Comissão Permanente de Crenologia e o DNPM passou a autorizar a comercialização da água mineral não apenas como um alimento, mas também como um ingrediente de outras bebidas em geral, em que essa composição química, se relevante, o será para fins de formação de terceiro produto que não a água mineral e potável de mesa.
É nítido que a publicação da Portaria DNPM nº 388/2008 alterou significativamente o aproveitamento das águas minerais e, consequentemente, gerou vários questionamentos, no âmbito administrativo e judicial.
No âmbito administrativo, a Procuradoria Federal Especializada junto ao DNPM (PFE) proferiu o Parecer nº 505/2009/FM/PROGE/DNPM, que apesar de não fazer a abordagem mais precisa sobre o tema, concluiu pela necessidade das águas minerais atenderem as características físico-químicas previstas no Código de Águas Minerais e reconheceu que a autorização ou concessão pelo DNPM (atual ANM) está limitada ao aproveitamento e usos previstos no Código de Águas Minerais.
Posteriormente, a PFE proferiu o Parecer nº 293/2014/HP/PROGE/DNPM, que aborda o entendimento do órgão acerca do aproveitamento das águas minerais para fins não mencionados no Código de Águas Minerais.
No caso concreto, um complexo turístico hoteleiro possuía uma concessão para lavrar água mineral e solicitou ao DNPM a alteração do Plano de Aproveitamento Econômico, visando a inclusão de mais dois poços tubulares. Ao realizar a fiscalização no empreendimento, o DNPM verificou que a pretensão do complexo turístico hoteleiro era abastecer o hotel (com quadras esportivas, piscina, spa e setenta casas) com as águas termais minerais – para uso nos lavatórios e banhos – e com água mineral fria para uso nos serviços e vasos sanitários.
A partir desta constatação, foi expedida a consulta à PFE que estabeleceu como premissa a necessidade de o recurso mineral ser objeto de pesquisa e lavra, mediante autorização ou concessão da União, nos termos previstos no parágrafo 1º, do art. 176 da Constituição Federal, sendo admitido o aproveitamento somente nos moldes do Código de Águas Minerais e do Código de Mineração.
Nesse sentido, o posicionamento da PFE é que o aproveitamento econômico das águas minerais está restrito às hipóteses do Código de Águas Minerais – balneoterapia, engarrafamento para consumo humano e preparo de sais minerais.
No âmbito judicial, vale destacar uma decisão monocrática proferida pelo Superior Tribunal de Justiça – STJ, em 2018, que concluiu que o aproveitamento das águas minerais – para qualquer que seja sua finalidade – depende da autorização ou da concessão da ANM, por força do parágrafo 1º, do art. 176 da Constituição Federal e do art. 23 do Código de Águas Minerais (BRASIL, 1942). E ainda mencionou que as águas minerais se tratam de um recurso mineral precioso e finito, motivo pelo qual deve ser empregado em finalidades essenciais.
A decisão supracitada foi proferida no âmbito de uma Ação Popular1, que objetiva impedir a lavra de água termo-mineral realizada pelas empresas Rés. Segundo ela, as partes Rés realizam “a extração de água termo-mineral não apenas para utilização no seu processo produtivo de café solúvel, mas, ainda para limpeza de pátios da fábrica, descarga de sanitários, higienização de caminhões e etc”.
Embora o STJ, em análise monocrática, tenha adotado o entendimento que a ANM é competente para autorizar o aproveitamento das águas minerais para qualquer que seja sua finalidade, a AGU-ANM se manifestou na referida ação de forma contraditória e, em síntese, defendeu que somente o uso comercial para envase e para fins balneários seria passível de autorização ou concessão pela União. Todavia, a conclusão da AGU-ANM no caso foi pontual e, de certa forma, desalinhado com os pareceres anteriormente proferidos – e aqui mencionados – pela própria AGU-DNPM (ANM).
Deste modo, fica claro que os questionamentos acerca do aproveitamento das águas minerais à luz do Código de Águas Minerais envolvem dois aspectos: a competência da ANM para autorizar ou conceder a explotação/aproveitamento das águas minerais e as possíveis limitações do seu modo de aproveitamento.
No que tange à competência da ANM, existem teses que questionam a sua competência para autorizar ou conceder a explotação/aproveitamento das águas minerais quando não utilizadas comercialmente para envase ou para fins balneários, todavia, em consonância com a decisão monocrática do STJ, entende-se que, se água subterrânea possui as características físico-químicas exigidas pelo Código de Águas Minerais, ela é classificada como um recurso mineral, pertencente à União, cujo aproveitamento deve necessariamente ser objeto de autorização ou concessão pela ANM, independente da finalidade pretendida.
Já com relação ao modo de aproveitamento das águas minerais, entende-se que, se tratando de um recurso finito, com propriedades físico-químicas próprias, cujo aproveitamento depende necessariamente de autorização ou concessão pela ANM, deve haver uma limitação, restringindo o aproveitamento às hipóteses legais.
Nesse sentido, fica evidente a necessidade imediata de a ANM definir expressamente as restrições para o aproveitamento das águas minerais, exercer uma fiscalização mais efetiva e atualizar o acervo legal, a fim de compatibilizá-lo à realidade.
5 O APROVEITAMENTO DAS ÁGUAS MINERAIS E A GESTÃO DE RECURSOS HÍDRICOS
Outra questão que gerou muitas discussões e conflitos entre empreendedores é com relação às autorizações para o aproveitamento das águas minerais fora da gestão de recursos hídricos.
Muito tem se discutido sobre a necessidade de integração das águas minerais na gestão de recursos hídricos no Brasil. Segundo alguns autores, a ausência de articulação institucional e o quadro legal ultrapassado e fora da realidade de exploração comercial das águas minerais no Brasil ensejam conflitos e problemas graves nesse segmento, assim como o aumento nos custos de transação, prejudicando as empresas, os consumidores e, principalmente, a sustentabilidade ambiental.
Nos últimos anos, tem surgido muitos conflitos envolvendo controvérsias institucionais sobre o aproveitamento das águas minerais, dentre eles, Esteves (2012) em sua tese menciona: o caso da empresa Companhia Iguaçu de Café Solúvel no Estado do Paraná, o caso da Nestlé na cidade de São Lourenço/MG e o caso da Danone em Jacutinga/MG.
No que tange à Companhia Iguaçu de Café Solúvel, esta obteve autorização do DNPM para lavrar água mineral, contudo, após um ano da autorização, a empresa não exerceu sua concessão, levando à caducidade de seu direito.
Em atenção ao procedimento legal, a área objeto da autorização foi colocada em disponibilidade, sendo vencedora do certame a empresa Mival Mineração Vale do Rio Tijucas. Contudo, nos autos do processo minerário, a Companhia Iguaçu alegou juridicamente que já realizava o aproveitamento econômico do referido recurso hídrico para a produção de café solúvel, tendo para isso a autorização do órgão competente do Estado do Paraná. Por conseguinte, o mesmo corpo hídrico obtinha duas autorizações: uma como água mineral e outra como água subterrânea.
Outro caso relatado por Esteves é o da Nestlé, responsável pela exploração das águas minerais de São Lourenço, tendo posse inclusive do Parque das Águas da cidade. Ao longo dos anos, foram ajuizadas várias ações de cunho ambiental, decorrente de alguns problemas, como: ampliação da estrutura fabril no Parque sem o necessário licenciamento ambiental, a desmineralização da água extraída e adicionamento de outros sais e gaseificação de forma automatizada e artificial (considerado ilegal pela legislação brasileira), extração do recurso acima da capacidade de reposição, causando rebaixamento do terreno, secamento e destruição de uma antiga fonte – há informações de que essa exploração chegou ao nível de 1 milhão de litros por dia.
E, por fim, o caso da Danone em Jacutinga/MG, que após adquirir a empresa Icoara Indústria e Comércio de Águas S/A e o seu respectivo título minerário, passou a explorar águas minerais na Fonte Paineiras e ao longo dos anos, expandiu e muito o potencial hídrico captado, sendo aprovado pelo DNPM e pelo órgão ambiental responsável pelo licenciamento ambiental. Contudo, o fato chamou a atenção do Ministério Público do Estado de Minas Gerais, que investigou as referidas ampliações, chegando à conclusão da real existência de danos ambientais e da irregularidade na exploração de algumas fontes minerais.
Nesse sentido, ao avaliar os casos supracitados, verifica-se uma sucessão de impasses e conflitos decorrentes da ausência de articulação nas institucionalidades que envolvem a exploração da água mineral no Brasil, provocando um descuido desse recurso quanto à vigilância e fiscalização.
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS
O estudo apresentado deixa evidente que o aproveitamento das águas minerais no Brasil gera muitos questionamentos e conflitos em razão da ausência de definição dos limites do aproveitamento (restrito ou não às hipóteses previstas no Código de Águas Minerais), assim como pela ausência de integração das águas minerais na gestão de recursos hídricos no Brasil.
As considerações apresentadas só corroboram para o entendimento quanto à necessidade de as instituições envolvidas na gestão dos recursos hídricos no Brasil estabelecerem, de forma integrada, uma limitação na exploração das águas minerais, considerando o potencial de exploração dos grupos empresariais, a sustentabilidade ecossistêmica, a distribuição justa e eficiente.
É perceptível, portanto, que o cenário atual que envolve o aproveitamento das águas minerais é temerário, cercado de arranjos institucionais ultrapassados e desunidos, com um acervo legal arcaico e desconexo com a realidade.
Nesse sentido, dada importância do assunto, entende-se pela necessidade de atualização do Código de Águas Minerais e de uma reestruturação institucional – que integre as águas minerais na gestão de recursos hídricos no Brasil –, a fim de alcançar uma exploração comercial sustentável.
REFERÊNCIAS
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