SUMÁRIO: 1. Introdução; 2. Considerações sobre a prescritibilidade dos acidentes e fatos da navegação; 3. Conclusão; Referências
RESUMO: O presente artigo tem o propósito de examinar e propor solução à coexistência antagônica do artigo 20, da Lei nº 2.180, de 05 de fevereiro de 1954, que versa sobre a cláusula de imprescritibilidade no âmbito do Tribunal Marítimo, e o conteúdo da Lei nº 9.873, de 23 de novembro de 1999, que dispõe sobre o prazo de prescrição para o exercício de ação punitiva pela Administração Pública Federal, direta e indireta. O conflito normativo evidenciado encontra solução adequada na inteligência do artigo 2º, § 1º, do Decreto-Lei nº 4.657, de 04 de setembro de 1942, Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro.
PALAVRAS-CHAVE: Prescrição administrativa. Acidentes e Fatos da Navegação. Tribunal Marítimo. Conflito aparente de normas. Revogação.
1. INTRODUÇÃO
A presente análise tem por escopo ofertar proposições que confiram uma ampla revisão e atualização da Lei nº 2.180, de 05 de fevereiro de 1954, que dispõe sobre o Tribunal Marítimo. Trata-se, mais especificamente, de uma releitura quanto ao tema da incidência concreta do instituto da prescrição nos processos referentes a fatos e acidentes da navegação sob julgamento deste órgão técnico da União Federal, no exercício de sua função judicante.
A complexidade, relevância e transcendência da matéria são inequívocas. Refere-se ao conflito normativo verificado entre o artigo 20, da Lei nº 2.180/54, que versa sobre a cláusula de imprescritibilidade no âmbito do Tribunal Marítimo, e os enunciados normativos da Lei nº 9.873, de 23 de novembro de 1999, que dispõe sobre o prazo de prescrição para o exercício de ação punitiva pela Administração Pública Federal, direta e indireta.
Antes de adentrar a análise dos aspectos jurídico-legais que envolvem o conflito das regras sob apreciação, fundamental é discriminar, sucintamente, as fases ou etapas que constituem o processo administrativo deflagrado frente ao Tribunal Marítimo.
Nos termos do que expõe o artigo 13, da Lei nº 2.180/54, compete ao Tribunal Marítimo o julgamento dos fatos e acidentes da navegação, assim tipificados nos artigos 14 e 15 da mesma lei. O legislador ordinário, ao regular a atividade administrativa de apurar e julgar infrações referentes à navegação, impôs uma tramitação específica a ser observada, subdividida, basicamente, em duas fases nitidamente distintas: uma de caráter procedimental e a outra de cunho processual.
A etapa procedimental, encontra regulamentação no Capítulo I do Título II, do referido instrumento normativo, intitulado "Do Inquérito sobre Acidentes ou Fatos da Navegação – IAFN", tendo seu curso restrito às atribuições das Capitanias ou Delegacias dos Portos competentes.
A fase processual, por outro turno, está subjugada às atribuições do Tribunal Marítimo, encontrando previsão nos Capítulos II, III e IV daquele mesmo Título II, que tratam, respectivamente, "Do Processo sobre Acidente ou Fato da Navegação", "Das Razões Finais" e "Do Julgamento".
Assim sendo, é de notar-se que o procedimento administrativo designado IAFN reveste-se de caráter meramente inquisitorial e preparatório ao processo administrativo, de modo que, sua finalidade precípua consiste em subsidiar, e jamais vincular, a atuação da Procuradoria Especial da Marinha, a quem compete – com fulcro no artigo 5º, da Lei nº 7.642, de 18 de dezembro de 1987 – representar os fatos e acidentes da navegação, inaugurando o processo administrativo frente ao Tribunal Marítimo, ressalvadas as promoções de pedido de diligências, de arquivamento e de reconhecimento da extinção da punibilidade.
Realizada a breve digressão, passa-se a tecer considerações sobre a matéria sujeita ao presente estudo.
2. CONSIDERAÇÕES SOBRE A PRESCRITIBILIDADE DOS ACIDENTES E FATOS DA NAVEGAÇÃO
Embora reconhecida a gravidade social dos fatos e acidentes da navegação, há que se perquirir, na espécie, se as infrações perpetradas há mais de 05 (cinco) anos devem se subjugar à reprimenda administrativa do Estado. Com efeito, a questão em tela não prescinde de um exame amiúde a respeito do fenômeno da prescrição e de sua concreção perante ao Tribunal Marítimo.
Preliminarmente, insta salientar que os processos instaurados frente ao Tribunal Marítimo denotam um caráter evidentemente acusatório, se revelando lícito, por conseguinte, reconhecer a incidência, por analogia, de alguns axiomas consagrados no âmbito do Direito Penal e Processual Penal.
Sempre que a prática de uma conduta encontrar subsunção em algum dos enunciados normativos insculpidos nos artigos 14 e 15, da Lei nº 2.180/54, exsurgirá para o Estado o dever-poder de apurar, julgar e impor uma sanção administrativa ao autor da respectiva infração. Esse dever-poder estatal recebe o nomen juris de pretensão punitiva, ou simplesmente punibilidade, vale dizer, constitui o efeito de sujeitar o infrator à aplicação de uma penalidade.
Em contrapartida, o ordenamento jurídico, por vezes, autoriza a incidência de causas exteriores à infração administrativa (fatos e acidentes da navegação) que fazem cessar essa pretensão do Estado. São as chamadas causas extintivas da punibilidade, dentre as quais, nesta análise, merecerá exame tão-somente a prescrição.
O instituto da prescrição encontra sua fundamentação jurídica na caducidade do dever-poder do Estado, pelo decurso do tempo, em exercitar a sua pretensão punitiva, o que levaria, em tese, ao esquecimento da infração, à recuperação do infrator e ao enfraquecimento do suporte probatório.
Por estas razões, afirma-se que, uma vez implementadas as condições que autorizam a configuração da prescrição, o Estado deverá arcar com a sua inércia, conferindo, em última análise, segurança e estabilidade às relações jurídicas.
Não obstante o discurso acima asseverado, a Constituição da República Federativa do Brasil, calcada nas premissas de gravidade do ilícito praticado e de repressão à criminalidade, elencou duas infrações que não serão alcançadas pelo instituto da prescrição, a despeito das críticas expostas por abalizados penalistas [01], segundo os quais, a mencionada imprescritibilidade revelou verdadeiro retrocesso da Constituição "cidadã". Assim preceitua a Carta Magna [02]:
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
…............................................
XLII - a prática do racismo constitui crime inafiançável e imprescritível, sujeito à pena de reclusão, nos termos da lei;
…............................................
XLIV - constitui crime inafiançável e imprescritível a ação de grupos armados, civis ou militares, contra a ordem constitucional e o Estado Democrático;
…............................................
(sem grifos no original)
A par das críticas, é imperativo repisar que a imprescritibilidade tem assento constitucional, revelada em normas constitucionais oriundas do poder constituinte originário, erigindo-se, portanto, à cláusula de intangibilidade, nos termos do artigo 60, § 4º, inciso IV, da CRFB.
O legislador infraconstitucional, por sua vez, antes mesmo da promulgação da Constituição Federal de 05 de outubro de 1988, erigiu os fatos e acidentes da navegação a categoria de imprescritíveis. Este o artigo 20, da Lei nº 2.180/54, em sua dicção literal:
Art. 20. Não corre a prescrição contra qualquer dos interessados na apuração e nas consequências dos acidentes e fatos da navegação por água enquanto não houver decisão definitiva do Tribunal Marítimo.
Nesse contexto, merece registro, por pertinente, a manifestação exarada pelo Supremo Tribunal Federal no exercício do controle difuso [03], envolvendo a discussão sobre a constitucionalidade do artigo 366, do Código de Processo Penal – de acordo com a redação do artigo 1º da Lei nº 9.271, de 17.4.1996 [04]. Na ocasião, a Suprema Corte entendeu por conferir maior amplitude à cláusula de imprescritibilidade, reconhecendo a admissibilidade de a legislação ordinária arrolar outras infrações penais com o status de imprescritíveis. É o excerto do acórdão:
Recentemente, afastou o Supremo Tribunal Federal (Ext. 1042, de que fui relator, 19.12.06), por unanimidade, o entendimento segundo o qual a Constituição Federal proibiria a suspensão da prescrição, por prazo indeterminado, na hipótese do art. 366 do C.Pr.Penal.
Conforme asseverei naquele julgamento, não há falar que a suspensão não poderia ter prazo indeterminado, sob o fundamento de que a Constituição Federal somente admite a imprescritibilidade quanto aos crimes de racismo (CF, art. 5º, XLII) e de ações de grupos armados contra a ordem constitucional e o Estado Democrático (CF, art. 5º, XLIV).
Em primeiro lugar, porque a indeterminação do prazo da suspensão não constitui, a rigor, hipótese de imprescritibilidade.
A suspensão, com efeito, não impede a retomada do curso da prescrição, apenas a condiciona a um evento futuro e incerto, situação substancialmente diversa da imprescritibilidade.
Ademais, a Constituição Federal se limita, no art. 5º, XLII e XLIV, a excluir os crimes que enumera da incidência material das regras da prescrição, sem proibir, em tese, que a legislação ordinária criasse outras hipóteses.
(sem grifos no original)
À luz da fundamentação exposta no acórdão, se revela lícito afirmar, em tese, que o conteúdo do artigo 20, da Lei nº 2.180, de 5 de fevereiro de 1954, que dispõe sobre o instituto da prescrição no âmbito do Tribunal Marítimo, fora recepcionado pela Constituição Federal de 1988.
Sucede, contudo, que, em 23 de novembro de 1999, adveio a Lei nº 9.873, dispondo sobre o prazo de prescrição para o exercício de ação punitiva pela Administração Pública Federal, direta e indireta. Aduz o artigo 1º, caput, da lei:
Art. 1º. Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.
…................................
As disposições do instrumento normativo em referência, como claramente é possível se observar, vão de encontro ao conteúdo do artigo 20, da Lei nº 2.180/54, revelando a coexistência de duas leis de mesma hierarquia com preceitos antagônicos sobre a mesma matéria.
O conflito entre as regras mencionadas, segundo melhor juízo, encontra adequada solução mediante a incidência concreta do artigo 2º, § 1º, do Decreto-Lei nº 4.657, de 04 de setembro de 1942, Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, que assim preceitua:
Art. 2º. Não se destinando à vigência temporária, a lei terá vigor até que outra a modifique ou revogue.
§ 1º. A lei posterior revoga a anterior quando expressamente o declare, quando seja com ela incompatível ou quando regule inteiramente a matéria de que tratava a lei anterior.
…......................................
Nesse sentido, é imperativo reconhecer a revogação da cláusula de imprescritibilidade instituída no âmbito do Tribunal Marítimo. Em outras palavras, o artigo 1º, caput, da Lei nº 9.873/99 (norma posterior), ao conferir nova regulação à matéria, suprimiu totalmente o disposto no artigo 20, da Lei nº 2.180/54 (norma anterior).
Na espécie, não há falar em aplicação do critério da especialidade como melhor solução do conflito normativo, atribuindo-se caráter geral à Lei nº 9.873/99 e especial à Lei nº 2.180/54. A propósito,parece acertado asseverar que a revogação da cláusula de imprescritibilidade na esfera do Tribunal Marítimo ocorreu de forma explícita, consoante se deduz da regra prevista no artigo 8º daquela lei. Reza o dispositivo:
Art. 8º. Ficam revogados o art. 33 da Lei no 6.385, de 1976, com a redação dada pela Lei no 9.457, de 1997, o art. 28 da Lei no 8.884, de 1994, e demais disposições em contrário, ainda que constantes de lei especial.
(sem grifos no original)
Ultrapassada a controvérsia sobre a vigência do dispositivo, cumpre deixar assente que a prescrição, nos termos do artigo 219, § 5º, do Código de Processo Civil – de acordo com alteração proposta pelos artigos 3º e 11, da Lei nº 11.280, de 16 de fevereiro de 2006 –, passou a constituir questão que deve ser apreciada de ofício pelo juiz, independentemente de alegação das partes interessadas.
Assim sendo, a prescrição quinquenária de que versa a Lei nº 9.873/99 não pode ser relevada pela Procuradoria Especial da Marinha, nem tampouco pelo Tribunal Marítimo, porquanto encerra norma de ordem pública a cujo império não se podem subtrair os agentes da autoridade marítima ou mesmo os juízes da referida Corte.
Ressalve-se, apenas, por extremamente pertinente, que, se "o fato objeto da ação punitiva da Administração também constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal", consoante preceitua o artigo 1º, § 2º, da Lei nº 9.873/99.
Por derradeiro, resta saber se a Capitania ou Delegacia dos Portos, deparando-se com o transcurso do lapso prescricional superior a cinco anos da data da prática do suposto fato ou acidente da navegação, poderia deixar de instaurar o competente IAFN com fundamento na extinção da punibilidade.
A resposta ao questionamento pode ser extraída, por analogia, da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal que, reiteradamente, vem decidindo pela viabilidade da impetração da ação de habeas corpus com o fim de trancar o inquérito policial – expediente análogo ao IAFN –, baseado na ausência de justa causa (artigo 648, inciso I, do Código de Processo Penal).
Sucede, no entanto, que a jurisprudência da Suprema Corte apresenta oscilações de entendimento quanto ao conteúdo albergado pela expressão "justa causa".
De um lado, observa-se manifestações no sentido de que o inquérito policial só seria passível de trancamento quando evidenciadas a atipicidade da conduta, a ausência de autoria e a extinção de punibilidade. [05] Por outro turno, a mesma Corte, por vezes, evidencia posicionamento restritivo, afastando peremptoriamente a prescrição – espécie de causa extintiva da punibilidade – do conceito de justa causa para fins de trancamento do inquérito, in verbis:
[…] III. Habeas Corpus: trancamento de inquérito policial por extinção de punibilidade do fato – que reclama decisão definitiva susceptível de gerar coisa julgada, a qual pressupõe, por isso, que, a juízo do Ministério Público – sempre ressalvada a hipótese de abuso manifesto –, esteja encerrada a apuração do fato, de modo a afastar a eventualidade plausível da colheita de elementos que propiciem definição jurídica elisiva da extinção da punibilidade […]. [06]
E ainda excerto do acórdão exarado no RHC 80.478/CE, 2ª Turma, Rel. Min. Maurício Corrêa, j. 24.10.2000, DJ de 15.12.2000:
[…] A alegada extinção da punibilidade pelo decurso do prazo prescricional não tem como ser examinada neste momento porque sequer houve a tipificação da conduta em peça processual adequada, mas mero aceno na notitia criminis levada ao conhecimento da autoridade competente.
[…] há de indagar-se: é possível definir-se a extinção da punibilidade a partir do que se contém em simples notitia criminis? A resposta é desenganadamente negativa, porque nada impede que o Ministério Público venha a denunciar aquele envolvido na notitia criminis por um delito que deságue num espaço de tempo maior, sob o ângulo da prescrição.
A nosso sentir, este último entendimento merece prosperar, pois afigura-se mais consentâneo com as atribuições constitucionais do Ministério Público, quando do exercício da ação penal.
Desse modo, mutatis mutandis, a resposta à questão acerca da possibilidade de a Capitania ou Delegacia dos Portos reconhecer a prescrição, deixando de instaurar o IAFN, deve ser definitivamente negativa, uma vez que tal juízo de valor recai apenas à Procuradoria Especial da Marinha e, em última análise, ao Tribunal Marítimo. Resulta daí que o pronunciamento sobre o fenômeno da prescrição deverá ocorrer na fase processual da Lei nº 2.180/54, e jamais na etapa procedimental.
3. CONCLUSÃO
Diante do exposto, conclui-se, com alicerce na inteligência do artigo 2º, § 1º, do Decreto-Lei nº 4.657, de 04 de setembro de 1942, pela revogação do artigo 20, da Lei nº 2.180/54, e, conseguintemente, pela concreta aplicação do instituto da prescrição quinquenal aos acidentes e fatos da navegação submetidos a julgamento perante o Tribunal Marítimo, nos termos do que impõe a Lei nº 9.873/99.
Cumpre referir, por extremamente oportuno, que a Comissão de Jurisprudência do Tribunal Marítimo, ao apreciar o conflito normativo em destaque, se pronunciou pela modificação, e não revogação, do artigo 20, da Lei nº 2.180/54, explicitando, de modo uniforme, sua compreensão pela aplicabilidade do artigo 1º, da Lei nº 9.873, nos processos administrativos de índole acusatória sob sua competência [07]. Com efeito, por tratar-se de entendimento original e de extrema relevância, revela-se necessária a transcrição de excerto do referido parecer:
[…] Ao compulsar o citado Art. 20, de nossa Lei Orgânica, com o previsto na Lei 9.873, de 23 de novembro de 1999, encontramos, no seu art. 8º, sua limitação quanto ao início da ação punitiva (Representação), pois nele consta: "Art. 8º Ficam revogados o art. 33 da Lei nº 6.385, de 1976, com a redação dada pela Lei nº 9.457, de 1997, o art. 28 da Lei nº 8.884, de 1994, e demais disposições em contrário, ainda que constantes de lei especial".
O nosso entendimento é que, a luz do Art. 2º da Lei 9.873/99, a prescrição estaria interrompida com a abertura tempestiva do competente IAFN, pois só se aperfeiçoaria a prescrição e a "ação punitiva da Administração Pública Federal", se o início da apuração ocorresse posterior à data limite prevista no art. 1º, da Lei 9.873/99, e ressalvado o previsto no seu § 2º.
[...]
A nossa Lei Orgânica, Lei 2.180/54, embora seja lei especial, teve o entendimento de seu Art. 20 parcialmente modificado, ou seja, a apuração do fato ou do acidente da navegação (IAFN) deverá ter início dentro do prazo prescricional de cinco anos, da ocorrência do fato gerador, para que possa ser aproveitado, para gerar uma Representação (exceto nos casos em que constituir crime, quando a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na Lei Penal, conforme previsto no § 2º, do Art. 1º, da Lei nº 9.873/99, ou se paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, conforme previsto no § 1º do Art. 1º, desta Lei).
[...]
Sem embargo do maior ou menor alcance conferido à interpretação dos enunciados normativos em referência, é correto afirmar que o Tribunal Marítimo, em manifestação recente, reconheceu, acertadamente, a prescritibilidade da pretensão estatal punitiva frente aos acidentes e fatos da navegação.
REFERÊNCIAS
BITENCOURT, Cezar Roberto. Código Penal Comentado. 2ª ed. Atual. São Paulo: Saraiva, 2004;
SCHMIDT, Andrei Zenkner. Da Prescrição Penal – Doutrina, Prática e Jurisprudência. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1997;
ZAFFARONI, Eugenio Raúl e PIERANGELI, José Henrique. Manual de Direito Penal Brasileiro: Parte Geral. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1997.
Notas
- Por todos, Andrei Zenkner Schmidt: "[...] Ora a gravidade de um delito não pode ser capaz de torná-lo imprescritível. Todos nós temos conhecimento de que existem crimes hediondos muito mais graves que a prática do racismo e a ação de grupos armados. Ou se consideram imprescritíveis todos os crimes de alta gravidade – o que é impossível, pois a gravidade só pode ser averiguada no caso concreto –, ou, então, não se excepcione à regra da prescritibilidade. De outra banda, será que algum delinquente deixará de praticar seu ato criminoso por ser este considerado imprescritível? A resposta negativa é evidente. Observa-se, dessarte, que seus fundamentos jurídicos são ineficazes, não atingindo o fim a que se destinam. A imprescritibilidade é instituto que vai de encontro à evolução do Direito Penal, pois a incerteza acerca de um crime é, por vezes, muito mais grave que a sua própria consumação."(SCHMIDT, Andrei Zenkner. Da Prescrição Penal – Doutrina, Prática e Jurisprudência. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1997, nota de rodapé nº 4, p. 19-20).
- A propósito, a Constituição Federal prevê outras situações de imprescritibilidade, como são exemplos as disposições do artigo 37, § 5º, in fine, edoartigo 231, § 4º. Ressalve-se, apenas, a forte divergência doutrinária e jurisprudencial em torno da interpretação do primeiro dispositivo.
- BRASIL. Supremo Tribunal Federal.RE 460971-1/RS, 1ª Turma, unânime, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, j. 13.02.2007, DJ de 30.03.2007.
- Código de Processo Penal, artigo 366:
- Nesse sentido: BRASIL. Supremo Tribunal Federal. HC 89.398/SP, Tribunal Pleno, Rel. Min. Cármen Lúcia, j. 20.09.2007, DJ de 26.10.2007; RHC 86.534/MG, 1ª Turma, Rel. Min. Eros Grau, j. 25.10.2005, DJ de 25.11.2005; dentre outros.
- BRASIL. Supremo Tribunal Federal. HC 80.772/CE, 1ª Turma, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, j. 03.04.2001, DJ de 29.06.2001.
- Parecer da Comissão de Jurisprudência do Tribunal Marítimo, presidida pelo Eminente Juiz Sérgio Cezar Bokel, tratando da "Uniformização de procedimentos quanto à PRESCRIÇÃO, depois da Lei nº 9.873/1999, considerando o previsto na Lei Orgânica do Tribunal Marítimo", previsto na Ata da 6529ª Sessão Ordinária do Tribunal Marítimo, de 16 de março de 2010, DJU nº 54, de 22.03.2010, p. 28.
Comungando do mesmo entendimento: BITENCOURT, Cezar Roberto. Código Penal Comentado. 2ª ed. Atual. São Paulo: Saraiva, 2004, p. 354; e ZAFFARONI, Eugenio Raúl e PIERANGELI, José Henrique. Manual de Direito Penal Brasileiro: Parte Geral. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1997, p. 757/758.
Art. 366. Se o acusado, citado por edital, não comparecer, nem constituir advogado, ficarão suspensos o processo e o curso do prazo prescricional, podendo o juiz determinar a produção antecipada das provas consideradas urgentes e, se for o caso, decretar prisão preventiva, nos termos do disposto no art. 312.
