Resumo: O presente artigo analisa a evolução jurídica, econômica e sanitária das apostas de quota fixa no Brasil, desde sua introdução pela Lei nº 13.756/2018, passando pela regulamentação promovida pela Lei nº 14.790/2023, até a edição da Medida Provisória nº 1.394/2026, que proibiu a exploração, a oferta, a intermediação e a publicidade das chamadas bets no território nacional. O estudo concentra-se especialmente na relação entre a expansão do mercado de apostas, a arrecadação tributária, o comprometimento do orçamento familiar e o crescimento da preocupação estatal com a ludopatia. Examina-se, ainda, a atuação do Ministro Luiz Fux, relator das Ações Diretas de Inconstitucionalidade nº 7.721 e nº 7.723, especialmente a decisão cautelar de novembro de 2024 que determinou medidas para impedir publicidade de apostas dirigida a crianças e adolescentes e restringir a utilização de recursos de programas sociais em apostas. A pesquisa também analisa dados do Ministério da Saúde, do Tribunal de Contas da União e do processo legislativo, destacando a estimativa de aproximadamente 1,4 milhão de pessoas que preencheram critérios para transtorno do jogo, segundo dados do III LENAD utilizados pelo Ministério da Saúde, ressalvando-se que tal estimativa não corresponde exclusivamente a jogadores de bets. Conclui-se que a principal lacuna do debate brasileiro reside na ausência de uma conta nacional consolidada capaz de confrontar arrecadação, atividade econômica e receitas públicas com os custos sanitários, familiares, financeiros e sociais associados ao jogo problemático.

Palavras-chave: apostas de quota fixa; bets; ludopatia; jogo patológico; orçamento familiar; tributação; saúde pública; Supremo Tribunal Federal; Lei nº 14.790/2023; Medida Provisória nº 1.394/2026.

1. INTRODUÇÃO

A expansão das apostas esportivas e dos jogos on-line no Brasil constitui um dos fenômenos econômicos, jurídicos e sociais mais relevantes surgidos no ambiente digital durante a última década.

Em poucos anos, o país passou de uma situação caracterizada pela existência de apostas em ambiente predominantemente informal e digitalmente desregulado para um modelo jurídico que procurou transformar as apostas de quota fixa em atividade econômica autorizada, fiscalizada e tributada.

O movimento legislativo começou com a Lei nº 13.756, de 12 de dezembro de 2018, que introduziu no ordenamento jurídico brasileiro a modalidade lotérica denominada apostas de quota fixa, inicialmente relacionada às apostas esportivas. A norma estabeleceu as bases jurídicas para posterior regulamentação da atividade. (BRASIL, 2018).

Cinco anos depois, o Congresso Nacional aprovou a Lei nº 14.790, de 29 de dezembro de 2023, responsável por instituir um regime muito mais abrangente. A legislação disciplinou a exploração das apostas de quota fixa, contemplando tanto apostas sobre eventos esportivos quanto jogos on-line, além de estabelecer regras de autorização, fiscalização, publicidade, tributação e proteção dos apostadores. (BRASIL, 2023).

O mercado regulado começou formalmente em 1º de janeiro de 2025, e a partir desse momento, somente empresas autorizadas pela Secretaria de Prêmios e Apostas do Ministério da Fazenda poderiam operar nacionalmente.

A opção legislativa de regulamentar a atividade possuía fundamentos econômicos e administrativos.

Ao retirar as apostas da informalidade, o Estado pretendia criar mecanismos de controle, arrecadação, fiscalização financeira, proteção dos consumidores e prevenção de práticas ilícitas.

O problema, entretanto, revelou-se mais complexo, e não foi falta de alerta, já anunciava a ausência de estudo social do impacto.

“O que ocorre é que não temos um estudo social do impacto que essa regulamentação ilimitada vai acarretar como aumento de exploração sexual, tráfico de entorpecentes, trabalho em condições análoga a escravo, etc., não há uma conjectura desse reflexo nas taxas de fecundidade, adoecimento ou de mortalidade; tampouco do impacto dessa elisão fiscal e das grandes válvulas existentes que permitem a elisão de contribuições previdenciárias para o INSS, o não recolhimento de Fundo de Garantia e do Seguro contra Acidente no Trabalho.” (Almeida, 2022, p.28).

A atividade econômica passou a apresentar não apenas uma dimensão tributária, mas também uma dimensão sanitária.

O crescimento das plataformas digitais tornou a aposta disponível permanentemente, por meio de telefones celulares e aplicativos, aproximando o ato de apostar do cotidiano financeiro dos indivíduos.

A partir dessa transformação, a aposta deixou de estar limitada ao espaço físico tradicional do jogo e passou a integrar a economia digital, essa característica é especialmente importante para compreender o fenômeno da ludopatia.

A possibilidade de apostar durante vinte e quatro horas por dia, mediante poucos comandos no telefone celular, altera substancialmente as condições de acesso ao jogo.

Ao mesmo tempo, as plataformas digitais podem utilizar sistemas de bonificação, publicidade direcionada, notificações, campanhas promocionais, influenciadores digitais e mecanismos de engajamento capazes de estimular a permanência do usuário.

A expansão do mercado também provocou preocupação com o comprometimento da renda das famílias.

O Tribunal de Contas da União, ao examinar o impacto dos jogos de apostas on-line na saúde mental, registrou preocupações relacionadas ao comprometimento orçamentário familiar, à possível demanda futura por serviços públicos de saúde e às lacunas existentes na prevenção.

O debate alcançou o Supremo Tribunal Federal.

Nas Ações Diretas de Inconstitucionalidade nº 7.721 e nº 7.723, o Ministro Luiz Fux, relator, realizou audiência pública e determinou medidas cautelares relacionadas à publicidade das apostas e ao uso de recursos provenientes de programas sociais.

Em novembro de 2024, o Plenário do Supremo Tribunal Federal referendou, por unanimidade, a medida cautelar que determinou a adoção de medidas para impedir a utilização de recursos do Bolsa Família, do Benefício de Prestação Continuada e de programas congêneres em apostas, além da aplicação imediata das regras de proteção de crianças e adolescentes contra publicidade de apostas.

A controvérsia ganhou nova dimensão em 2026.

Em 25 de setembro de 2026, o Poder Executivo editou a Medida Provisória nº 1.394, proibindo a exploração, a oferta, a intermediação e a publicidade das loterias de apostas de quota fixa em território nacional.

A medida também alcançou apostas esportivas, jogos on-line e operadores sediados no exterior que ofereçam apostas a pessoas localizadas no Brasil.

O Brasil passou, portanto, por três modelos sucessivos: ilegalidade/regulação insuficiente → legalização e regulamentação → proibição.

Essa transformação que considero a questão central deste artigo.

2. PROBLEMA DE PESQUISA.

O problema apresentado pode ser formulado nos seguintes termos: em que medida o modelo brasileiro de legalização e regulamentação das apostas de quota fixa, estruturado pelas Leis nº 13.756/2018 e nº 14.790/2023, conseguiu compatibilizar a arrecadação tributária e o interesse econômico do Estado com a proteção da saúde pública, a prevenção da ludopatia e a preservação do orçamento familiar, e em que medida a atuação do Supremo Tribunal Federal e a posterior edição da Medida Provisória nº 1.394/2026 modificaram esse equilíbrio?

A questão desdobra-se em cinco problemas específicos:

a) Quais foram os fundamentos jurídicos e econômicos utilizados para legalizar e regulamentar as apostas de quota fixa;

b) Quais foram os mecanismos tributários criados pelo Estado;

c) Quais evidências científicas e dados administrativos apontaram para a existência de jogo problemático e transtorno do jogo;

d) Como o Supremo Tribunal Federal, especialmente por meio das decisões do Ministro Luiz Fux, respondeu aos riscos relacionados à publicidade, aos grupos vulneráveis e ao orçamento familiar;

e) Se a arrecadação gerada pelo setor pode ser adequadamente confrontada com os custos sociais e sanitários associados ao jogo problemático.

3. HIPÓTESES

A hipótese principal é a de que o modelo brasileiro de regulamentação das apostas de quota fixa priorizou inicialmente a formalização econômica, a fiscalização e a arrecadação, enquanto os mecanismos de prevenção da ludopatia e de proteção do orçamento familiar foram incorporados de forma progressiva e reativa.

A segunda hipótese sustenta que a arrecadação tributária e regulatória das BETS não pode ser utilizada, isoladamente, como indicador de benefício econômico da atividade, pois os custos decorrentes do jogo problemático podem ser distribuídos entre o indivíduo, a família, o sistema de saúde, a assistência social, o mercado de trabalho e o sistema de justiça.

A terceira hipótese é que a intervenção do Supremo Tribunal Federal, especialmente nas decisões do Ministro Luiz Fux, deslocou o eixo do debate de uma questão predominantemente econômica para uma perspectiva constitucional de proteção de direitos fundamentais, com especial atenção à saúde, à proteção de crianças e adolescentes e à preservação de recursos destinados à subsistência.

A quarta hipótese é que a proibição estabelecida pela MP nº 1.394/2026 representa uma ruptura com o paradigma regulatório anterior, mas não elimina automaticamente o risco de apostas clandestinas, razão pela qual seus resultados deverão ser avaliados também pela capacidade de reduzir a demanda e não apenas pela eliminação do mercado formal.

Entretanto essa quarta hipótese merece ser examinada com especial cautela em razão do caráter temporário da Medida Provisória nº 1.394/2026. Embora a medida produza efeitos jurídicos imediatos, sua vigência está submetida ao prazo constitucional de apreciação pelo Congresso Nacional e poderá resultar em conversão em lei, alteração ou perda de eficácia, circunstância que impede, neste momento, tratar a proibição como uma mudança definitiva do paradigma regulatório brasileiro.

Além disso, eventual redução ou encerramento do mercado formal não significa, necessariamente, eliminação da demanda por apostas.

Existe o risco de deslocamento dos apostadores para plataformas clandestinas ou sediadas no exterior, o que poderá dificultar a fiscalização, reduzir a transparência das operações e limitar a capacidade estatal de proteção do consumidor e prevenção da ludopatia.

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Assim, a avaliação dos efeitos da MP nº 1.394/2026 deverá considerar não apenas a diminuição do mercado formal, mas também eventual migração da demanda para a informalidade.

Outro aspecto relevante refere-se aos clubes esportivos que incorporaram as empresas de apostas aos seus modelos de financiamento por meio de contratos de patrocínio.

A proibição ou restrição das BETS poderá produzir impacto direto sobre receitas provenientes de patrocínios, publicidade, exposição de marcas e outras modalidades de exploração comercial.

Para clubes que passaram a considerar esses contratos como parcela relevante de seus orçamentos, a interrupção dos acordos poderá exigir a substituição dessas receitas por novas fontes de financiamento, com possíveis repercussões sobre planejamento financeiro, contratação de atletas, manutenção de estruturas esportivas e cumprimento de obrigações previamente assumidas.

Desse modo, a hipótese não deve ser analisada exclusivamente sob a perspectiva da redução da ludopatia.

Será necessário observar, simultaneamente, (i) a duração e o destino legislativo da medida provisória; (ii) a eventual migração dos apostadores para o mercado clandestino; (iii) a evolução dos indicadores de jogo problemático; e (iv) os efeitos econômicos da retirada das bets do mercado de patrocínio esportivo.

A análise desses elementos permitirá avaliar se a ruptura do modelo regulatório produzirá efetivamente os resultados sociais pretendidos ou se parte dos efeitos econômicos e comportamentais será deslocada para outros segmentos da economia e para mercados não regulados.

4. OBJETIVOS

Analisar a evolução jurídica e socioeconômica das apostas de quota fixa no Brasil, relacionando a legislação, a tributação, a arrecadação, a ludopatia, o comprometimento do orçamento familiar, a atuação do Supremo Tribunal Federal e a proibição estabelecida pela MP nº 1.394/2026.

São objetivos específicos:

1. Reconstruir a evolução legislativa das apostas de quota fixa;

2. Analisar a lei nº 13.756/2018;

3. Examinar a lei nº 14.790/2023;

4. Identificar os principais mecanismos tributários e regulatórios;

5. Apresentar dados sobre a prevalência do jogo problemático;

6. Analisar dados de atendimento do SUS;

7. Examinar o papel do ministério da saúde;

8. Analisar o acórdão nº 1.173/2025 do TCU;

9. Estudar as ADIS nº 7.721 e nº 7.723;

10. Examinar especificamente as decisões do ministro Luiz Fux;

11. Analisar a relação entre apostas e orçamento familiar;

12. Examinar a MP nº 1.394/2026;

13. Avaliar a tensão entre arrecadação e custo social;

14. Identificar lacunas de pesquisa e formulação de políticas públicas.

5. METODOLOGIA

A pesquisa adota abordagem qualitativa, documental, jurídico-dogmática e interdisciplinar, com utilização complementar de dados quantitativos.

O método jurídico parte da análise da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, das leis ordinárias, medidas provisórias, atos administrativos e decisões judiciais relacionadas às apostas de quota fixa.

A pesquisa documental utiliza fontes oficiais, especialmente: Presidência da República; Planalto; Supremo Tribunal Federal; Ministério da Fazenda; Ministério da Saúde; Tribunal de Contas da União; Senado Federal e Câmara dos Deputados.

Também são examinados documentos técnicos e estudos epidemiológicos utilizados ou citados por órgãos públicos.

A análise quantitativa não pretende produzir nova estimativa epidemiológica. Os números apresentados são tratados como dados secundários, com indicação de sua fonte e das limitações metodológicas.

Especial atenção é conferida ao III Levantamento Nacional de Álcool e Drogas (III LENAD)1, cujos resultados foram utilizados pelo Ministério da Saúde na Nota Técnica nº 4/2025.

A pesquisa adota como recorte temporal principal o período de 2018 a 3 de outubro de 2026, permitindo compreender a transição entre legalização, regulamentação e proibição.

6. EVOLUÇÃO LEGISLATIVA DAS APOSTAS NO BRASIL.

6.1. A Lei nº 13.756/2018.

A Lei nº 13.756/2018 constitui o primeiro grande marco contemporâneo das apostas de quota fixa, pois a norma alterou o tratamento jurídico das apostas esportivas, estabelecendo uma modalidade lotérica específica.

O modelo legislativo baseava-se na possibilidade de exploração autorizada pelo Poder Público, e a opção foi importante porque rompeu com uma concepção puramente repressiva e reconheceu a necessidade de criar um regime de exploração econômica formal.

A partir de então, o Estado passou a possuir fundamento legal para regulamentar a atividade.

Entretanto, a regulamentação efetiva demorou.

Essa demora produziu uma situação intermediária na qual a atividade econômica cresceu mais rapidamente do que a estrutura estatal de fiscalização.

O próprio TCU observou que, embora as apostas on-line já estivessem oficialmente autorizadas desde 2018, a regulamentação mais abrangente somente ocorreu posteriormente, com a Lei nº 14.790/2023.

7. A LEI Nº 14.790/2023 E A CRIAÇÃO DO MERCADO REGULADO.

A Lei nº 14.790/2023 representa a principal transformação legislativa do setor.

A norma disciplinou autorização, exploração; fiscalização; direitos dos apostadores; publicidade; tributação; prevenção de lavagem de dinheiro; jogo responsável e proteção de crianças e adolescentes.

A lei estabeleceu também o tratamento jurídico dos jogos on-line, dessa forma, o legislador não apenas regulamentou apostas esportivas, mas criou-se um verdadeiro mercado regulado de jogos digitais.

O artigo 31 estabeleceu a incidência do Imposto de Renda sobre os prêmios líquidos obtidos pelos apostadores, com alíquota de 15%.

Além disso, os operadores passaram a pagar outorga. O Ministério da Fazenda estabeleceu que cada autorização teria custo de R$ 30 milhões, com validade de cinco anos, permitindo até três marcas por autorização.

A estrutura revela que o Estado buscou obter receitas tanto do operador quanto do resultado econômico dos apostadores.

8. QUADRO CRONOLÓGICO DA EVOLUÇÃO NORMATIVA.

Fonte: elaboração própria com base em Brasil (2018; 2023; 2026), STF (2024–2026), TCU (2025) e Senado Federal (2026).