5. EFICIÊNCIA DA SEGURANÇA PÚBLICA ATRAVÉS DO ORÇAMENTO ESTATAL
A necessidade de garantir constitucionalmente que um percentual mínimo do orçamento da União seja investido na segurança pública deriva do fato de que os índices de criminalidade têm aumentado constantemente[84], que dentre todos os entes federados a União capta o maior montante em impostos e que os serviços públicos de educação e saúde, embora possuindo a garantia constitucional de uma participação orçamentária mínima, se encontram em precária situação. Assim, a partir desses termos é que se acredita que se impondo à União o dever de investir na segurança pública uma quota mínima do seu orçamento estar-se-ia colaborando com a diminuição da sensação de insegurança que tem assolado a sociedade brasileira.
O orçamento público há muito deixou de ser peça de natureza meramente contábil para se tornar um instrumento efetivo de controle da sociedade sobre as finanças públicas. Para Oliveira o orçamento público “tem seu aspecto político, porque revela desígnios sociais e regionais, na destinação das verbas; econômico, porque manifesta a atualidade econômica; técnico, com o cálculo de receitas e despesas; e jurídico, pelo atendimento às normas constitucionais e legais”[85].
As necessidades públicas são satisfeitas por meio de serviços de interesse geral, os denominados “serviços públicos”. Nessa toada, os serviços públicos representam o conjunto de atividades pelas quais o Estado realiza seus fins e são, de acordo com Groppali, a defesa, a ordem, o bem-estar e o progresso social[86]. As principais características dos serviços públicos são: a) seletividade, porque são selecionados dentre toda a massa de serviços que podem ser prestados à comunidade; b) universalidade, porque objetivam toda à coletividade, não personalizam os beneficiários; c) coercibilidade, porque decorrem do poder de soberania do Estado; d) não-reciprocidade, porque o Estado não tem obrigação de retribuir em serviços a importância recebida do particular pagador de impostos[87].
O orçamento deve ser entendido como um instrumento de realização das disposições constitucionais ou, de outra forma, deve expressar o planejamento das políticas públicas que serão postas em execução pela administração pública. Neste sentido a Constituição vincula a elaboração e a execução das leis orçamentárias, as quais deverão estar em conformidade com as metas e os objetivos delimitados pela própria Constituição, o que exige que os programas e planos governamentais sejam destinados, a priori, à promoção dos direitos fundamentais.
O que se abstrai da análise do direito orçamentário brasileiro é que a Constituição Federal se constitui na normatização básica relativa à aplicação e distribuição das verbas públicas oriundas da arrecadação dos tributos estatais. Sendo que para esse propósito vários dispositivos constitucionais foram criados visando regular a divisão das receitas orçamentárias e dispor sobre a aplicação de uma parcela mínima do orçamento público em determinadas áreas, a exemplo da saúde e da educação, a fim de “recompensar” a sociedade tributada.
Os serviços públicos, exemplificando-se com a atividade policial, são pagos por toda a população e devem estar efetivamente disponíveis para toda à sociedade, pois não há como saber quem vai usar e quanto ou quando do serviço irá necessitar[88]. Os serviços públicos devem ser criados, organizados e mantidos para todo o povo e, como todos necessitam e todos pagam, é indispensável que os serviços sejam criados tendo em vista as necessidades comuns, devendo ser proporcionados coletivamente com a mesma qualidade e presteza. Dalmo Dallari fala da indispensabilidade de se considerar que “a prestação de serviços essenciais significa o atendimento de necessidades básicas da pessoa humana” e que, por isso, é inaceitável que nesse as decisões relativas às necessidades básicas dos cidadãos sejam subordinados “ao critério da conveniência econômica”, pois, antes de qualquer coisa, “essas despesas são necessárias, e seria ilógico pretender que atividades dessa espécie dessem lucro para o estado”[89].
A Constituição Federal de 1988 prevê no § 1º do seu art. 5º que as normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais têm aplicação imediata e, por isso, afirma-se que “cabe ao poder público o ônus da comprovação efetiva da indisponibilidade total ou parcial de recursos, do não desperdício dos recursos existentes, assim como da eficiente aplicação dos mesmos[90]”. Há que se considerar que, por ser uma obrigação da Administração Pública a garantia dos direitos essenciais, existe a possibilidade de responsabilização do Estado por conta de sua inoperância administrativa e legal indispensáveis à plena realização de direitos, notadamente quando existir um dever de proteção e de atuação por parte dos órgãos públicos[91]. Celso Bastos, ao tratar da aplicação imediata dos direitos fundamentais, sustenta que, em regra, esses direitos são diretamente aplicáveis, no entanto, fala da existência de duas exceções: a) quando a Constituição expressamente remete à concretização do direito fundamental ao legislador, estabelecendo, por exemplo, que este apenas será exercido na forma da lei; b) quando a norma do direito fundamental não contiver os elementos mínimos indispensáveis que lhes asseguram a aplicabilidade, no sentido de não possuir normatividade suficiente à geração de seus efeitos principais sem que haja necessária assunção, pelo judiciário, da posição reservada ao legislador[92].
Celso A. Bandeira de Mello reconhece, de modo incontroverso, que a norma constitucional sempre poderá ser aplicada, mesmo sem intermediação legislativa, já que, do contrário, se estaria outorgando maior força à lei do que à própria Constituição[93]. Esse mesmo autor fala sobre a relevância dos princípios da moralidade e probidade na administração pública, afirmando que só é possível a “maximização da eficácia e efetividade de todos os direitos fundamentais, na sua dupla dimensão defensiva e prestacional”[94], se houver um sério comprometimento do administrador público com os princípios da moralidade e da eficiência na condução da atividade estatal.
O direito social à segurança pode deixar de ser prestado quando a única justificativa para o não fornecimento do serviço estatal for a ausência de recursos humanos e materiais? Ingo W. Sarlet entende que só pode haver recusa quanto à garantia de proteção imediata a um direito fundamental em situações excepcionais, devendo, mesmo assim, ser necessariamente fundamentada e justificada[95]. Nesse ponto cabe indagar, de que adianta o juiz determinar ao Estado que proteja uma testemunha ou determine uma reintegração de posse se a ele não estiver disponível força pública suficiente? Ou, onde estaria a eficácia da segurança jurídica das decisões judiciais nesses casos? Portanto, o que deve ser analisado é se as normas vigentes possuem eficácia social e se elas contribuem para que o sistema jurídico atinja seus objetivos. Partindo-se dessa consideração é que se pode questionar se o sistema jurídico é efetivo socialmente, por ser cumprido e aceito pela coletividade e se estão disponíveis os instrumentos para que aqueles que o aplicam atuem de maneira a efetivá-lo e, em outro viés, se a utilização desses meios cumpre com a finalidade que a Constituição predeterminou.
Um eficiente planejamento político-administrativo constitui condição fundamental para a eficácia e efetividade dos direitos fundamentais. Nesse sentido, visando à efetividade dos direitos eleitos como prioritários há, conforme Ingo W. Sarlet, a necessidade de procedimentos adequados e eficientes para um planejamento seguido de efetivos resultados, bem como a imprescindibilidade de mecanismos de controle social, político e jurídico do próprio planejamento, mas acima de tudo de sua implementação[96].
Por se tratar de dinheiro arrecadado pelo Estado dos próprios destinatários dos serviços é que se impõe uma deliberação responsável a respeito da destinação dessas verbas públicas, o que nos “remete diretamente à necessidade de buscarmos o aprimoramento dos mecanismos de gestão democrática do orçamento público”.[97]
A concretização do direito à segurança depende de políticas públicas específicas que assegurem o regular exercício desse direito. De tal sorte, a satisfação do interesse social de pacificação dependerá da implementação de políticas públicas bem definidas e projetadas para possibilitar que um maior contingente de pessoas venha a obter, de modo menos custoso aos cofres públicos, uma proteção mais eficiente do seu direito à liberdade, à vida, à integridade física, à igualdade e ao patrimônio.
O que fundamenta a existência das políticas públicas no Brasil é o caráter de Estado Social assumido em nosso país[98], o qual, em razão disso, se obriga a uma atividade de concretização dos direitos fundamentais já positivados, dentre os quais o direito à segurança. Nesse sentido as políticas públicas podem ser definidas como as ações programadas pelo governo que visam "coordenar os meios à disposição do Estado e as atividades privadas, para a realização de objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados[99]", ou seja, as políticas públicas representam os instrumentos de ação dos governos.
No Estado constitucional democrático a função básica da Administração Pública é a concretização dos direitos fundamentais através de políticas públicas, que formam um conjunto de ações coletivas transformadoras do espaço público (comum) voltadas para a garantia dos direitos sociais, configurando um compromisso público que visa dar conta de determinada demanda exigida pela sociedade[100]. E isto porque as normas, decisões e atos que integram a política pública têm a finalidade de delimitar os parâmetros (princípios basilares) de desenvolvimento ou implantação da política pública[101], pois, como sustenta Dworkin, “os princípios são proposições que descrevem direito” e “as políticas são proposições que descrevem objetivos”[102].
No constitucionalismo pátrio vigente a essencialidade do direito à segurança pública decorre da previsão do caput do art. 144 da C.F. de 1988[103], no qual está determinado que a “segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio”. Entretanto, qualquer segurança jurídica somente será alcançada com a petrificação da garantia constitucional da participação política democrática.[104]
O direito à segurança está constitucionalizado tanto como um direito fundamental individual, conforme dispõe o art. 5º da Constituição Federal, quanto como um direito fundamental social, consoante prevê o artigo 7º da mesma Carta Política. Partindo dessa idéia, no caso específico da segurança, é um direito individual, mas a idéia de paz é coletiva, paz social, sinônimo de segurança social. A necessidade é de paz, tanto individual quanto social. Contudo, mesmo sendo a paz a razão central do direito à segurança, a paz não é um direito fundamental, pois a Constituição brasileira só firma a importância do direito à paz em suas relações internacionais, consoante o inciso VI do art. 4º, esquecendo-se da sua importância para a ordem interna. Logo, aduz-se que é tarefa dos órgãos da segurança pública intervir oportunamente e eficientemente na manutenção e no restabelecimento da paz.
A observação das políticas públicas de segurança deve ser feita diante do seguinte fato: o Estado arrecada tributos e está obrigado a aplicá-los da melhor maneira possível na consecução da harmonia social. No Brasil as políticas públicas relacionadas à saúde, educação e segurança sempre figuraram como as grandes promessas eleitorais e, por outro lado, foram aquelas que sempre estiveram aquém das expectativas da coletividade. Essa situação se justifica, no mais das vezes, com o permissivo histórico-político brasileiro, o qual se caracteriza pela centralização dos recursos, favorecendo o clientelismo e a corrupção, e a falta de participação da sociedade no controle sobre os serviços prestados.
Como a Constituição Federal impõe ao Estado o dever de manter a segurança pública é inegável que o Estado deve estabelecer políticas públicas nessa área. Santin define as políticas públicas de segurança como o meio utilizado pelo Estado para estabelecer as “regras, sistemas, programas, ações e mecanismos para a manutenção da ordem pública e proteção da incolumidade e patrimônio das pessoas e controle da criminalidade, preventiva ou repressivamente”, cumprindo seu dever constitucional através dos órgãos policiais e do auxílio da população[105].
A vinculação da segurança pública aos demais interesses sociais é evidente e vital para a sociedade, pois, segundo Celso Ribeiro Bastos, a política de segurança se mostra como o “denominador comum de todas as políticas, haja vista ser inviável estabelecer o bem-estar sem segurança e, portanto, as políticas de segurança pública servem de suporte para as outras e para a própria sobrevivência do estado”[106]. Porém, não se deve olvidar que a eficácia das políticas de segurança pública têm se mostrado dependente da eficácia de políticas sociais educacionais, trabalhistas, de saúde.
Ainda há que ser mencionada a participação do particular na garantia da paz pública. Sobre esse aspecto relembra-se do direito infraconstitucional do particular de tomar parte nos assuntos de segurança pública em virtude do disposto no § 3º do art. 5º do Código de Processo Penal, o qual afirma que “qualquer pessoa do povo que tiver conhecimento da existência de infração em que caiba ação pública poderá” informar à autoridade policial[107].
Aqui são apresentadas três propostas de Emenda à Constituição Federal que tratam especificadamente da vinculação do orçamento estatal à segurança pública. Duas propostas partiram do Senado Federal, a E.C. nº 21/2005, do senador Tasso Jereissati, arquivada em 07-01-2011 
e que propunha que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios criassem um fundo de segurança pública que tivesse recursos específicos para serem aplicados nas ações de segurança pública, sendo que a União aportaria 5% da sua receita resultante dos impostos federais e os Estados e Municípios aportariam 9% das suas receitas resultante dos seus impostos.[108]
A proposta mais recente apresentada no Senado Federal é a E.C. nº 102/2011[109], do senador Blairo Maggi. Essa Emenda Constitucional busca alterar o inciso IV do art. 167 da Constituição Federal, permitindo a vinculação de receitas de impostos da União às ações de segurança pública, porém, tal Emenda não faz qualquer referência a percentual a ser investido, o que provavelmente significará, se for aprovada, mais um dispositivo constitucional morto, sem qualquer eficácia social.
Da Câmara dos Deputados surgiu a E.C. nº 502/2010, do deputado federal José Maia Filho. Essa Emenda intenta acrescentar um artigo ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias a fim de assegurar os recursos mínimos para o financiamento das ações e serviços públicos de segurança. Nesse sentido, o deputado federal José Maia Filho propõe que a União aplique, anualmente, e por um período de 10 (dez) anos, a contar da promulgação da Emenda Constitucional proposta, uma porcentagem mínima de 6% do seu Orçamento Geral para o financiamento das ações e serviços públicos de segurança[110]. De um modo geral essas propostas de Emenda à Constituição objetivam adequar o orçamento federal às reais necessidades do sistema brasileiro de segurança pública.
Os motivos trazidos à tona por esses parlamentares de modo a justificar a vinculação de parcela do orçamento do Estado à área da segurança pública são de amplo conhecimento social. Nesse aspecto são várias as causas apontadas como responsáveis pelo aumento da violência no Brasil, sendo que a desigualdade sócio-econômica está em primeiro lugar, mas se juntam a ela a corrupção, a falta de investimentos, baixa qualidade educacional, impunidade etc. Essa combinação de fatores tem tido como conseqüência social mais gravosa o incremento da atividade criminosa organizada, permeando a sociedade com um poder paralelo ao estatal.
Os estudiosos da área da segurança pública constatam que as organizações criminosas se instalam principalmente nas periferias das grandes cidades, e que essas organizações do crime possuem como o elemento mais promissor para suas atividades a falta de uma efetiva presença do Poder Público nessas áreas. A verdade é que apenas a melhoria na prestação do serviço dos órgãos policiais através de investimentos em recursos humanos e materiais não serão suficientes para reduzir os alarmantes e crescentes índices de crimes no Brasil, pois as instituições correlatas às policiais, como penitenciária e de justiça criminal, também precisam de um maior aporte de recursos, além de um maior comprometimento institucional de seus membros com a segurança pública. Frisa-se que a corrupção é o problema que mais afronta a moralidade e a eficiência da administração pública brasileira, pois favorece a ineficiência preventiva e repressiva das polícias, promove a fuga de presos das penitenciárias e dá margem à morosidade e à impunidade no interior do Poder Judiciário.
A segurança pública deve ser vista de modo contextualizado às questões econômicas e à exclusão social, a qual é normalmente associada à desigualdade econômica. Desse modo, para combater essa desigualdade econômica há a necessidade de incrementar os benefícios sociais, o que acarreta a necessidade de aumento da arrecadação por parte do Estado. Não pode ocorrer apenas formalmente, apenas na esfera jurídico-constitucional, impondo uma exegese pautada pela realidade social do mundo, considerada em seus mais diversos fatores, como os culturais e econômicos. Contudo, a concretização do direito à segurança pública (garantia de paz no meio social) dependerá, invariavelmente, do aporte de recursos materiais e humanos.
Também se argumenta em favor da impossibilidade de retrocesso dos direitos já concretizados, pois a manutenção de um Estado Social de Direito “impõe um patamar mínimo de segurança jurídica, o qual necessariamente abrange a proteção da confiança e a manutenção de um nível mínimo de continuidade da ordem jurídica”[111], evitando, assim, que haja retrocesso do nível de qualidade no fornecimento dos serviços públicos, ou seja, os serviços públicos devem ser caracterizados pelo aprimoramento.
Motivado em preservar a sociedade é que o Estado se obriga a manter a ordem ou restabelecê-la quando houver conduta contrária aos interesses sociais. Essa linha vinculativa entre o Estado e o seu dever de uma garantia eficaz da segurança pública se mostra clara quando a lei diz que “as autoridades policiais e seus agentes deverão prender quem quer que seja encontrado em flagrante delito”[112]. Salienta-se que responderá por contravenção o agente público que deixar de comunicar a ocorrência de crimes de ação penal pública incondicionada.[113]
Embora não se possa olvidar que existe uma real limitação orçamentária frente todas as carências sociais, por ser a segurança pública um instrumento assecuratório de direitos fundamentais, não é aceitável, segundo aponta Marcos Rolim, que se reduza “o problema enfrentado pelo trabalho policial à falta de investimentos”, pois se estaria encobrindo “os problemas referentes à ausência de gestão e à inaptidão para a avaliação de programas e iniciativas tomadas” pelas autoridades responsáveis pela condução das políticas governamentais aplicadas nessa área.[114]
