Resumo: O foro por prerrogativa de função, tradicionalmente chamado de foro privilegiado, foi instituído para proteger a independência de autoridades públicas contra perseguições políticas. No entanto, a experiência brasileira demonstrou que sua aplicação ampla produziu efeitos contrários: morosidade, prescrição e sensação de impunidade. A doutrina majoritária critica o instituto por violar os princípios da igualdade, do juiz natural e do republicanismo, enquanto a jurisprudência recente do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça passou a restringir sua incidência apenas a crimes cometidos no exercício e em razão da função. Este artigo analisa a evolução histórica, os fundamentos constitucionais, a produção doutrinária e os impactos práticos da restrição do foro. Conclui-se que sua manutenção ampla é incompatível com o Estado Democrático de Direito, devendo ser reduzida a limites estritos, como exceção funcional destinada apenas a resguardar a imparcialidade da jurisdição.
Palavras-chave: Foro privilegiado; prerrogativa de função; igualdade; juiz natural; princípio republicano; Supremo Tribunal Federal; responsabilização.
1. INTRODUÇÃO
A questão do foro por prerrogativa de função — usualmente denominado foro privilegiado — tem ocupado posição central no debate jurídico e político brasileiro das últimas décadas. Criado sob a justificativa de resguardar a independência e a imparcialidade do julgamento de determinadas autoridades, o instituto, todavia, passou a ser objeto de severas críticas por se converter, em grande medida, em obstáculo à efetividade da jurisdição penal, contribuindo para a morosidade processual e para a percepção social de impunidade.
A Constituição de 1988, embora tenha limitado o rol de autoridades beneficiadas com a prerrogativa de foro, manteve no ordenamento a previsão de julgamento originário por tribunais superiores, entre outros, para deputados federais, senadores e ministros de Estado. Ocorre que, em razão da crescente judicialização da política e do elevado número de autoridades com prerrogativa, o Supremo Tribunal Federal e o Superior Tribunal de Justiça passaram a se ver assoberbados por processos criminais cuja instrução complexa não se coaduna com a função precípua de cortes de cúpula, dedicada, respectivamente, à guarda da Constituição e à uniformização da interpretação da legislação federal.
Nesse contexto, a crítica doutrinária foi incisiva. José Afonso da Silva advertiu que o foro, em vez de resguardar a função, “acaba por se transformar em um obstáculo à justiça, criando desigualdades perante a lei”.1 Alexandre de Moraes acentuou que a manutenção ampla do instituto representa “um desvio dos princípios da igualdade e da moralidade”.2 Pedro Lenza reforçou que a restrição ao foro atende ao princípio republicano, na medida em que limita privilégios processuais incompatíveis com a democracia.3
A jurisprudência acompanhou essa virada. No julgamento da AP 937, o Supremo Tribunal Federal restringiu o foro aos crimes cometidos durante o mandato e em razão das funções desempenhadas, estabelecendo ainda que, após a intimação para alegações finais, a competência não poderia mais oscilar.4 Decisões posteriores, como as ADIs 6.502 e 6.504, reafirmaram a interpretação restritiva, declarando inconstitucionais normas estaduais que ampliavam hipóteses de foro especial.5 O Superior Tribunal de Justiça, em precedentes como a APn 857 e a APn 874, seguiu a mesma linha, limitando a prerrogativa a fatos praticados no exercício do cargo e em razão dele.6
O presente artigo parte desse cenário de transformação crítica para investigar os fundamentos constitucionais e processuais do foro por prerrogativa de função, a evolução de sua interpretação jurisprudencial, as principais contribuições doutrinárias e, sobretudo, os impactos práticos da sua restrição para a responsabilização dos agentes públicos, para o fortalecimento da primeira instância e para a despolitização dos tribunais superiores. A hipótese de trabalho é que o foro, em sua forma ampla, não se coaduna com o Estado Democrático de Direito, devendo ser reduzido a limites funcionais estritos, sob pena de desvirtuar os princípios republicano, da igualdade e do juiz natural.
2. FUNDAMENTOS CONSTITUCIONAIS E PROCESSUAIS DO FORO POR PRERROGATIVA DE FUNÇÃO
2.1. Origem e função do foro especial
A instituição do foro por prerrogativa de função remonta a um contexto histórico em que a proteção ao exercício de determinados cargos era entendida como condição de possibilidade para a própria estabilidade da ordem política. A ideia central consistia em submeter certas autoridades a julgamento por órgãos jurisdicionais superiores, a fim de evitar perseguições judiciais locais ou manipulações políticas que pudessem comprometer a independência funcional. Trata-se, pois, de uma construção que, no plano teórico, se apresentava menos como privilégio pessoal e mais como mecanismo de resguardo institucional.
Todavia, a trajetória desse instituto demonstra a progressiva transformação de uma prerrogativa funcional em verdadeira desigualdade processual. Com efeito, embora concebido para assegurar imparcialidade e isenção no julgamento de autoridades, o foro especial converteu-se, em muitos casos, em espaço de morosidade e de inefetividade da jurisdição penal, fomentando a percepção social de impunidade. José Afonso da Silva já advertia que, longe de servir à proteção das funções estatais, o foro privilegiado “acaba por se transformar em um obstáculo à justiça, criando desigualdades perante a lei”.7 Na mesma linha, Alexandre de Moraes ressalta que a manutenção do foro em larga escala significa um desvio dos princípios republicanos da igualdade e da moralidade.8
A jurisprudência dos tribunais superiores confirma essa tensão entre a função originária e os efeitos concretos do instituto. O Supremo Tribunal Federal, ao julgar a ADI 4.430, afirmou a necessidade de interpretação restritiva do art. 102, I, “c”, da Constituição, reconhecendo que o foro por prerrogativa deve circunscrever-se apenas aos crimes cometidos no exercício do cargo e relacionados às funções desempenhadas.9 O Superior Tribunal de Justiça, no HC 462.361, reafirmou a mesma diretriz, destacando que a perda do foro ocorre automaticamente com a vacância do cargo público.10
Assim, o foro especial apresenta-se, em sua origem, como garantia de independência e de imparcialidade; em sua prática atual, contudo, revela-se incompatível com os princípios republicanos da igualdade e da moralidade, o que explica a guinada hermenêutica dos tribunais na direção de sua restrição. A função que outrora justificava a sua existência tem sido progressivamente substituída por argumentos de eficiência, transparência e accountability, que clamam por sua revisão.
2.2. O foro e o princípio da igualdade (art. 5º, “caput”, CF/88)
O foro por prerrogativa de função confronta-se, de modo inevitável, com o princípio constitucional da igualdade. A Constituição, ao estabelecer em seu art. 5º que “todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza”, consagrou a isonomia como fundamento normativo da República, exigindo tratamento jurídico uniforme a todos os cidadãos. A exceção criada pelo foro especial introduz, portanto, um regime de julgamento diferenciado que, se por um lado busca proteger o exercício de cargos públicos, por outro rompe a homogeneidade do sistema jurisdicional.
A doutrina tem apontado esse descompasso como fator de corrosão da legitimidade do instituto. Pedro Lenza sustenta que a restrição ao foro privilegiado adequa-se ao sistema republicano, pois limita privilégios processuais incompatíveis com a democracia.11 Nessa mesma perspectiva, Guilherme de Souza Nucci critica o caráter excepcional do foro, lembrando que, se todos são iguais perante a lei, somente razões muito relevantes poderiam afastar o réu de seu juiz natural.12 Mais enfático, José Afonso da Silva descreve o foro privilegiado como uma exceção histórica à igualdade, que desfigura o próprio sentido do princípio.13
A jurisprudência dos tribunais superiores também tem caminhado nesse sentido. No julgamento da AP 937, o Supremo Tribunal Federal restringiu a prerrogativa apenas aos crimes cometidos durante o exercício do cargo e em razão das funções desempenhadas, reconhecendo que a ampliação do foro afrontaria diretamente o princípio da igualdade.14 Na mesma linha, o STJ, em diversos precedentes, seguiu a orientação do Supremo, reduzindo a abrangência do foro e reafirmando que ele não pode ser interpretado como privilégio pessoal, mas apenas como garantia funcional.15
Assim, ao confrontar-se com o princípio da igualdade, o foro privilegiado revela sua face paradoxal: concebido como mecanismo de equilíbrio institucional, converte-se em vetor de desigualdade, porquanto confere a determinadas autoridades uma posição processual diferenciada e, na prática, mais favorável. O resultado é a inversão do mandamento republicano, produzindo um efeito similar ao denunciado por Orwell em sua sátira política: todos são iguais, mas alguns são mais iguais que os outros.
2.3. O foro e o princípio republicano e do juiz natural
A Constituição de 1988 não apenas erigiu a igualdade como valor fundamental, mas também reafirmou, em seu art. 1º, o princípio republicano, que exige a responsabilização de todos os agentes públicos e a rejeição de privilégios pessoais incompatíveis com a democracia. A prerrogativa de foro, quando interpretada em chave ampla, revela-se tensionada com esse princípio, pois desloca o julgamento de autoridades para instâncias excepcionais, criando uma espécie de blindagem institucional que contraria o ideal republicano de sujeição universal às mesmas regras de responsabilização.
A essa crítica soma-se a violação ao princípio do juiz natural, consagrado no art. 5º, LIII, da Constituição, que assegura a todos o direito de não serem processados senão pela autoridade competente previamente estabelecida. O foro especial, ao retirar do cidadão comum o juiz que julgaria casos semelhantes, cria uma ruptura com a ordem natural de competências. Guilherme Nucci observa que, se todos são iguais perante a lei, somente razões excepcionalíssimas poderiam justificar afastar o réu de seu juiz natural.16
O Supremo Tribunal Federal, em precedentes paradigmáticos, reconheceu a excepcionalidade dessa prerrogativa. Na ADI 6.502, rel. Min. Roberto Barroso, assentou-se a inconstitucionalidade de normas estaduais que ampliavam hipóteses de foro especial, sob o fundamento de que a Constituição da República esgotou o rol de autoridades beneficiadas e que qualquer ampliação violaria o pacto republicano e a garantia do juiz natural.17 Em linha semelhante, a ADI 6.504, rel. Min. Rosa Weber, reforçou que a extensão do foro é incompatível com a simetria constitucional, devendo ser interpretada restritivamente.18
O Superior Tribunal de Justiça também enfrentou a questão ao decidir, em questão de ordem na APn 857, que o foro de governadores e conselheiros de tribunais de contas deve restringir-se a fatos praticados no exercício e em razão do cargo. O voto prevalente, de Min. João Otávio de Noronha, destacou que o foro por prerrogativa de função constitui exceção ao princípio republicano e ao juiz natural, devendo ser reduzido a limites estritos.19
Nesse quadro, a manutenção do foro amplo e difuso aparece como incompatível tanto com o princípio republicano quanto com o direito fundamental ao juiz natural. Ao privilegiar a forma sobre a substância, cria-se um paradoxo: aquilo que deveria assegurar a imparcialidade converte-se em obstáculo à própria legitimidade democrática. A hermenêutica restritiva consagrada pela jurisprudência busca corrigir esse descompasso, restabelecendo a supremacia dos princípios constitucionais estruturantes sobre práticas históricas que já não encontram justificação no Estado Democrático de Direito.
3. JURISPRUDÊNCIA SOBRE A RESTRIÇÃO E O FIM DO FORO PRIVILEGIADO
3.1. Supremo Tribunal Federal: da AP 937 à consolidação de 2025
A virada jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal em torno do foro por prerrogativa de função consolidou-se a partir da Questão de Ordem na Ação Penal 937, julgada em 3 de maio de 2018. Nesse precedente paradigmático, o Tribunal reconheceu que a extensão ilimitada do foro contrariava os princípios da igualdade, do juiz natural e do republicanismo, fixando duas teses centrais:
a prerrogativa aplica-se apenas a crimes cometidos durante o exercício do cargo e relacionados às funções desempenhadas; e
após a intimação para apresentação das alegações finais, a competência não pode mais oscilar em razão de o agente assumir ou deixar o cargo.20
Essa decisão representou não apenas a restrição do instituto, mas um verdadeiro redesenho constitucional. Ao limitar o alcance do foro, o STF afirmou que a exceção não poderia converter-se em regra, sob pena de distorcer a função das cortes superiores, transformando-as em instâncias criminais de primeira ordem. A ratio decidendi da AP 937 foi estendida a outras hipóteses, como se verificou em inquéritos e reclamações constitucionais subsequentes, consolidando-se como novo paradigma hermenêutico.21
Contudo, a evolução não cessou em 2018. Em 2025, o Plenário do STF, por maioria de sete votos a quatro, decidiu que, mesmo após o término do mandato, os crimes praticados no exercício do cargo e em razão da função continuariam submetidos à competência originária da Corte.22 O fundamento invocado pelo relator, Ministro Gilmar Mendes, foi o de que a supressão imediata do foro com a cessação do mandato geraria “flutuações de competência” e instabilidade processual, comprometendo a segurança jurídica. A tese firmada foi a da manutenção do foro pós-mandato, desde que o fato tivesse ocorrido durante o exercício da função.
Esse novo entendimento, ainda que aparentemente tensione a linha restritiva inaugurada pela AP 937, revela a tentativa do Supremo de equilibrar dois valores constitucionais em conflito: de um lado, a necessidade de restringir privilégios incompatíveis com a igualdade; de outro, a garantia de estabilidade processual e a proteção contra manipulações políticas de competência. A consolidação de 2025, portanto, não representa um retrocesso, mas uma modulação pragmática: restringe-se o foro a crimes funcionais, mas preserva-se a competência da Corte mesmo após o término do mandato, evitando deslocamentos artificiais de jurisdição.
Esse percurso hermenêutico evidencia a capacidade do Supremo de reinterpretar a Constituição à luz das exigências do tempo. Se em 2018 a prioridade era reduzir o foro para conter abusos, em 2025 a preocupação deslocou-se para a preservação da estabilidade da jurisdição e da coerência do sistema. O denominador comum, contudo, permanece o mesmo: reafirmar que o foro é exceção e não privilégio, devendo ser compreendido como garantia funcional e não como blindagem pessoal.
3.2. Superior Tribunal de Justiça e a aplicação restritiva
O Superior Tribunal de Justiça desempenhou papel essencial na consolidação da hermenêutica restritiva acerca do foro por prerrogativa de função. Se ao Supremo Tribunal Federal coube inaugurar a virada paradigmática com a AP 937, ao STJ coube aplicá-la no âmbito de sua competência originária — notadamente no julgamento de governadores, desembargadores e membros de tribunais de contas — delimitando o instituto e afastando qualquer leitura que pudesse transformá-lo em privilégio pessoal.
Logo após a decisão do STF, a Corte Especial do STJ, ao apreciar questão de ordem na APn 857, restringiu o foro de governadores e conselheiros de tribunais de contas a crimes cometidos durante o exercício do cargo e em razão deste.23 O voto prevalente do Ministro João Otávio de Noronha deixou claro que a prerrogativa não poderia servir como blindagem, mas como exceção funcional justificada apenas para garantir a independência institucional. Essa decisão representou a primeira aplicação explícita da ratio decidendi da AP 937 no âmbito do STJ.
Posteriormente, em 2019, na questão de ordem suscitada na APn 874, a relatora, Ministra Nancy Andrighi, reafirmou a exigência de contemporaneidade e pertinência funcional entre os fatos imputados e o cargo ocupado, remetendo o processo contra um ex-governador à primeira instância.24 Argumentou-se que admitir a prorrogação do foro após sucessivos mandatos ou hiatos de exercício equivaleria a reconhecer um privilégio pessoal, incompatível com o princípio republicano.
Não obstante, a Corte também reconheceu hipóteses em que a manutenção do foro seria necessária para proteger a imparcialidade da jurisdição. Na questão de ordem da APn 878, relatada pelo Ministro Benedito Gonçalves, o STJ decidiu que desembargadores, mesmo quando acusados de crimes não relacionados às suas funções, deveriam ser julgados pela Corte, a fim de evitar que juízes de primeiro grau vinculados ao mesmo tribunal fossem compelidos a julgar seus superiores.25 Nesse caso, a prerrogativa foi interpretada não como privilégio, mas como salvaguarda da própria independência do Poder Judiciário.
Esses precedentes revelam que o STJ assumiu uma postura de equilíbrio: de um lado, seguiu a linha restritiva do STF, limitando o foro a hipóteses estritamente funcionais; de outro, admitiu sua manutenção excepcional em casos em que a imparcialidade do julgamento pudesse ser afetada. A leitura adotada pela Corte confirma a tese de que o foro, no modelo atual, é exceção de interpretação estrita, nunca uma prerrogativa ampla e genérica.
3.3. Tribunais estaduais e a recepção das diretrizes do STF
A inflexão jurisprudencial operada pelo Supremo Tribunal Federal na AP 937 e reiterada em julgados posteriores não permaneceu circunscrita ao âmbito das cortes superiores. Os tribunais de justiça estaduais passaram a recepcionar e aplicar as diretrizes fixadas pelo STF, reproduzindo, em suas decisões, a lógica da restrição do foro por prerrogativa de função às hipóteses estritamente funcionais. Esse movimento revela não apenas a força vinculante da ratio decidendi do Supremo, mas também a disseminação de uma nova cultura constitucional, orientada pela supremacia do princípio republicano e do juiz natural.
O Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios, por exemplo, em maio de 2018, aplicou a tese da AP 937 para determinar que ação penal envolvendo a deputada distrital Telma Rufino fosse remetida à 8ª Vara Criminal de Brasília, reconhecendo que o foro não poderia subsistir para fatos sem relação com o cargo.26 Em decisão unânime, o Conselho Especial explicitou que a manutenção da competência originária violaria o princípio da igualdade e perpetuaria privilégios processuais incompatíveis com o regime republicano.
No mesmo sentido, o Tribunal de Justiça do Espírito Santo, ao julgar conflito de jurisdição em 2019, reconheceu que normas estaduais não poderiam criar hipóteses ampliadas de foro, pois a Constituição Federal esgotou a matéria.27 A decisão reafirmou o entendimento do STF de que a prerrogativa de foro é exceção e, como tal, deve ser interpretada restritivamente.
Em julgados recentes, tribunais como o TJSP e o TJMG também têm adotado essa linha, remetendo processos de prefeitos e ex-parlamentares à primeira instância quando não se comprova a conexão funcional entre os fatos e o exercício do cargo.28 Esse alinhamento evidencia a difusão da tese restritiva e a assimilação do entendimento do STF como parâmetro de controle da constitucionalidade das competências originárias previstas em constituições estaduais e leis orgânicas municipais.
Essa recepção uniforme demonstra que a restrição do foro privilegiado não constitui apenas um movimento hermenêutico do STF, mas um fenômeno de alcance sistêmico, que fortalece a coerência federativa e reafirma que, no Brasil, a exceção não pode converter-se em regra. A jurisprudência dos tribunais estaduais, ao ecoar a orientação do Supremo, contribui para sedimentar um novo modelo de interpretação constitucional, no qual o foro por prerrogativa de função é limitado, residual e funcional — nunca um privilégio pessoal.
