1 – Exposição Inicial
Em atendimento às urgentes carências do sistema educacional brasileiro, como um todo considerado, o propósito da Ação Civil Pública de Responsabilidade Educacional reside nos evidentes avanços do Direito Educacional, sobretudo o proveniente da Constituição da República de 1988, malgrado apresente maior desenvolvimento frente à complexidade e aos problemas flagrantes da seara educativa.
O fundo normativo primeiro, com efeito, é o Direito à Educação, consagrado no artigo 205 da CRFB/88, cujo lastro abarca desde o acesso até a permanência, qualidade e manutenção do educando na instituição de ensino.
Ainda, deve-se atentar para a novidade de que ao inaugurar instrumento judicial próprio para o direito supra, em sede de Ação Civil Pública, é feita a opção de transformar o direito público subjetivo, que é a educação (conforme artigo 208, §1º da CRFB/88), em direito coletivo, portanto restando legítimo ao rol dos discutidos e atuais direitos difusos.
A Lei nº 9.394/96 (Diretrizes e Bases da Educação Básica) corrobora para o aumento das exigências colocadas à incumbência do Estado no trato da educação pública, significando um diploma ordinário de validade ímpar na organização e na operação do ensino que, indo além do vago conceito de qualidade, procura inserir, enquanto imperativo, o respeito aos princípios fundamentais, sobremaneira os ligados geneticamente ao campo do ensino e da aprendizagem, a exemplo da dignidade educacional.
Em verdade, a ACP (Ação Civil Pública) de responsabilidade educacional cumprirá o dever de proteção de duas faces da dignidade educacional, logo, é dotada de dupla validade quanto à sua incidência. Primeiro atua na moléstia direta ao educando, desde que alçada em situação coletiva de flagelo, fato que autoriza a correta utilização do instrumento judicial da ACP, compelindo o órgão competente a tomar atitudes que façam cessar o evento danoso.
Seguidamente, cuida da proteção do Direito à Educação em si, trazendo à baila o entendimento de que no império do Estado Democrático de Direito, e deveras do Estado Constitucional de Direitos e Garantias Fundamentais, há o controle judicial direto, e não mais por via oblíqua, de caráter coercitivo, para que, enfim, a Educação saia do plano político para ser objeto próprio de controle jurisdicional.
Inobstante, como veremos mais a frente, já existem julgados[1] dos Tribunais sobre questões ligadas à educação, inclusive em ações civis públicas propostas com o objetivo de influenciar em políticas públicas realizadas pelo Executivo, por exemplo.
De certo, é cada vez mais óbvia a evolução do Direito, do sistema processual e dos mecanismos de acesso aos direitos fundamentais, à medida que há o rompimento com as clássicas fórmulas legislativas, cujo escopo era dedicar exclusividade para a busca de certas prerrogativas, sobretudo, as previstas constitucionalmente. A plasticidade das normas e regras e, evidentemente, dos instrumentos judiciais correspondentes simbolizam o avanço e o ativismo judiciário preocupado com a constância do Estado içado nas bases da moralidade e do respeito à Constituição. E, claramente, a sua densidade na propriedade de texto eminentemente jurídico-social de perseguição dos bens essenciais à vida.
Ademais, na autoridade de princípios, com seus direitos correlatos, é oportuna a maximização da instrumentalidade e da fungibilidade das ações judiciais já existentes, até porque não se exclui da apreciação do Judiciário qualquer lesão ou ameaça a direito, consoante artigo 5º, XXXV, da CRFB/88.
Em relação à qualidade o projeto de lei é expresso no sentido de que não é objeto da Ação Civil Pública de Responsabilidade Educacional a qualidade do ensino ainda que expressa por órgãos oficiais. De certo, a dificuldade em delimitar os horizontes do que efetivamente se trata a qualidade são notórias, a despeito da multiplicidade de estudos nacionais e internacionais, especialmente da UNESCO sobre o que é necessário ao ambiente e à estrutura escolar para se auferir um grau mínimo de compatibilidade com os padrões da razoabilidade.
Entendemos que nesse contexto incluem-se diversos aspectos que influenciam diretamente na qualidade do ensino e da aprendizagem substantiva, como por exemplo: a facilidade de acesso, o transporte escolar com segurança e eficiência, a permanência, a existência de coordenação psicopedagógica, ou pelo menos pedagógica, a merenda escolar com cardápio adaptado às necessidades físico-desenvolvimentais dos educandos, infraestrutura do prédio público que sedia a instituição escolar, o currículo acadêmico, a preparação do corpo docente e demais funcionários, a liberdade de se trabalhar o pensamento e a motivação às práticas sociais, culturais e éticas para a humanidade e para a cidadania, a avaliação do educando estruturada de modo imparcial e de modo a promover a evolução e não a coerção através da reprovação, o controle disciplinar pelo educador através do diálogo, o acompanhamento da família no processo de construção do conhecimento e no amadurecimento biopsicossocial do educando, dentre tantos outros e inúmeros exemplos que interagem na qualidade.
Entretanto, o objeto principal da ACP de Responsabilidade Educacional é aquilo que, administrativamente deve ser realizado pela instituição escolar e, além disso, que atente às imposições constitucionais expressas, ou por via oblíqua, i.e., através dos direitos fundamentais presentes na Carta Magna. Direito fundamentais estes, por sua vez, ligados a um objeto litigioso coevo aos sujeitos de direito educacional, considerado, portanto, enquanto um direito novo, especialmente para a prestação/cobrança através de instrumento próprio.
Isso ocorre porque a matéria litigiosa veiculada nas ações coletivas refere-se, geralmente, a novos direitos e a novas formas de lesão que têm uma natureza comum ou nascem de situações arquetípicas, levando a transposição de uma estrutura “atômica” para uma estrutura “molecular” do litígio.[2]
Com isso, pode-se perceber que a não abordagem da questão da qualidade, malgrado pedra de toque de toda crítica educacional ponderada, informa uma Ação Civil Pública cuja meta é punir ou fazer cessar a ação ou omissão dos entes políticos (União, Estados, Municípios e Distrito Federal) no que se refere à oferta da educação pública.
2 – Comentários pontuais ao projeto de lei sobre a Ação Civil Pública de Responsabilidade Educacional
Art. 1º A Lei nº 7.347, de 24 de julho de 1985, passa a vigorar acrescida do seguinte artigo:
Art. 3º-A. Caberá ação civil pública de responsabilidade educacional para cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer, sempre que ação ou omissão da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios comprometa ou ameace comprometer a plena efetivação do direito à educação básica pública.
A escola é repleta de situações dotadas de relevância jurídica. São os chamados fatos jurídico-educacionais, gerados, justamente, a partir das relações intersubjetivas oriundas do ambiente de aprendizagem.[3]
O que é de fato pertinente à ACP em xeque são os fatos jurídico-educacionais objetivos, ou seja, aqueles que, tocando a dignidade educacional enquanto coletividade, compõem o estado de razoabilidade esperada no tratamento do ensino e das suas lógicas condições de exequibilidade.
Parece que apontamos com relativa carga exemplificativa alguns índices sobre os quais se elabora o juízo de qualidade, haja vista que correspondem na política educacional em si como parâmetros de equilíbrio sem os quais resta prejudicada a perfeição minimalista dos preceitos constitucionais e, mormente, das necessidades sociais.
Neste prisma a obrigação de fazer ou não fazer representa o mandamento juridicamente imposto diante de situação apta a mitigar a efetivação do direito à educação básica pública. As obrigações estão umbilicalmente ligadas às condições de exequibilidade do direito público subjetivo da educação básica. Porém, não estão adstritas diretamente aos critérios de qualidade, somenos indiretamente, pois que antes de haver a chance de cogitar sobre a qualidade é indispensável que o educando esteja no gozo do seu direito primitivo de acessar a escola ou instituição pública. Até então apenas uma parcela do seu direito fora conquistada, de tal sorte que, se a integralidade do direito à educação abarcasse tão-somente o acesso ao campo físico da escola, estaríamos diante de flagrante absurdo frente a moralidade, à razoabilidade e à dignidade humana.
Parando por aí, a proposta legislativa é vaga. Por outro lado, do ponto de vista estritamente da necessidade legal do aditivo, é de validarmos a tese de que não é nada que ainda não tenha sido feito pelos instrumentos e meios jurídicos possíveis até agora, como observamos na práxis jurisprudencial e na própria atuação do Ministério Público e da Defensoria Pública. Não obstante, na potencialidade de sua existência, a adição legislativa vem para coroar a importante posição da educação no cenário nacional e, também, o meio pelo qual específica e celeremente é viável cobrá-la.
Lícito dizer que tal proposta, pela importância, não deve desincumbir-se da tarefa de também forçar judicialmente o debate em torno da qualidade. Com efeito, não é peculiar à seara de conhecimento do Judiciário todas as hipóteses que precisam ser discutidas naquela determinada instituição para atender ao critério ora estipulado da qualidade. Mas, o Judiciário, sobremaneira, coage o Poder Executivo a criar, na própria instituição escolar pública, o ambiente para o debate; lugar este onde, munido da assistência de peritos, pesquisadores, educadores, educandos e familiares e diretoria de ensino, obter-se-á a possibilidade de consenso acerca daquelas ações cotidianas pertinentes àquela realidade educacional.
A qualidade é conceito vago em sua abstração, contudo é prudentemente concreto quando dado resultante de discussão por aqueles que a vivem enquanto necessidade fundamental, ou seja, os atores-agentes daquela instituição. Ao Direito é legítimo prescrever a melhor política pública possível em conformidade com o Poder Executivo e isso demanda que a educação seja considerada como Política de Estado. Simultaneamente, permite os debates secularizados de acordo com carências específicas – claro a partir de certos parâmetros e liames como os apresentados na Constituição da República, bem como os estudos e pesquisas empenhadas pela iniciativa privada e, sobretudo, pelos órgãos assim competentes.
§ 1º A ação civil pública de responsabilidade educacional tem como objeto o cumprimento das obrigações constitucionais e legais relativas à educação básica pública, bem como a execução de convênios, ajustes, termos de cooperação e instrumentos congêneres celebrados entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, observado o disposto no art. 211 da Constituição
O cumprimento das obrigações constitucionais e legais relativas à educação básica pública encontra-se precipuamente nos artigos 205 e ss. da CFRB/88 e na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Básica (n.º 9.394/96).
Precisamente, obrigações constitucionais querem designar aquilo que deve ser levado a efeito, considerando seu viés programático e social. De certo, já expusemos outrora alguns critérios pelos quais verificamos minimamente a correta prestação do direito à educação pública. Seu organismo demanda uma séria de pressupostos subjetivos e objetivos direcionados à satisfação da dignidade educacional em sentido estrito, porém, ainda a dignidade educacional em sentido estrito pode parecer deveras individualista frente ao objeto litigioso da ACP, cujo âmago evoca a noção coletiva do dano ou de ameaça de dano.
No entanto, esse princípio caminha lado a lado com o educando e opera consoante a perspectiva do que é lhe é devido. Em contrapartida, resiste na principiologia educacional, diretriz pela qual o objeto da ACP pode avançar para outras dimensões do ensino e da aprendizagem, sobretudo, para o educador.
Corresponde, pois, à dignidade educacional em sentido amplo, princípio responsável por garantir que a totalidade organizacional da educação em sua práxis cotidiana deva estar envolta na garantia e na proteção de elementos a si intrínsecos e, sendo assim, imperativos prejudiciais ao bom funcionamento do sistema educacional.
§ 2º O objeto da ação civil pública de responsabilidade educacional destina-se ao cumprimento das obrigações mencionadas no § 1º, não abrangendo o alcance de metas de qualidade aferidas por institutos oficiais de avaliação educacionais. (NR)
A fuga da discussão a respeito da qualidade consiste meramente na capacidade de autoproteção dos entes políticos, os quais objetivam inserir na Lei 7.447/85 pseudo elemento impeditivo do debate educacional público de profundidade.
Porém, não há maior preocupação, porquanto a qualidade da educação é questão definitiva no que se refere ao cumprimento substantivo do programa constitucional respectivo, ausentando-se, portanto, ante ao sistema do processo constitucional contemporâneo, fato justificado que faça ausentar-se a atuação performativa integral da jurisdição para a consecução dos objetivos razoáveis em termos de devido processo educacional.
3 – Conclusão
Do refletido infere-se que:
I) A alteração legislativa é inócua no que se refere à possibilidade de ingresso de Ação Civil Pública de Responsabilidade Educacional tão-somente pela previsão abstrata que a legitima, inserta no artigo 1º, IV da Lei 7.347/85 (“a qualquer outro interesse difuso ou coletivo”);
II) Continua a existir o debate acerca da qualidade do ensino público, considerando-se toda a sua envergadura de ação, a partir das ideias contemporâneas do ativismo judiciário, do controle judicial de políticas públicas, da tutela específica etc.;
III) O projeto de lei não procede, porquanto limitar a Ação Civil Pública de Responsabilidade Educacional às questões que, vez ou outra, não pertencem ao campo da qualidade (o que é bastante difícil) é sujeitar o controle social do Poder Público à ineficácia e, ainda, consiste em empenho legiferante protecionista o qual não se encontra conforme à Constituição da República de 88;
IV) A preocupação legislativa, muito embora razoável do ponto de vista da proteção da educação, é irrelevante no que tange à aplicabilidade, de sorte que, como visto, trata de algo já possível e deveras razoável.
NOTAS
[1](STJ-241530) RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. MATRÍCULA E FREQUÊNCIA DE MENORES DE ZERO A SEIS ANOS EM CRECHE DA REDE PÚBLICA MUNICIPAL. DEVER DO ESTADO. 1. Hipótese em que o Ministério Público do Estado de São Paulo ajuizou Ação Civil Pública com o fito de assegurar a matrícula de duas crianças em creche municipal. O pedido foi julgado procedente pelo Juízo de 1º grau, porém a sentença foi reformada pelo Tribunal de origem. 2. Os arts. 54, IV, 208, III, e 213 da Lei 8.069/1990 impõem que o Estado propicie às crianças de até 6 (seis) anos de idade o acesso ao atendimento público educacional em creche e pré-escola.
3. É legítima a determinação da obrigação de fazer pelo Judiciário para tutelar o direito subjetivo do menor a tal assistência educacional, não havendo falar em discricionariedade da Administração Pública, que tem o dever legal de assegurá-lo. Precedentes do STJ e do STF. 4. Recurso Especial provido. (Recurso Especial nº 511.645/SP (2003/0003077-4), 2ª Turma do STJ, Rel. Herman Benjamin. j. 18.08.2009, unânime, DJe 27.08.2009). E ainda, (TJSC-155358) "DIREITO CONSTITUCIONAL À CRECHE EXTENSIVO AOS MENORES DE ZERO A SEIS ANOS. NORMA CONSTITUCIONAL REPRODUZIDA NO ART. 54 DO ESTATUTO DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE. NORMA DEFINIDORA DE DIREITOS NÃO PROGRAMÁTICA. EXIGIBILIDADE EM JUÍZO. INTERESSE TRANSINDIVIDUAL ATINENTE ÀS CRIANÇAS SITUADAS NESSA FAIXA ETÁRIA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CABIMENTO E PROCEDÊNCIA. (Apelação Cível nº 2009.037112-6, 1ª Câmara de Direito Público do TJSC, Rel. Vanderlei Romer. unânime, DJe 25.08.2009).
[2] DIDIER JR, Fredie; ZANETI JR, Hermes. Curso de Direito Processual Civil – Processo Coletivo. Vol. 4. 6ª ed. Salvador: Juspodium, 2011, p. 35.
[3] Para um estudo complementar sobre o tema e outros correlatos, Cf. BRAGA, Luiz Felipe Nobre. VIEIRA, Mirian Cristina Simões., op. cit., p. 115 e ss.
