3 A BUSCA DA EFETIVIDADE NA OBRIGATORIEDADE DO ORÇAMENTO PARTICIPATIVO
A existência de todo esse suporte legal para a adoção do Orçamento Participativo não apresentou, concretamente, sua efetividade, por razões que precisamos levantar e analisar, com o diagnóstico sobre o assunto. Isso significa dizer que se tem que avaliar como está, em termos objetivos, o Orçamento Participativo no Brasil, notadamente no âmbito municipal.
Nesta proposta de se voltar para esse problema, trata-se de avaliar sua efetividade e eficiência onde vem sendo utilizado, recorrendo-se às diversas experiências feitas, em termos de gestão pública local, em diversos municípios e, em termos de administração estadual, no Rio Grande do Sul. Como a proposta básica deste trabalho volta-se para os municípios, abordam-se, a seguir, esses aspectos de eficiência e eficácia. Segue-se uma abordagem dos caminhos a serem adotados com vistas a essa efetividade, sobretudo com relação à obrigatoriedade do OP nos municípios.
3.1. Orçamento Participativo na prática: efetividade e eficácia
Vê-se que, apesar da imposição legal do Orçamento Participativo em termos municipais, ela permanece descumprida, por vários motivos. Um deles é a resistência da maioria dos Chefes de Executivo Municipais a essa exigência, postura que aparece como resquício de uma visão ultrapassada de gestão local, em que o titular se considera dono da Prefeitura, abstraindo, por isso mesmo, qualquer forma de participação popular.
O município, como sobejamente demonstrado em inúmeros estudos de diferentes áreas (jurídica, acadêmica, etc.), ainda tem arraigada, entre suas tradições viciadas, a existência do binômio patrimonialismo - clientelismo, inibidor de uma abertura do gestor ao controle social.
Essa questão é enfatizada em artigo do conselheiro José de Ribamar Caldas Furtado, em artigo sobre o surgimento da LRF:
Sabe-se que, na tramitação da LRF no Congresso nacional, o aspecto mais difícil da negociação foi exatamente o que diz respeito à transparência fiscal. Se foi assim na concepção da lei, tem sido também dessa forma no seu cumprimento. Os gestores públicos resistem ao ter que obedecer ao art. 49 da LRF. Mas, por quê? Por que será que os gestores públicos, salvo exceções, insistem em esconder suas contas? Pode-se até ser romântico, mas não se precisa ser ingênuo a ponto de se olvidar o alto grau de corrupção que assola as administrações públicas brasileiras. Diz-se correntemente que, em matéria de gestão de recursos públicos, onde há segredo, há malversação. Mas também não se pode esquecer que há nesse processo uma forte barreira cultural a ser transposta. O gestor público brasileiro não está acostumado ao procedimento de expor suas contas, por isso administra sem estrutura adequada, com falta de planejamento e organização (FURTADO, 2005, p.4).
A postura de esconder as contas é antecedida, quando há, de fato, planejamento administrativo, pelo descumprimento do Estatuto da Cidade, no caso dos municípios. A exigência nele contida quanto à participação popular é desobedecida porque no próprio Estatuto não está prevista nenhuma forma de punição a ser aplicada ao gestor no caso do descumprimento. Fica aberta, desse modo, a porta para a impunidade, já que uma lei estimula o seu descumprimento sempre que não traz nenhuma previsão de sanção, para o caso de ser descumprida.
A bem da verdade, na versão do Estatuto da Cidade aprovada pelo Congresso Nacional em julho de 2001 (quando ele foi também sancionado), o inciso I do artigo 52 estabelecia que incorreria em improbidade administrativa o Prefeito que descumprisse o parágrafo 3º do artigo 4º do Estatuto, cujo teor era o seguinte: "Os instrumentos previstos neste artigo que demandam dispêndio de recursos por parte do Poder Público municipal devem ser objeto de controle social, garantida a participação de comunidades, movimentos e entidades da sociedade civil".
Como se percebe, a vontade do legislador, com o inciso I do art. 52 e o parágrafo 3º do art. 4º, foi de, ao mesmo tempo, garantir a obrigatoriedade do Orçamento Participativo no Município e fixar sanção rigorosa para o gestor que não obedecesse a essa exigência. Os dois dispositivos, contudo, quando da sanção do Estatuto pelo Presidente da República, foram vetados, com o que a lei, mesmo mantendo a exigência do Orçamento Participativo no art. 43, perdeu, por antecipação, praticamente a segurança de que seria aplicada. Isto é, persistiu no teor do Estatuto a exigência, mas sem que houvesse qualquer forma de punição para aquele que a ignorasse, como ocorre na maioria dos 5.560 municípios brasileiros, já que menos de 400 utilizam o Orçamento Participativo.
Pode até ter havido, ao longo do já prolongado tempo de vigência do Estatuto, por parte de algum integrante do Ministério Público Comum ou do Ministério Público de Contas ou ainda do cidadão comum ou alguma instituição, o desejo de forçar o cumprimento da exigência, no âmbito do Poder local, do Orçamento Participativo. Todavia, se isso ocorreu, a impunidade, albergada no próprio Estatuto, desestimulou o desejo de perseguir a efetividade dela.
Nesta situação, a solução, defendida por estudiosos e mesmo por operadores do Direito e lideranças de entidades da sociedade é que promova o Congresso Nacional uma reformulação do Estatuto da Cidade. Tal revisão permitiria o estabelecimento, no Estatuto, dos instrumentos sancionatórios destinados a garantir a exigência do Orçamento Participativo no Município, além de corrigir outras defeituações apontadas no Estatuto.
Uma delas, apontada recentemente no Fórum Urbano Mundial, ocorrido em março de 2010, no Rio e Janeiro, diz respeito à falta de maior clareza, no texto do Estatuto, do conceito de função social da propriedade social, de modo, entre outras vantagens, a facilitar essa definição nos planos diretores de cada município, exigidos, como se sabe, no Estatuto.
3.2. Caminhos para a efetividade da exigência legal
Como se pode depreender até aqui, é indispensável procurar e percorrer alguns caminhos para se alcançar a efetividade da exigência legal do Orçamento Participativo Municipal. Tais vias reclamam o protagonismo não apenas do Congresso Nacional, mas também dos gestores públicos e vereadores em nível local, entidades da sociedade civil, Tribunais de Contas, Ministério Público e outros agentes.
O objetivo deve extrapolar o aperfeiçoamento do aparato legal que configura a exigibilidade para o Orçamento Participativo no Município, incluindo um debate sobre a reformatação do Orçamento Público no Brasil, em todas as esferas de governo, de maneira que passe a haver maior rigor no contingenciamento das despesas fixadas nas leis orçamentárias, pelo menos nas rubricas diretamente relacionadas com direitos sociais.
Não se trata da opção pelo orçamento impositivo como um todo no país, que, convém admitir, não detém ainda a necessária maturidade institucional e política para esse tipo de orçamento. O que se propõe é uma ampliação do número dos itens que já são impositivos no Orçamento Público da União, Estados, Distrito Federa e Municípios, tais como os percentuais de aplicação mínima em educação e saúde e a limitação para despesas com pessoal.
Se não ocorrerem inovações no processo de elaboração e votação das nossas leis orçamentárias, elas continuarão sendo alvo do abuso do poder discricionário dos gestores na utilização do contingenciamento, anunciado, muitas vezes, antes mesmo do início do exercício financeiro para o qual o orçamento foi aprovado. A farra em suspensão de despesas previstas nos orçamentos, os chamados contingenciamentos, tem contribuído para o sentimento de decepção, inclusive, dos defensores do Orçamento Participativo.
Mesmo quando os gestores públicos (muito poucos) utilizam o Orçamento Participativo e acolhem nas leis orçamentárias muitas das sugestões coletadas por meio do Orçamento Participativo, essas propostas não se concretizam. Fica, então, a sensação de inutilidade do Orçamento Participativo, desestimulando, nas ocasiões seguintes, o cidadão a tomar parte em audiências públicas e outras formas de consulta popular com vistas à elaboração das leis orçamentárias anuais.
Enquanto esse sonho de reformatação do Orçamento Público persiste distante, a sociedade deve recorrer aos meios com que conta, sobretudo na legislação, e a instituições que possuem atribuições nessa área. É chegado o tempo de a população cobrar do Ministério Público e dos Tribunais de Contas um posicionamento mais vigoroso quanto à exigência legal do Orçamento Participativo, pelo menos no âmbito municipal.
É por aí que a Justiça, provocada, poderá tomar decisões novas sobre a matéria, plantando sementes para a consolidação, paralelamente aos aperfeiçoamentos na legislação, de uma jurisprudência sustentadora da tese da obrigatoriedade.
O ex-presidente da Atricon (Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil), conselheiro Victor Faccioni, do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul, reconhece a falta de efetividade quanto ao Orçamento Participativo em âmbito municipal, ao declarar que "creio faltar regulamentar a legislação federal, no que diz com a participação popular no orçamento e contas do mesmo, prevista na Lei de Responsabilidade Fiscal" (FACCIONI, 2008, P. 327).
O ex-dirigente da Atricon, todavia, não aprofunda o assunto, omitindo a existência do Estatuto da Cidade, ao mesmo tempo em que deixa de explicar como poderia ocorrer a regulamentação da legislação federal impositiva da participação popular na elaboração e discussão dos projetos de leis orçamentárias. Mesmo assim, reconhece a existência do problema, motivo de inquietação para os que desejam ver o Orçamento Participativo com mais ampla utilização nos entes federativos.
A mídia, por sua vez, tem a obrigação moral, como ponto de cumprimento do seu papel social, de incentivar a sociedade ao controle social. Nessa condição, tem condições de fazer sua parte, estimulando o cidadão a buscar no Judiciário os seus direitos de participação e nas instâncias administrativas espaços para se fazer ouvir. No entanto, para poder fazer esse tipo de cobrança, a mídia nacional, no modelo que se tem hoje, se ressente da necessária independência, devido, entre outros fatores, ao atrelamento que mantêm aos governantes.
Essa realidade se agrava mais ainda nos municípios, em muitos dos quais as emissoras de rádio se encontram nas mãos dos prefeitos ou de pessoas aos quais estão ligados politicamente.
Assim, nos municípios o Orçamento Participativo continuará a ser adotado somente onde o gestor tiver para isso vontade política, o mesmo sendo indispensável por parte das câmaras municipais. A estas compete recepcionar na Lei Orgânica de cada município a obrigatoriedade do Orçamento Participativo, tirando a margem de discricionariedade de que os prefeitos ainda se acham possuidores quanto ao assunto.
3.3. Uma questão também de educação para a cidadania
No Brasil, é quase unânime a constatação da existência de um déficit de educação política, o que dificulta o amadurecimento do exercício do voto, um maior engajamento no controle social e apatia de muitos com relação ao aproveitamento dos meios de democracia participativa. É uma deficiência reconhecida pelo ex-presidente da Atricon, Victor Faccioni, conselheiro do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul, que, sobre essa questão, assim se posiciona:
Há uma falta de cultura de participação popular, entendendo boa parte da sociedade que de nada adianta comparecer a reuniões, a audiências públicas, pois as decisões serão tomadas sem ouvir-se o que o povo tem a dizer (FACCIONI, 2008, p. 326).
Muitos estudiosos advertem para a necessidade de que, no Brasil, para consolidar a democracia política, social e econômica, haja muitos avanços nos resultados das políticas públicas direcionadas para a educação. Passaram a defender com maior intransigência uma educação de qualidade que não se restrinja à capacitação profissional, mas que, ao mesmo tempo, contemple também a formação para a cidadania, optando por uma pedagogia libertadora.
Somente com uma preparação política, no sentido amplo e salutar que lhe foi dado por Aristóteles, poderemos ver uma população cônscia das deficiências da democracia brasileira, dos pecados da política feita por governantes e parlamentares. Somente por essa via terá o eleitor-cidadão brasileiro discernimento para sentir que o exercício do seu direito-dever de votar vem sendo mal desfrutado; que, na prática, ele não está representado no Legislativo, onde os integrantes se voltam primordialmente para interesses pessoais ou corporativos, esquecendo, deliberadamente, as grandes inquietações e demandas sociais.
Tem-se um panorama em que os protagonistas, beneficiados com o mandato conferido pela sociedade, valem-se de um processo eleitoral viciado e que só será reformulado a contento com uma reforma política, que eles não querem fazer, por contrariar suas conveniências. Desse modo, só com a pressão e participação popular é que poderá haver um reforma político-eleitoral séria e conseqüente. Em reportagem publicada na revista Época (ed. 581, 06/07/2009, p. 44), sobre uma avaliação do Congresso Nacional, em pesquisa feita com 247 congressistas, uma das conclusões, segundo a publicação, é de que "os deputados e senadores reconhecem que a sociedade não está bem representada no Congresso".
Aí volta a questão de sempre: o povo só fará essa pressão, essa cobrança, se para isso for conscientizado, por meio da educação política, da educação para a cidadania. Não se trata simplesmente da educação formal, mas de um processo amplo que carece ser desenvolvido e aprofundado também na mídia (pelo menos numa mídia popular, descolada dos interesses das elites), do sindicalismo, dos movimentos populares.
O pedagogo marroquino-espanhol César Muñoz, que conheceu, no início deste século a experiência do Orçamento Participativo Criança que envolveu cerca de 500 unidades escolares mantidas pelo Município de São Paulo, entende que o OP Criança é uma opção duplamente válida. Em primeiro lugar, porque enseja a participação das crianças na definição das políticas públicas que o Município vai colocar na Lei Orçamentária Anual (LOA) a elas dirigidas. Ou seja, rompe-se o hábito de que as políticas públicas para o segmento infanto-juvenil são da alçada unicamente os adultos e não delas, destinatárias e que, nessa condição, sabem, sentem na pele as próprias carências, em termos de educação, lazer, saúde, etc. Em segundo lugar, o OP Criança funciona como instrumento pedagógico voltado para a formação de uma consciência cidadã, levando ao público infantil as primeiras noções de cidadania e, consequentemente, o começo de uma conscientização para a prática democrática.
Um dos objetivos do OP Criança é de consolidar nas crianças e adolescentes a consciência de que são portadores e sujeitos de direito, não podendo ser excluídos quando da oitiva pelo Poder local com vistas à preparação da proposta orçamentária a ser encaminhada à Câmara de Vereadores, para discussão e votação.
Ao analisar a experiência paulista, o Coordenador do Orçamento Participativo da Prefeitura de São Paulo, Félix Sánchez, no prefácio ao livro Pedagogia da vida cotidiana e participação cidadã, de César Muñoz, declara que
O OP Criança é a concretização, no plano da gestão da política pública local, de um projeto de articulação do mundo infanto-juvenil e do mundo adulto. O OP Criança é um mecanismo de participação que combina democracia direta e representação, permitindo um efetivo protagonismo do referido segmento etário da população (MUÑOZ, 2004, p. 10).
Corroborando estas colocações, o próprio Muñoz enfatiza a validade do OP Criança como uma das formas de prática da proposta que ele faz, a partir das idéias do educador Paulo Freire, da Pedagogia da Vida Cotidiana. Esta propõe a preparação para a vida cidadã, a partir da mediação educativa, conforme explica o seu criador:
A mediação educativa é uma realidade concreta, situada entre a outra, o outro (indivíduo, grupos ou comunidade) que oferece consistência, objetividade e realismo à educação, relação de convivência, de envolvimento, que se dá entre as duas partes que protagonizam a vida cotidiana (MUÑOZ, 2004, p. 52).
Espelhado no êxito obtido na capital paulista, outros municípios vem empregando, para a formulação de suas leis orçamentárias, o OP Criança, citando-se como exemplo, bem mais próximo da realidade cearense Caucaia. Naquele município, a utilização do OP Criança, sob a coordenação do professor doutor Marcus Vinicius Veras, da Universidade Federal do Ceará, já dura quase seis anos, levando à rede oficial de ensino da municipalidade espaço para participação na gestão pública local e noções de cidadania, participação popular, educação fiscal, transparência, etc.
O fundamental é que haja, por parte das instâncias oficiais e da população uma disposição para a educação para a cidadania, para o amadurecimento das práticas democráticas. Sobre este ponto, é Muñoz que ainda adverte que "não haverá democracia (predomínio do povo no governo político de um Estado) enquanto todo o povo não estiver representado", numa crítica, nas entrelinhas, às limitações constatadas na democracia representativa que se tem hoje.
É por isso que ele se empenha em prol da Pedagogia para a Vida Cotidiana, como etapa para uma efetiva capacitação de cada indivíduo com vistas ao exercício da cidadania, alertando para o detalhe de que "podemos dizer que existe democracia participativa a partir de uma participação cidadã intergeracional, global, que não esqueça ninguém" (MUÑOZ, 2004, p.36).
Ao fazer tantas referências à participação popular nas deliberações e formulações dos programas, projetos e ações da Administração, o educador espanhol põe de forma cristalina a conclusão de que essa participação pressupõe um longo processo de preparação, que se inicia na infância, prosseguindo na adolescência, simultaneamente às demais faixas etárias da população. Sobre este ponto, enfatiza que "participação não se improvisa. Requer um processo de: informação-sensibilização; formação" (MUÑOZ, 2004, p. 52).
As idéias de Muñoz encontram convergência com as de estudiosos brasileiros das questões relativas à cidadania, à busca por efetividade de direitos sociais implícitos na prestação de serviços pelos gestores públicos. Se a concretização desses direitos não acontece, deve-se justamente à ausência de um trabalho de conscientização não apenas do movimento popular, mas até mesmo de instâncias oficiais.
Não se tem dúvida, diante da realidade enfocada por esses estudiosos e mesmo do que é divulgado na mídia, que as entidades da sociedade necessitam aliar à sua disposição para reivindicar e o desejo de participar e acompanhar a gestão pública um empenho de formação do ponto de vista político e legal. Não pode atuar mais objetivamente desconhecendo os dispositivos constitucionais garantidores do direito à participação e documentos legais, como o Estatuto da Cidade e outros que tratam desses direitos.
A visão estrangeira de Muñoz sobre o assunto é chancelada por militantes dos movimentos sociais, como é o caso de Lizandra Serafim, do Instituto Polis, uma das poucas entidades sociais que tem tido a preocupação e o esforço de divulgar o Estatuto da Cidade e outras leis assecuratórias dos direitos inerentes à cidadania e às obrigações sociais dos governantes. Em artigo a respeito do controle social, ela recomenda:
O efetivo exercício do controle social depende não apenas da disponibilização dos instrumentos necessários, mas especialmente da capacidade dos movimentos, organizações, fóruns, grupos e outros atores da sociedade em debater com qualidade as políticas públicas, que sociedade querem, o que é necessário fazer para transformar a realidade de modo a garantir direitos. É aqui que entra o papel insubstituível da sociedade em suas diversas organizações autônomas para ocupar os espaços de diálogo e de partilha do poder com o Estado (SERAFIM, 2008, p. 2).
Por sua vez, do lado da esfera oficial, é notória a inação ou mesmo o desinteresse na efetividade de muitos desses direitos, embora o Poder Judiciário, quando provocado (já que precisa sê-lo, conforme o princípio da inércia que lhe é próprio), já tenha tomado algumas decisões rumo a essa efetividade. Mas é essencial que também outros setores, como o Ministério Público, os Tribunais de Contas, em todos os níveis, se tornem mais atentos na fiscalização da elaboração, aprovação e execução das leis orçamentárias, incluindo-se aí, claro, se está havendo ou não descumprimento de importantes garantias postas na Constituição Federal, nas Constituições estaduais, nas Leis Orgânicas Municipais e na legislação infraconstitucional.
Se não se atingir, no Brasil, essa espécie de convergência, muito do que está na Constituição e na legislação continuará sem cumprimento, deixando de redundar em resultados práticos para a sociedade. Não se nega a importância da aprovação de novas leis que possam tornar mais sólidos os pressupostos constitucionais e legais para a cidadania. Mas esse esforço terá sido em vão enquanto a grande maioria da população desconhecer a existência de todo esse arcabouço legal e dele, por ignorância, não fizer uso.
