Introdução

Ao longo das últimas décadas, tem-se observado a importância cada vez maior que os municípios vêm adquirindo no contexto político-administrativo do Brasil. Neste particular, a Constituição teve papel fundamental, na medida em que elevou o município a condição de ente autônomo integrante da federação.

Paralelamente a esta transformação institucional, os municípios passaram a receber um aporte mais vultoso de recursos, fenômeno este que despertou o interesse dos especialistas em finanças públicas, nomeadamente após a Constituição de 1988 e a edição da Lei Complementar nº 101, a Lei de Responsabilidade Fiscal, que veio atender aos reclamos de maior eficiência no gasto público.

Aos municípios situados nas áreas produtoras de petróleo e gás natural, que perfazem cerca de 870 municípios, a Lei nº 9.478, de 06 de agosto de 1997, a denominada Lei do Petróleo, garantiu uma nova fonte de recursos financeiros, consubstanciada em royalties e participações especiais. Estes, ao lado das transferências constitucionais, incrementaram ainda mais as receitas municipais.

Os royalties e as participações especiais geraram para os cofres públicos bilhões de reais desde a flexibilização do monopólio do petróleo e do gás natural. Desconhecido é, porém, o impacto deste volume substancial de recursos na receita dos municípios, bem como na qualidade de vida e desenvolvimento deles, razão pela qual se torna imperioso investigá-lo.

Algumas indagações precisam ser respondidas. Impende analisar até que ponto os royalties e participações especiais ajudaram a melhorar a qualidade de vida nos municípios beneficiados. Cumpre saber por que, em alguns municípios, houve sensível avanço nos indicadores sócio-econômico e, em outros, isto não se verificou, a despeito do aumento de receita ter ocorrido nuns e noutros.

Aos recursos oriundos da exploração do petróleo e do gás natural, precisa ser dada uma destinação mais racional. Forçoso é utilizá-los como instrumento de promoção do desenvolvimento. Este, porém, não se confunde com o mero crescimento econômico, representado pelo aumento do Produto Interno Bruto. O desenvolvimento que se busca realizar é o desenvolvimento sustentável.

O petróleo constitui, neste sentido, uma importante fonte de riqueza. Contudo, conforme é público e notório, é um recurso não-renovável. O que implica dizer que os municípios nem sempre poderão contar a receita decorrente dos royalties e das participações especiais. Este "bilhete premiado" necessita ser utilizado de modo a alavancar o desenvolvimento local e regional e a buscar fontes de renda alternativas para substituírem o petróleo, quando este estiver esgotado.

1. As Participações Governamentais decorrentes da Exploração do Petróleo e do Gás Natural.

As participações governamentais são compensações financeiras resultantes exploração do petróleo e gás natural. Abrangem não apenas os royalties, mas também os bônus de assinatura, as participações especiais e o pagamento pela ocupação ou retenção de área. Não constituem elas inteiramente uma novidade. Em verdade, desde o Decreto-lei nº 4.265/1921, o Código de Minas, já existiam inúmeras taxas incidindo sobre a autorização para pesquisa e lavra ou sobre produção. O panorama atual acerca da matéria, contudo, não mais se encontra delineado no referido diploma, mas sim na Lei nº 9.478/1997, a Lei do Petróleo, mais precisamente nos arts. 46-51. As participações governamentais não têm natureza de tributo, embora sejam estipuladas em lei e se destinem ao Estado. "Na concessão há uma vontade anterior do concessionário que adere ao regime de exploração/produção de petróleo, através da celebração de um contrato administrativo de concessão. Ou seja, é o agente primeiramente "convidado" a participar do certame licitatório, aderindo aos termos do edital, por sua própria vontade, e não por imposição do Estado" ^[01].

Nas seções seguintes, tratar-se-á das participações governamentais, a começar pelo bônus de assinatura. ^[02], ^[03]

1.1.Bônus de Assinatura.

O Bônus de Assinatura é o montante a ser pago pelo licitante vencedor do certame realizado pela ANP no ato da assinatura do contrato de concessão. O valor mínimo a ser desembolsado a título de Bônus de Assinatura será fixado no edital de abertura de licitação. Parte do valor desta participação governamental destina-se a própria a ANP para fins de custeio da sua atividade operacional. É o que dispõe o art. 10 do Decreto nº 2.705, de 03 de agosto de 1998. ^[04], ^[05]

O pagamento do Bônus de Assinatura antecede a exploração e produção de petróleo e não está condicionado ao êxito nestas atividades. Tem como finalidade a recuperar os gastos governamentais realizado no processo. Não sem razão, o valor mínimo constante no edital há de ser fixado segundo padrões de razoabilidade para não servir de entrave aos agentes econômicos atuantes neste mercado. ^[06]

Averbe-se, todavia, em que pese o expresso comando legal e regulamentar, no edital de abertura da oitava rodada de licitações, a ANP requisitou ao licitante vencedor o pagamento do bônus de assinatura até o quinto dia útil anterior à data prevista para a assinatura do contrato de concessão. ^[07]

1.2.Pagamento pela Ocupação ou Retenção de Área.

Dentre as inovações que a Lei do Petróleo trouxe consigo, está o pagamento pela ocupação ou retenção de área. Determina seu art. 51 que o pagamento constará no edital de licitação dos blocos e no contrato de licitação celebrado com o licitante vencedor ^[08]. Será pago anualmente e o seu valor será fixado por quilômetro quadrado ou por fração da superfície do bloco. ^[09] Trilhando a mesma senda, ensina Carlos Augusto Góis Pacheco: "o pagamento pela ocupação ou retenção de área é o valor a ser pago anualmente pelos concessionários, a partir da data de assinatura do contrato, disposto no edital de licitação e nas cláusulas contratuais. As faixas de valores por quilômetro quadrado e por fase de processo de E&P, adotadas para fins de cálculo desta participação, estão definidas no Decreto n° 2.705/98. Para fixação destes valores, dentro de cada faixa, a ANP levará em conta as características geológicas, a localização da Bacia Sedimentar em que o bloco, objeto da concessão, se situar, bem como outros fatores pertinentes. Os recursos provenientes desta participação governamental, que atingiriam o valor de R$ 146.523.482,00 em 2002, destinam-se ao financiamento das despesas da ANP para o exercícios das atividades que lhe são conferidas por lei" ^[10].

1.3.Participação Especial.

A participação especial não é uma invenção brasileira. Observa-se a sua existência em países como Estados Unidos (Windfall gain) e Reino Unido (Petroleum Revenue Tax), onde eram devidas quando os lucros eram elevados. Atualmente, além do Brasil, adotam-na Austrália (Petroleum Resource Rent Tax) e Noruega (Special Tax). ^[11]

Consiste em compensação financeira adicional aos royalties a ser paga quando os campos registrarem altos volumes de produção ou apresentarem alta rentabilidade. As noções de "alto volume de produção" e de "alta rentabilidade" encontram-se disciplinadas no Decreto nº 2.705/1998. Na determinação de tais noções, são levados em consideração vários fatores: número de anos de produção, a localização da área e o volume de produção. Diferentemente dos royalties que são pagos mensalmente, as participações especiais são pagas pelo concessionário trimestralmente. É uma maneira de se repartir com a sociedade uma parcela da renda extraordinária auferida da exploração petrolífera numa tal situação. Ressalte-se, ainda, que a ANP requisitará dos concessionários documentos comprobatórios dos números da produção apresentados como forma de coibir fraudes e assegurar a veracidade das informações prestadas.

1.4.Royalties.

Os royalties, do ponto de vista histórico, são a mais antiga forma de participação governamental. O termo tem origem inglesa, sendo derivado da palavra royal, cujo significado é "real", "régio" ou "relativo ao rei". Vale dizer esta espécie de participação governamental correspondia exatamente ao valor que os monarcas tinham direito de receber em virtude da exploração de recursos minerais em suas propriedades. ^[12]

No ordenamento jurídico brasileiro, encontram-se previstos no art. 45, inciso II da Lei do Petróleo. É a compensação financeira devida em virtude da extração de petróleo e/ou de gás natural em território brasileiro, sendo seu pagamento obrigatório. Esta obrigatoriedade resulta justamente do fato de usar e desenvolver um recurso natural não renovável de propriedade estatal. ^[13]

Os royalties serão recolhidos pelo concessionário à Secretaria do Tesouro Nacional. Esta, consoante os cálculos da ANP, os transferirá para os entes e órgãos beneficiados. A transferência para Estados e Municípios será feita por meio do sistema bancário, por meio de contas correntes mantidas por estes no Banco do Brasil. Os repasses ao Comando da Marinha e ao Ministério da Ciência e Tecnologia serão realizados pela própria Secretaria do Tesouro Nacional. ^[14] O fluxograma a seguir retrata de maneira simplificada o trâmite de recursos financeiros e da documentação pertinente ^[15]:

Após a descoberta acidental da existência de petróleo no Oeste potiguar, a Petrobrás realizou inúmeras pesquisas e encontrou campos passíveis de produção em escala comercial. O Estado passou a figurar o maior produtor em terra, com quarenta e cinco campos. A bacia potiguar, com seis campos, aparece ainda como a segunda mais produtiva, superada apenas pela Bacia de Campos no Rio de Janeiro. ^[25]

No município de Mossoró, está situado o maior campo, possuindo ele cerca de cinco mil poços localizados em propriedades de particulares. Em mar, a produção iniciou com campo de Ubarana em 1973. O pólo petrolífero de Guamaré tem como função processar a produção de petróleo oriunda do Rio Grande do Norte e do Ceará. O crescimento da produção e a elevação do preço internacional do petróleo observados nos últimos anos fizeram os valores relativos aos royalties crescerem sobremaneira, o que contribuiu para sobrelevar ainda mais a sua importância no quadro geral das receitas públicas municipais.

A revogada Lei nº 2.004/1953 deixava pré-estabelecido em que setores deveriam ser aplicados os recursos resultantes da exploração do petróleo e do gás natural. A Lei nº 9.478/1997 veio a alterar este panorama, conferindo aos gestores públicos ampla liberdade para empregar esta espécie participação governamental. O diploma antigo não abria margem para discricionariedade, vinculando o uso dos royalties nas áreas nas áreas de saneamento básico; abastecimento e tratamento de água; energia; irrigação; e proteção ao meio ambiente. ^[26]

Os royalties decorrentes da produção de petróleo e de gás natural adquirem uma importância cada vez maior que acabam por gerar um sobre-financiamento dos gastos públicos efetuados pelos municípios. Com tamanho descontrole, não raras vezes, tem-se percebido que o aumento nos gastos não foi acompanhado de uma melhoria na qualidade de vida da população de alguns dos municípios produtores, nomeadamente os mais pobres. Ademais, comumente se observa que estes municípios procedem com desídia em relação à própria arrecadação, deixando de cobrar os tributos de sua competência. No Rio Grande do Norte, a produção petrolífera e gasífera se desenvolve em quinze municípios. Entretanto, noventa e seis municípios são contemplados com royalties, em virtude dos critérios estabelecidos pela Lei do Petróleo. ^[27]

No que concerne aos royalties, avulta-se que o município de Guamaré é o que recebe proporcionalmente maiores recurso, levando-se em consideração o tamanho da população. Para efeito de comparação, o valor dos royalties per capita pago a Guamaré é cerca de vezes maior do que o do município de Porto do Mangue, o segundo mais beneficiado com esta participação governamental. Em 2005, Guamaré foi contemplado com R$ 12.607.060,38 a título de royalties, o que corresponde a aproximadamente R$ 1.800,00 por habitante. O gráfico traça um quadro geral acerca disto ^[28]:

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Historicamente, a preocupação com um desenvolvimento que respeite os limites impostos pela natureza surge a partir de meados do século XX com o movimento ambientalista. Este se caracterizou por ser um movimento descentralizado que levou a criação de várias redes que transitam sem embaraços pelos mais diversos meios sociais. O movimento, no entanto, possui diversas tendências internas, dentre as quais se destacam: (i) a corrente que pugna pelo desenvolvimento sustentável; (ii) e ala mais radical, a chamada ecologia profunda, que rejeita o industrialismo desenfreado. ^[34]

O movimento da ecologia profunda prega uma ruptura com o mercado. Contudo, esta não parece ser uma postura aplicável, na medida em que as experiências locais bem sucedidas em que se baseiam seus partidários não se revelam suscetíveis de aplicação em larga escala. Nesse sentido, os movimentos que visam conciliar o progresso econômico com preservação dos recursos naturais têm adquirido crescente importância na formação de uma consciência ecológica mundial. ^[35]

O principal objetivo do desenvolvimento é satisfazer às necessidades das gerações do presente sem comprometer a capacidade das futuras gerações em fazê-lo. É essencial, assim, melhorar os indicadores sociais e econômicos do indivíduo sem prejudicar sobremaneira o meio ambiente. Para a consecução deste ideal, mister se faz: (i) um sistema político que garanta a democracia representativa; (ii) um sistema econômico capaz de gerar excedentes e tecnologia numa razão constante; (iii) um sistema social apto a solucionar as tensões resultantes da pressão pelo crescimento desordenado e a qualquer custo; (iv) sistema produtivo que respeite os limites naturais. ^[36]

Feitas as observações acima, é de se propor alterações no marco legal que regula a aplicação dos royalties resultantes da atividade petrolífera. A desvinculação trouxe conseqüências nefastas, dando ensejo a gastos supérfluos e descompromissados com qualquer interesse desenvolvimentista. Para evitar tamanho descalabro com recursos públicos tão preciosos, impende definir em lei em quais áreas eles deveriam ser utilizados. Não basta se limitar a estabelecer vedações, é preciso ir além e determinar de antemão onde eles serão usados.

Bastante salutar seria também a criação de conselhos com a participação da sociedade civil. Estes conselhos teriam a participação de vários segmentos sociais e teria a função de fiscalizar a correta aplicação das receitas petrolíferas e propor e deliberar acerca da sua utilização seguindo os mandamentos legais e os conformando a realidade local. O controle social seria, certamente, medida de grande cunho democrático, além de evitar os abusos tão freqüentemente vistos.

Conclusão.

A flexibilização do monopólio trouxe inegáveis resultados positivos para o Brasil. A produção de petróleo atingiu índices espantosos. Por via de conseqüência, os royalties e as demais participações pagas aos Estados e municípios governamentais tiveram crescimento não menos admirável. Foram eles inundados por uma torrente extraordinária de recursos.

O legislador, entretanto, andou mal ao editar a Lei nº 9.478/1997 no que concerne a aplicação das receitas decorrentes do petróleo e concedeu ampla liberdade aos gestores públicos em sua utilização. Melhor seria ter mantido neste particular o sistema anteriormente existente que vinculava tais recursos à aplicação em certas áreas. Urge, pois, o retorno a este modelo vinculante.

Em homenagem à democracia participativa, seria de bom alvitre estabelecer um sistema de controle social da aplicação dos royalties, criando-se um conselho formado por membros oriundos da sociedade civil, tal qual ocorre com o Sistema Único de Saúde – SUS – e com o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – FUNDEB. É o que se defende de lege ferenda.

Referências Bibliográficas

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Janeiro: ANP, 2001.

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FERREIRA, G. A. Desenvolvimento Sustentável. In: Welber Barral. (Org.). Direito e Desenvolvimento. São Paulo: Singular, 2005.

NASCIMENTO, Arthur Bernardo Maia do. As Participações Governamentais na Indústria Petróleo e Gás Natural Brasileira. 2007. 107 f. Monografia (Bacharelado em Direito) – Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Natal, 2007.

SEBRAE. Utilização dos Royalties na Promoção do Desenvolvimento Local. Disponível em: <http://www.biblioteca.sebrae.com.br/bds/BDS.nsf/A73F8B8B0CC8EFD20325706600438080/$File/NT000AAD9A.pdf> Acesso em: 07 de dezembro de 2008.

SILVA, Maria Janaína Alves da. Os caminhos e descaminhos dos municípios produtores de petróleo: O papel dos royalties no desempenho das finanças públicas municipais no estado do Rio Grande do Norte. 2007. 128 f. Dissertação (Mestrado em Ciências Econômicas) – Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Natal, 2007.

Notas

1. NASCIMENTO, Arthur Bernardo Maia do. As Participações Governamentais na Indústria Petróleo e Gás Natural Brasileira. 2007. 107 f. Monografia (Bacharelado em Direito) – Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Natal, 2007, p. 51.
2. Art. 45. O contrato de concessão disporá sobre as seguintes participações governamentais, previstas no edital de licitação:

   I - bônus de assinatura;

   II - royalties;

   III - participação especial;

   IV - pagamento pela ocupação ou retenção de área.

3. COELHO, Aislan de Souza. As participações governamentais e o impacto dos royalties sobre a economia do Estado do Rio de Janeiro. Jus Navigandi, Teresina, ano 11, n. 1318, 9 fev. 2007. Disponível em: jus.com.br/artigos/9476. Acesso em: 06 de dezembro 2008.
4. Art 10º Parcela dos recursos provenientes do bônus de assinatura será destinada à ANP, observado o disposto no inciso II do art. 15 da Lei nº 9.478, de 1997.
5. COELHO, Aislan de Souza. ob. cit.
6. COELHO, Aislan de Souza. ob. cit.
7. NASCIMENTO, Arthur Bernardo Maia do. ob. cit. p. 56.
8. Art. 51. O edital e o contrato disporão sobre o pagamento pela ocupação ou retenção da área, a ser feito anualmente, fixado por quilômetro quadrado ou fração da superfície do bloco, na forma da regulamentação por decreto do Presidente da República.
9. COELHO, Aislan de Souza. ob. cit.
10. PACHECO, Carlos Alberto Góis. Apud COELHO, Aislan de Souza. ob. cit.
11. SCHECHTMAN, Rafael, et al. Apud COELHO, Aislan de Souza. ob. cit.
12. COELHO, Aislan de Souza. ob. cit.
13. COELHO, Aislan de Souza. ob. cit.
14. NASCIMENTO, Arthur Bernardo Maia do. ob. cit. p. 66.
15. SILVA, Maria Janaína Alves da. Os caminhos e descaminhos dos municípios produtores de petróleo: O papel dos royalties no desempenho das finanças públicas municipais no estado do Rio Grande do Norte. 2007. 128 f. Dissertação (Mestrado em Ciências Econômicas) – Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Natal, 2007, p. 51.
16. MENEZELLO, Maria D’Assunção da Costa. Apud COELHO, Aislan de Souza. ob. cit.
17. SEBRAE. Utilização dos Royalties na Promoção do Desenvolvimento Local. Disponível em: http://www.biblioteca.sebrae.com.br/bds/BDS.nsf/A73F8B8B0CC8EFD20325706600438080/$File/NT000AAD9A.pdf Acesso em: 07 de dezembro de 2008.
18. Art. 47. Os royalties serão pagos mensalmente, em moeda nacional, a partir da data de início da produção comercial de cada campo, em montante correspondente a dez por cento da produção de petróleo ou gás natural.

    § 1º Tendo em conta os riscos geológicos, as expectativas de produção e outros fatores pertinentes, a ANP poderá prever, no edital de licitação correspondente, a redução do valor dos royalties estabelecido no caput deste artigo para um montante correspondente a, no mínimo, cinco por cento da produção.

19. SEBRAE. ob. cit.
20. SEBRAE. ob. cit.
21. BARBOSA, Décio Hamilton (coord. geral). Guia dos royalties do petróleo e do gás natural. Rio de Janeiro: ANP, 2001, p. 16.
22. § 3º A queima de gás em flares, em prejuízo de sua comercialização, e a perda de produto ocorrida sob a responsabilidade do concessionário serão incluídas no volume total da produção a ser computada para cálculo dos royalties devidos.
23. BARBOSA, Décio Hamilton (coord. geral). Guia dos royalties do petróleo e do gás natural. Rio de Janeiro: ANP, 2001, p. 47-48.
24. ANP Apud SILVA, Maria Janaína Alves da. ob. cit. 52.
25. SILVA, Maria Janaína Alves da. ob. cit. 42.
26. SILVA, Maria Janaína Alves da. ob. cit. p. 43.
27. SILVA, Maria Janaína Alves da. ob. cit. p. 44.
28. UCAM Apud SILVA, Maria Janaína Alves da. ob. cit. p. 55.
29. SERRA, Rodrigo Valente. Apud SILVA, Maria Janaína Alves da. ob. cit. p. 54.
30. SERRA, Rodrigo Valente. Apud SILVA, Maria Janaína Alves da. ob. cit. p. 55.
31. SERRA, Rodrigo Valente. Apud SILVA, Maria Janaína Alves da. ob. cit. p. 59.
32. Idem.
33. Ibidem.
34. FERREIRA, G. A. Desenvolvimento Sustentável. In: Welber Barral. (Org.). Direito e Desenvolvimento. São Paulo: Singular, 2005, p. 74-75.
35. FERREIRA, G. A. ob. cit. p. 76.
36. FERREIRA, G. A. ob. cit. p. 83.