9. A REGULAMENTAÇÃO ADMINISTRATIVA E O JOGO RESPONSÁVEL.

A regulamentação posterior à Lei nº 14.790/2023 criou mecanismos destinados a controlar publicidade, comunicação e comportamento dos usuários.

A Portaria SPA/MF nº 1.231/2024 tornou-se especialmente relevante.

O objetivo era estabelecer regras de jogo responsável, publicidade e proteção dos apostadores.

O problema, entretanto, consistia no intervalo entre a existência do risco social e a implementação efetiva das medidas.

O TCU observou que a Portaria nº 1.231/2024 estabeleceu regras, mas que determinadas estruturas de fiscalização, monitoramento e sanção ainda dependeriam de implementação.

Isso demonstra que a simples existência de uma norma não garante sua eficácia.

No campo da ludopatia, a efetividade regulatória depende de identificação de usuários; limites financeiros; mecanismos de autoexclusão; monitoramento de comportamento; publicidade responsável; prevenção de menores; atendimento em saúde; comunicação pública; fiscalização e sanções efetivas.

10. A TRIBUTAÇÃO DAS BETS.

A tributação constituiu uma das principais razões econômicas para a formalização do setor.

O sistema anterior à MP nº 1.394/2026 contemplava diferentes fontes de receita.

1. Outorga: o operador autorizado deveria pagar R$ 30 milhões por autorização, válida por cinco anos, com até três marcas.

2. Tributação do apostador: os prêmios líquidos estavam submetidos ao IRPF de 15%.

3. Tributação e encargos dos operadores: as empresas estavam submetidas ao regime tributário e às obrigações regulatórias previstas pela legislação específica.

A arrecadação, portanto, não se limitava ao imposto sobre os prêmios.

11. ARRECADAÇÃO E O PARADOXO FISCAL.

A criação do mercado regulado produziu receitas relevantes.

O Ministério da Fazenda registrou a cobrança de outorgas e taxas regulatórias.

A existência dessas receitas produz um dilema para a política pública, pois quanto mais bem-sucedido é o mercado legal em gerar volume econômico, maior tende a ser sua capacidade de gerar receita.

Por outro lado, se parte desse volume econômico decorrer de usuários que apostam acima de sua capacidade financeira, a mesma expansão pode aumentar o risco de endividamento e transtorno do jogo.

Surge, então, o que pode ser denominado paradoxo fiscal das apostas: o Estado pode simultaneamente arrecadar com a atividade e suportar parte dos custos sociais dela decorrentes.

Não existe, contudo, fundamento empírico suficiente para afirmar, de forma conclusiva, que o custo social total das apostas seja maior ou menor do que a arrecadação tributária produzida pelo setor.

Essa cautela é importante porque a experiência brasileira demonstra que a escolha entre proibição, regulamentação e tolerância da atividade de jogos de azar não produz, necessariamente, correspondência direta entre o regime jurídico adotado e os resultados econômicos e sociais efetivamente observados.

O histórico do jogo do bicho constitui um primeiro contraponto relevante. Embora a atividade tenha sido submetida a um regime de repressão jurídica, sua existência social e econômica não foi eliminada.

O Decreto-Lei nº 6.259/1944 já estabelecia expressamente a contravenção relativa ao jogo do bicho e previa sanções tanto para os chamados banqueiros quanto para os apostadores e intermediários. O mesmo diploma estabelecia mecanismos de repressão, apreensão e fiscalização relacionados às atividades lotéricas não autorizadas.

Esse precedente histórico permite formular uma distinção importante: a ilegalidade formal de determinada modalidade de jogo não implica, por si só, a eliminação de sua demanda.

O jogo do bicho permaneceu como fenômeno social e econômico apesar da proibição jurídica, constituindo exemplo histórico de possível dissociação entre a norma proibitiva e a efetiva eliminação da prática. Portanto, a simples transferência de uma atividade do mercado regulado para a esfera da clandestinidade não deve ser confundida, metodologicamente, com a eliminação do comportamento de apostar.

A experiência dos bingos apresenta dinâmica distinta e, justamente por isso, igualmente relevante.

Na década de 1990, o ordenamento jurídico brasileiro passou por uma tentativa de institucionalização da atividade. A Lei nº 8.672/1993 — denominada Lei Zico — conferiu tratamento jurídico aos bingos como mecanismo de obtenção de recursos destinados ao esporte.

Posteriormente, a Lei nº 9.615/1998 (Lei Pelé) disciplinou novamente a matéria, mantendo a atividade vinculada ao financiamento esportivo.

O modelo, entretanto, sofreu nova inflexão com a Lei nº 9.981/2000, que revogou os dispositivos da Lei Pelé que disciplinavam os bingos e estabeleceu sua cessação a partir de dezembro de 2001.

O caso dos bingos é particularmente significativo para a discussão contemporânea porque evidencia que a regulamentação pode criar uma fonte formal de financiamento para determinados setores e, posteriormente, sua supressão pode produzir efeitos econômicos sobre os agentes que haviam incorporado aquela receita às suas estruturas financeiras.

O próprio STF registrou, em controvérsias posteriores, alegações de entidades esportivas de que os recursos provenientes das casas de bingo constituíam uma fonte importante de financiamento de suas atividades.

A trajetória dos bingos também demonstra que a política pública pode oscilar entre modelos jurídicos substancialmente diferentes em períodos relativamente curtos: atividade anteriormente admitida e regulamentada; posterior revogação do regime autorizativo; controvérsias judiciais sobre a possibilidade de continuidade; e consolidação, pelo STF, do entendimento de que a disciplina dos sorteios e dos bingos se encontra submetida à competência legislativa da União.

A Súmula Vinculante nº 2 estabelece, nesse sentido, que é inconstitucional lei ou ato normativo estadual ou distrital que disponha sobre sistemas de consórcios e sorteios, inclusive bingos e loterias.

Esses antecedentes históricos oferecem, portanto, um contraponto à análise da atual política de apostas.

A experiência brasileira não permite presumir que a proibição produzirá necessariamente redução proporcional da demanda, assim como não permite presumir que a regulamentação produzirá necessariamente arrecadação superior aos custos sociais dela decorrentes.

O que os precedentes históricos demonstram é a necessidade de distinguir três fenômenos: a existência jurídica da atividade, sua existência econômica formal e a permanência da demanda social por jogos e apostas.

Nesse sentido, o jogo do bicho constitui exemplo histórico de persistência de uma atividade submetida à proibição, enquanto os bingos representam exemplo de uma atividade que passou por diferentes regimes de autorização, regulamentação e posterior supressão, inclusive com repercussões sobre fontes de financiamento esportivo.

A comparação não autoriza uma conclusão automática sobre as apostas de quota fixa, mas demonstra que a mudança do status jurídico da atividade não deve ser utilizada, isoladamente, como indicador suficiente de seu impacto econômico ou social.

Consequentemente, a avaliação da política inaugurada pela MP nº 1.394/2026 deverá considerar não apenas a arrecadação que eventualmente deixe de ser obtida ou os custos sociais que se pretenda reduzir, mas também a possível migração da demanda para modalidades clandestinas ou não autorizadas, a capacidade estatal de fiscalização, os efeitos sobre atividades econômicas dependentes do mercado formal e a eventual necessidade de substituição de fontes de financiamento anteriormente vinculadas às apostas.

A perspectiva histórica recomenda cautela: afinal, a experiência brasileira com o jogo do bicho e os bingos não comprova que a proibição seja economicamente mais eficiente que a regulamentação, nem o contrário; ela demonstra que cada regime jurídico produz efeitos próprios sobre arrecadação, fiscalização, financiamento, mercado formal e clandestinidade, os quais precisam ser empiricamente mensurados.

12. O ORÇAMENTO FAMILIAR COMO OBJETO DE PROTEÇÃO JURÍDICA.

A discussão sobre apostas não pode ser limitada ao indivíduo.

Quando uma pessoa utiliza sua renda em apostas, o recurso deixa de estar disponível para outras finalidades.

Em famílias de baixa renda, a consequência potencial é proporcionalmente maior.

O orçamento familiar possui despesas rígidas, como; alimentação; moradia; energia; transporte; educação; saúde; medicamentos, e uma perda financeira que representa pequena parcela da renda de uma família de alta renda pode representar parcela significativa da renda de uma família de baixa renda.

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O problema torna-se mais grave quando ocorre o fenômeno da perseguição das perdas, porque o indivíduo perde e, em vez de interromper a atividade, aumenta as apostas na tentativa de recuperar o valor perdido, esse comportamento pode gerar um ciclo: aposta → perda → tentativa de recuperação → nova aposta → nova perda → endividamento.

13. DADOS SOBRE LUDOPATIA.

A Nota Técnica nº 4/2025 do Ministério da Saúde constitui uma das principais fontes oficiais para compreender o fenômeno.

O documento registra dados do III LENAD e apresenta estimativas importantes.

Segundo os dados utilizados pelo Ministério da Saúde:

• 25,9% da população acima de 14 anos declarou já ter apostado;

• 7,3% dos que já apostaram foram classificados na categoria de jogo de risco ou problemáticos;

• Esse grupo foi estimado em aproximadamente 0,9 milhão de pessoas;

• 4,4% preencheram critérios para transtorno do jogo;

• A estimativa correspondente foi de aproximadamente 1,4 milhão de pessoas.

É fundamental destacar: 1,4 milhão não significa 1,4 milhão de pessoas viciadas especificamente em BETS., esse dado refere-se ao fenômeno do jogo em sentido mais amplo. O Ministério da Saúde também aponta subnotificação e baixa procura por atendimento especializado.

14. ATENDIMENTOS DO SUS.

Entre janeiro de 2018 e maio de 2025, foram registrados no SUS: 10.553 atendimentos relacionados aos códigos CID F63.0 — jogo patológico — e Z72.6 — mania de jogo e aposta.

Desse total:

Fonte: Ministério da Saúde, Nota Técnica nº 4/2025.

Esses dados não devem ser interpretados como prevalência. Atendimento não equivale a número de pessoas afetadas.

Além disso, a própria Nota Técnica aponta subnotificação e baixa procura pelos serviços.

15. A RELAÇÃO ENTRE ESTIMATIVA EPIDEMIOLÓGICA E ATENDIMENTO.

A diferença entre a estimativa de pessoas com transtorno do jogo e o número de atendimentos registrados revela um problema importante.

A diferença não permite concluir que os demais indivíduos não necessitem de cuidado.

Pode refletir:

• Subnotificação;

• Ausência de diagnóstico;

• Procura por serviços privados;

• Não procura por atendimento;

• Registro de problemas sob outros diagnósticos;

• Desconhecimento do próprio transtorno.

O Ministério da Saúde reconhece expressamente que os casos frequentemente aparecem associados a outros transtornos mentais.

16. O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO E A SAÚDE PÚBLICA.

O TCU realizou levantamento específico sobre os impactos das apostas on-line na saúde mental.

O Acórdão nº 1.173/2025 — Plenário identificou risco de comprometimento do orçamento familiar; lacunas em campanhas educativas; insuficiência de indicadores; necessidade de prevenção; preocupação com menores; e possibilidade de demanda latente por atendimento de jogadores compulsivos.

O Tribunal também registrou que havia ações de controle relacionadas a saúde; Bolsa família; lavagem de dinheiro; tecnologia; autorização das empresas e tributação.

O documento é particularmente importante porque demonstra que o problema deixou de ser tratado como mera questão de mercado, e passou a ser objeto de controle público interdisciplinar.

17. O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL E AS ADIs 7.721 E 7.723.

As Ações Diretas de Inconstitucionalidade - ADIs nº 7.721 e nº 7.723 foram ajuizadas contra aspectos da Lei nº 14.790/2023.

A ADI 7.721 foi proposta pela Confederação Nacional do Comércio de Bens, Serviços e Turismo, e a ADI 7.723 foi proposta pelo Partido Solidariedade. Ambas tiveram o Ministro Luiz Fux como relator.

O debate constitucional envolveu a compatibilidade do modelo regulatório com direitos fundamentais e com as obrigações estatais de proteção.

Ponto importante de destaque é que o ministro Fux convocou audiência pública para ampliar a base informacional do julgamento.

18. A AUDIÊNCIA PÚBLICA CONVOCADA POR FUX.

A audiência pública realizada no STF possui especial relevância metodológica.

O Ministro Fux afirmou que a audiência trouxe mais de vinte pontos de atrito para análise, entre eles: saúde mental; endividamento; publicidade; regulação; proteção de vulneráveis.

O próprio relator observou que os dados disponíveis sobre problemas psicológicos e endividamento ainda eram imprecisos, e esse aspecto é importante para a pesquisa, e futura análise sobre as possíveis consequências MP nº 1.394/2026.

A decisão judicial não surgiu exclusivamente de uma interpretação abstrata da legislação.

O STF buscou elementos provenientes de especialistas; pesquisadores; representantes governamentais; entidades; setores econômicos e da sociedade civil.

Trata-se, portanto, de uma aproximação entre direito constitucional e evidência empírica.