8. Limites legais expressos e limites legais reflexos à liberdade de imprensa.
Até o momento, pode-se observar que a ordem constitucional brasileira assegura, ao lado da liberdade de imprensa, outros direitos de igual relevância, cujas regulamentações devem ser compatibilizadas, tendo em vista que nenhum deles pode ser exercido de forma absoluta.
Em um primeiro momento, em um Estado Democrático de Direito como o brasileiro (artigo 1º da Constituição de 1988), essa harmonização deve ser realizada pelo Legislativo, por meio da positivação de normas jurídicas infraconstitucionais, observando-se que a própria Constituição já procede dessa maneira ao prever dispositivos como o da vedação do anonimato ou o de proibição de oligopolização e de monopolização das empresas de comunicação social.
Essa harmonização feita expressa e diretamente pela norma jurídica, constitucional ou infraconstitucional, não causa espanto em nossa cultura jurídica. Pode-se dizer, nesse sentido, que o próprio legislador, constituinte ou ordinário, realiza um trabalho de sopesamento dos valores envolvidos, predeterminando algumas soluções em situações de conflitos em potencial[63].
Podem existir, da mesma forma, normas jurídicas que, com a finalidade de tutelar ou de regulamentar o exercício de outros direitos que não a liberdade de imprensa, apresentem limites indiretos ou reflexos a esta liberdade. Essa possibilidade encontra respaldo, em princípio, no artigo 220, § 1º, da Constituição, que determina que “nenhuma lei conterá dispositivo que possa constituir embaraço à plena liberdade de informação jornalística em qualquer veículo de comunicação social, observado o disposto no art. 5º, IV, V, X, XIII e XIV”.
Todavia, por força do princípio da unidade da Constituição e da máxima efetividade dos direitos fundamentais, outros direitos fundamentais igualmente tutelados pela ordem constitucional brasileira devem ser observados editando-se, para tanto, normas regulamentadoras, as quais podem, eventualmente, interferir indiretamente no exercício da liberdade de imprensa, limitando-o.
Entre outras situações, pode ocorrer, a título exemplificativo, que uma norma jurídica proíba a instalação de transmissores de sinal de determinado meio de comunicação social que possivelmente causem danos à saúde da comunidade local[64]; a finalidade da referida norma é, claramente, a tutela da saúde pública (que é direito fundamental igualmente protegido pela ordem constitucional, em seus artigos 6º, 196 e seguintes), e não a simples limitação da liberdade de imprensa. Sobre o assunto, asseveram Gilmar Mendes, Inocêncio Coelho e Paulo Branco:
Leis de índole geral, que não tenham como objetivo a restrição às mensagens e às ideias transmitidas pelo indivíduo, podem também interferir, indiretamente, sobre a liberdade de exprimi-las. Assim, leis sobre segurança das vias de tráfego ou de proteção ao patrimônio ambiental ou turístico podem ter impacto restritivo sobre a liberdade de expressão, embora perseguindo objetivos outros, perfeitamente legítimos. A lei que proíbe o uso de buzina em frente a hospitais não tem por meta atingir a liberdade de opinião política, mas terá repercussão sobre a decisão de se promover, nas imediações de estabelecimentos médicos, um buzinaço de protesto. Lei que proíbe o uso de outdoors em certas regiões, para preservar a visibilidade de áreas privilegiadas por motivos de segurança de tráfego ou paisagístico, tampouco atrairá uma imediata censura de inconstitucionalidade. Procede-se, nesses casos, a uma concordância prática entre valores em conflito, para assegurar a legitimidade da lei que tem por efeito colateral a interferência sobr eo exercício da liberdade de expressão. O teste de validade da lei não exige crtérios particularmente estritos, bastando que a deliberação legislativa se revele razoável.
O teste da razoabilidade deve atender aos critérios informadores do princípio da proporcionalidade (adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito). Merecerá crítica a lei que não responder ao requisito da necessidade – vale dizer, se for imaginável outra medida que renda o resultado esperado, mas com menor custo para o indivíduo[65].
Em situações como essas, as normas jurídicas que apresentem limites à liberdade de imprensa apenas como efeito colateral devem passar pela mesma análise de compatibilidade com a ordem constitucional – controle de constitucionalidade, em abstrato ou em concreto – à qual se sujeitam as normas de conteúdo limitativo direto e expresso a essa liberdade[66].
9. Limites em casos concretos.
Afirma-se, sem grandes dificuldades, que, na ordem jurídica brasileira, o exercício da liberdade de imprensa não está sujeito à censura. A proibição da censura é garantia expressamente esculpida nos artigos 5º, IX, e 220, § 2º, da Constituição. Deve-se analisar, contudo, se a garantia de proibição de censura é absoluta ou se há situações em que se pode limitar previamente o exercício da liberdade de imprensa.
Não há dúvidas de que o exercício da liberdade de imprensa não é absoluto. No próprio texto constitucional, há limites ao seu exercício, como por ocasião de decretação de estado de sítio; essas limitações em abstrato da liberdade de imprensa somente são admitidas nas hipóteses expressamente previstas no texto constitucional.
A dúvida está em saber se é possível a restrição prévia, por meio de decisão judicial, ao exercício da liberdade de imprensa em casos concretos em que há iminência de extrapolação dos limites impostos pela ordem jurídica ou se a liberdade de imprensa, em princípio, é exercida de maneira incondicional, garantindo-se, apenas ulteriormente, a reparação de danos eventualmente ocorridos.
A resposta mais condizente com a necessidade de máxima proteção dos direitos fundamentais parece ser a que permite a tutela prévia desses direitos, em situações excepcionais em que se possa prever a sua violação. Insista-se que essa solução é somente possível em situações nas quais a violação a um direito é certa, consideradas as especificidades do caso concreto, sendo impossível a restituição da vítima a sua situação anterior, caso efetivamente ocorra o dano, vez que, por mais que haja o pagamento de uma indenização pecuniária, por vezes, o dano é irreversível; esse controle jurisdicional não se confunde com censura[67].
Deve-se registrar, por outro lado, entendimento contrário do Supremo Tribunal Federal, consolidado no julgamento da arguição de descumprimento de preceito fundamental nº 130, na qual se afirma que “não há liberdade de imprensa pela metade ou sob as tenazes da censura prévia, inclusive a procedente do Poder Judiciário, pena de se resvalar para o espaço inconstitucional da prestidigitação jurídica”[68].
Em que pese o entendimento acima transcrito do Supremo Tribunal Federal, deve-se entender que, em aplicação ao princípio da inafastabilidade, esculpido no artigo 5º, XXXV, da Constituição, em situações de iminente violação a outros direitos, pode ser admitida, excepcionalmente, a possibilidade de restrição ao exercício da liberdade de imprensa, por decisão judicial, em obediência ao princípio constitucional do devido processo legal[69].
10. Estado de sítio.
Situação expressa de limitação ao exercício da liberdade de imprensa encontra-se prevista no artigo 139, III, da Constituição, que dispõe literalmente:
Artigo 139. Na vigência do estado de sítio decretado com fundamento no artigo 137, I, só poderão ser tomadas contra as pessoas as seguintes medidas:
III – restrições relativas à inviolabilidade da correspondência, ao sigilo das comunicações, à prestação de informações e à liberdade de imprensa, radiodifusão e televisão, na forma da lei.
A decretação do estado de sítio, que pode ocorrer apenas nas situações excepcionais previstas na própria Constituição[70], importa na “suspensão temporária e localizada de garantias constitucionais”; importante, assim, reforçar a ideia de que há suspensão apenas das garantias dos direitos fundamentais, e não desses direitos[71].
As limitações impostas ao exercício da liberdade de imprensa em razão da decretação do estado de sítio devem estar expressas no decreto do Presidente da República, o que inclui a obrigatoriedade de indicação de sua limitação temporal, espacial, bem como com relação às medidas as quais poderão ser tomadas pela autoridade pública responsável pela sua execução; toda autoridade pública, além de não poder ampliar a adoção de medidas, está sujeita a responsabilização judicial (civil e penal) e política, em relação a seus atos praticados durante o período de vigência do estado de sítio[72].
Trata-se, assim, de evidente limitação ao exercício da liberdade de imprensa, mas que apenas pode ocorrer em situações excepcionais e desde que observadas uma série de condições expressas pelo texto constitucional.
11. Princípio democrático e dever estatal de publicidade.
Em todo Estado democrático, existe um direito daqueles que são titulares do poder político estatal de saber de que maneira esse poder está sendo exercido por seus representantes; em contrapartida a esse direito, existe um dever de publicidade, indispensável para que seja possível o controle desses atos estatais, limitando-se, dessa forma, o exercício dessa liberdade pelo Estado.
No texto constitucional brasileiro de 1988, esse dever estatal de publicidade está previsto, como princípio geral, no caput do artigo 37 e, como dever estatal específico, no artigo 5º, XXXIII:
Artigo 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte.
Artigo 5º. Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
XXXIII – todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado.
A divulgação de informações relacionadas à forma pela qual o poder político estatal é exercido no âmbito de todos os Poderes (Executivo, Legislativo[73] e Judiciário, incluídas as Funções Essenciais à Justiça), em todos os níveis federativos, é de interesse geral e indubitavelmente de extrema importância para o processo democrático[74].
Nesse sentido, importante decisão do Supremo Tribunal Federal, cuja ementa se transcreve:
DIREITO DE ACESSO A DOCUMENTOS PÚBLICOS. PRERROGATIVA DE ÍNDOLE CONSTITUCIONAL (CF, ART. 5º, XXXIII). DOCUMENTOS COMPROBATÓRIOS DE DESPESAS PÚBLICAS. VERBA INDENIZATÓRIA DO EXERCÍCIO PARLAMENTAR. IMPRENSA. PRETENSÃO DE ACESSO A TAIS DOCUMENTOS. LEGITIMIDADE. MEIOS DE COMUNICAÇÃO SOCIAL. PODER-DEVER DE TRANSMITIR, AO PÚBLICO, INFORMAÇÕES DE INTERESSE COLETIVO OU GERAL (CF, ART. 220, § 1º, C/C O ART. 5°, IV E XIV). LIMINAR MANDAMENTAL DEFERIDA[75].
Pode-se afirmar, assim, que, no âmbito das funções públicas, de forma oposta ao que ocorre no âmbito dos direitos individuais, a aplicação do princípio da publicidade é a regra, o que torna excepcional a existência do sigilo; forte nessa premissa, Maria Sylvia Zanella Di Pietro ainda sustenta que as referidas exceções somente podem ser previstas por normas de natureza constitucional[76], entre as quais estariam, por exemplo, os dispostos nos artigos 5º, XXXIII e LX, e 93, IX[77]. Essas exceções impõem-se, indubitavelmente, como limites constitucionais ao exercício da liberdade de imprensa.
Nesse diapasão, as relações entre princípio democrático e dever estatal de publicidade são apontadas por Walber de Moura Agra, nos seguintes termos:
O direito à informação por parte dos órgãos públicos é um dos instrumentos que permite a realização do princípio da publicidade, princípio esse que tem função preponderante nas atividades da administração, devendo nortear todos os seus atos. A informação é um direito subjetivo do cidadão porque permite a fiscalização dos atos governamentais e permite a transparência no trato da coisa pública. Entretanto, o direito à informação pode sofrer restrições quando colocar em perigo a segurança da sociedade e do Estado[78].
Na prática, como decorrência dessa determinação constitucional de publicidade das atividades dos Poderes Executivo, Judiciário e Legislativo, a criação de assessorias de imprensa, de coordenadorias de comunicação social ou de outros órgãos internos equivalentes, incumbidos de manter relacionamento constante com a imprensa, prestando-lhe esclarecimentos ou transmitindo-lhe notícias de interesse estatal ou de interesse da coletividade[79]. A inexistência de divulgação de informações sobre o exercício das diversas atividades estatais ou a divulgação de notícias inverídicas ou incorretas sobre o exercício dessas atividades podem acarretar o descrédito do Estado[80].
Com esses mesmos objetivos, podem ser apontados alguns canais de televisão, como a TV Justiça, a TV Câmara ou a TV Senado, que trazem, ao lado de programas temáticos, sobre assuntos de interesse geral, como relações de consumo ou relações de trabalho, verdadeiros noticiários das atividades de seus membros, ou mesmo alguns sítios da rede mundial de computadores, como o da Presidência da República ou dos Tribunais Superiores, que permitem amplo acesso ao conteúdo dos atos normativos ou a outras atividades oficiais. A possibilidade de se assistir, em tempo real, a sessões de julgamento do Judiciário ou a sessões planárias do Legislativo parece evidenciar a efetivação do princípio democrático e do dever estatal de publicidade, ainda mais se considerada a proibição relativamente recente, trazida pela Constituição de 1967, de publicação dos debates parlamentares.
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