1) Introdução- LAI, uma mudança de paradigma
A Lei de acesso à informação (LAI), Lei n ° 12.527, de 18 de novembro de 2011, trouxe uma mudança de paradigma na relação dos cidadãos com o Estado, sintetizada pelo trecho dessa norma que diz que a publicidade é um preceito geral e o sigilo é exceção. Um rompimento em um país que viveu episódios inesquecíveis de censura e repressão.
Passados quase 25 anos da promulgação da Constituição Federal de 1988, o acesso a informações previsto no inciso XXXIII do art. 5° vem a ser regulamentado em um Brasil diferente, de um processo democrático mais amadurecido, com uma economia que inclui uma parte considerável da população nos processos educacionais e tecnológicos, com um ambiente de vulgarização de tecnologia de foco comunicacional-integrativo, que rompe monopólios de produção e acesso a informação.
De todas as mudanças pelo advento dessa norma, previsíveis ou não, discutiremos nesse breve artigo de que forma a ampliação do acesso a informações, seja pela disponibilização na transparência ativa, seja pela solicitação do interessado, afeta Às atividades de controle.
2) As ações típicas da área de controle interno
A Carta Magna vigente apresenta no seu art. 74 as finalidades do sistema de controle interno, constando nesserol a avaliação do cumprimento de metas, de execução dos programas de governo, bem como a avaliação de conformidade (legalidade) e de desempenho (resultados) da gestão, entre outras atribuições. Para atingir a essas finalidades, a prática se desdobra em diversas ações, desenvolvidas nas experiências e avanços, somada aos intercâmbios com outros órgãos similares, no âmbito nacional e internacional.
Essas ações envolvem a interação dos órgãos de controle interno com os gestores, com a população e ainda, com outras instâncias, como o Ministério Público e os Tribunais de Contas, em uma rede de relações que se modificará pela aplicação dos conceitos da LAI nesse contexto, de forma que buscaremos indicar as principais situações que serão objeto de possíveis mudanças nos procedimentos, ou ainda, de alterações conjunturais.
3) Auditorias- Acesso aos resultados
A atividade de avaliação por meio de auditorias gera como produto, consolidando o resultado das análises e as correspondentes recomendações, um relatório, uma peça técnica encaminhada normalmente ao gestor e a outros órgãos que devam atuar em outras esferas, como no caso do Ministério Público em relação a atos detectados que tenham reflexo no campo penal.
A partir do momento que os dados de um relatório tem como regra se tornarem públicos, e a equipe já sabe dessa situação de antemão, desde o início da atividade de auditoria,se introduz aí um novo elemento que terá acesso aos dados ali indicados, o público, descrito como um conjunto de pessoas indefinido, que poderá interpretar aquele texto de diversas maneiras.
Nesse contexto, uma expressão de duplo sentido, uma informação sem a confirmação razoável nos papéis de trabalho, entre outras situações, pode gerar consequências insanáveis, na divulgação de informações sobre determinada gestão, gerando nas equipes de auditoria uma atuação mais conservadora, o que pode contribuir também com a ausência de informações importantes para os antigos destinatários, diante da pressão da interpretação dos novos atores, inseridos no contexto da transparência.
4) Controle social-Mais informação, melhor atuação.
A profusão de informações sobre a gestão fortalece o controle social, pois esse dispõe de mais elementos para efetuar o acompanhamento da gestão, comparando o proposto e previsto com o real percebido nos locais de execução das políticas.
Esse desenho permite que o controle social em suas diversas modalidades- conselhos, manifestações, navegação solitária na internet- interaja com as informações e produza novas informações que servirão aos gestores, mas também a imprensa e aos órgãos de controle, em uma sinergia profícua para a atuação do controle interno.
5) Denúncia-um diamante a ser trabalhado
Uma das formas dessas informações chegarem aos órgãos de controle é por meio das denúncias. Com mais informações sobre a gestão, as denúncias aumentam de forma quantitativa, pois se sabe mais e se detectam assim mais situações anômalas. Mas, as denúncias também tem um acréscimo no campo qualitativo, a partir do momento que estas serão feitas com base no maior acesso aos dados, o que permite uma descritividade que direciona mais os órgãos de controle, tornando a sua atuação mais eficiente.
A associação diretiva da transparência com as denúncias pode possibilitar a divulgação de informações de tal forma que na sua interação com os cidadãos, organizados ou não, permitam a produção de informações úteis ao gestor e aos órgãos de controle, em uma ideia não só de transparência ativa, mas sim de uma transparência funcional, que reverta na melhoria da gestão de forma mais objetiva.
6) Avaliação dos controles- mapeamento mais preciso
Uma das funções do controle interno é avaliar os controles internos, o chamado controle primário do gestor. Essa avaliação permite indicar melhorias nesse controle, fortalecendo o aspecto preventivo e de gestão dos riscos, com grande efetividade.
Com a informação fluindo de forma mais ampla, os riscos se tornam mais detectáveis e os controles a serem implantados se tornam mais eficientes. Existem duas maneiras de se trabalhar com os riscos, uma pela análise da série histórica, olhando o passado, outra pela composição de um modelo que preveja o comportamento dos atores. Em ambos os casos, o acesso a informações permite um mapeamento mais consistente dos riscos e ainda, do monitoramento da efetividade das medidas de mitigação dos riscos.
7) Auditoria operacional- Um termômetro dos serviços públicos
O que diferencia a auditoria operacional ou de desempenho de uma auditoria focada na verificação de normas, de conformidade, é a sua preocupação em avaliar os processos com a finalidade de se emitir uma opinião e consequentes recomendações não em relação ao cumprimento de uma norma, mas sim em relação à eficácia, eficiência e efetividade. Ou seja, uma preocupação com os resultados e a forma de atingi-los.
Desse modo, a auditoria operacional fornece informações importantes sobre a qualidade dos serviços prestados aos cidadãos, bem como sobre a sua forma de execução, indicando ainda propostas de melhoria. A publicidade desses dados como regra geral permite não só indicar a qualidade praticada e as falhas para o cliente-cidadão, mas também as boas práticas em uma experiência na gestão pública, focando em outros gestores e na população, alimentando a avaliação da atuação do Estado pela população com elementos de um caráter mais objetivo.
8) Transparência- Um novo campo a ser auditado
Por fim, se a LAI traz como regra a transparência pela disponibilização de dados pelos gestores em seus sites, é possível, mediante requisitos relativamente objetivos, avaliar essa transparência, se os dados do órgão estão realmente acessíveis e ainda, que medidas devem ser adotadas para melhorar a transparência, dado que este não é um conceito absoluto e sim uma matriz de gradações aplicáveis a cada unidade de gestão.
Assim, surge um papel inovador no controle interno, de avaliar a transparência, visando a sua melhoria progressiva, utilizando a auditoria como uma ferramenta de promoção dessa mesma transparência, com equidade, mapeando a aplicação da mesma no conjunto de órgãos de um governo e mantendo o dirigente informado das fragilidades no sistema.
9) Conclusão
A ampliação da transparência, a mudança de cultura, da relação da administração pública com os administrados, tem consequências em diversas áreas da vida pública, inclusive no campo do controle, este como função da administração pública, não poderia ser diferentemente influenciado.
O artigo procurou, de forma breve, apontar as relações transversais das inovações trazidas na LAI com a prática dos órgãos de controle interno, mostrando de forma mais específica, que outros avanços serão auferidos pela inclusão desse dispositivo legal, a emergirem nos próximos anos.
O controle, como conceito, é vítima de hostilizações, como uma oposição à liberdade. Mas, o controle no campo das políticas públicas representa a gestão do risco, a atuação garantista de atingimento dos objetivos, que implicam emserviços públicos de qualidade a população beneficiária. Nesse contexto, eis o desafio posto. Desenvolver tecnologias administrativas que aproveitem melhor esse novo desenho propiciado pela LAI, na construção de um controle mais efetivo e atuante, mas também mais integrado as demandas da população, agora com mais voz e vez.
