Aborda-se o problema do respeito ao limite de gastos com pessoal no município em virtude da aplicação da regra do piso salarial dos professores.

Como sabido, no início deste ano, o Ministério da educação  anunciou o reajuste de 7,97268% do piso salarial de professores do ensino básico da rede pública brasileira, que abrange educação infantil e nível médio. Com o aumento, o piso salarial passou  de R$ 1.451 para R$ 1.567, conforme determina o artigo 5º da Lei nº 11.738, de 16 de julho de 2008.

O aumento foi concedido com base no percentual de aumento, de 2011 a 2012, do Fundeb (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação).

A Lei nº 11.738, de 16 de julho de 2008 regulamenta a alínea “e” do inciso III do caput do art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, para instituir o piso salarial profissional nacional para os profissionais do magistério público da educação básica. Além disso, o inciso VIII do art. 206 da Constituição determina como princípio fundamental do ensino o piso salarial profissional nacional para os profissionais da educação escolar pública, nos termos de lei federal.

Contudo o cerne da questão estará em torno de qual regra efetivamente deverá ser obedecida pelo prefeito no caso concreto: a) LRF ou b) Lei do piso salarial.  Portanto, a problemática diz respeito ao limite de gastos com pessoal no município em virtude da aplicação da regra do piso salarial dos profissionais do magistério.  Não podemos confundir com o mínimo aplicado e exigido da receita municipal na manutenção e desenvolvimento do ensino – também devendo ser obedecida. Obedecida esta sem qualquer ingerência, passa-se a observar tão somente as regras referentes ao limite de gastos com pessoal.

Primeiramente, o Município efetivamente deve analisar as suas forças financeiras e a observância da regra fiscal no que concerne ao limite com pessoal. Esta é a primeira medida a se tomar.

Conforme a lei complementar 101 “ entende-se como despesa total com pessoal: o somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência.

A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar. Portanto, as receitas e despesas públicas devem estar em consonância com as Leis Orçamentárias do Município: LDO; PPA; LOA

Não olvidamos que não se encontram no âmbito dessa despesa os valores dos contratos de terceirização de mão-de-obra que se referem à substituição de servidores e empregados públicos  que serão contabilizados como "Outras Despesas de Pessoal”.  Há de observar  essa questão quanto à contratação de mão de obra terceirizada por meio de licitação pública. Devemos lembrar que apenas para a área meio isso é possível. Com relação à possibilidade de contratação temporária é possível área fim.

O artigo 169 da Constituição federal delineia as diretrizes dos limites com despesa com pessoal ativo e inativo dos entes da federação. Os limites efetivamente estabelecidos constam da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/00). Precisamente, esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal.

O art. 19 da LC 101/00 estabelece que:  “para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituição, a despesa total com pessoal, em cada período de apuração e em cada ente da Federação, não poderá exceder os percentuais da receita corrente líquida, a seguir discriminados: I - União: 50% (cinquenta por cento); - Estados: 60% (sessenta por cento); III - Municípios: 60% (sessenta por cento).

Na verificação do atendimento dos limites definidos neste artigo, não serão computadas as despesas:  I - de indenização por demissão de servidores ou empregados; II - relativas a incentivos à demissão voluntária; III - derivadas da aplicação do disposto no inciso II do § 6o do art. 57 da Constituição; IV - decorrentes de decisão judicial e da competência de período anterior ao da apuração a que se refere o § 2o do art. 18;  VI - com inativos, ainda que por intermédio de fundo específico, custeadas por recursos provenientes:   a) da arrecadação de contribuições dos segurados;  b) da compensação financeira de que trata o §9o do art. 201 da Constituição; c) das demais receitas diretamente arrecadadas por fundo vinculado a tal finalidade, inclusive o produto da alienação de bens, direitos e ativos, bem como seu superávit financeiro.

Conforme o art. 20 da LC, a  repartição dos limites globais do art. 19 não poderá exceder os seguintes percentuais: na esfera municipal:a) 6% (seis por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Município, quando houver; b) 54% (cinquenta e quatro por cento) para o Executivo.

No âmbito Municipal os gastos com professores devem constar nessa percentagem de 54% dentro dos 60% limite com gasto de pessoal.

Por qual motivo optamos pela observância primeira dos gastos com pessoal e enquadramento nesses gastos com os profissionais do magistério ?

Primeiramente o aumento de despensa desenfreado sem a base legal gera responsabilidade do gestor. Seria nulo de pleno direito qualquer ato que provoque aumento de despesa com pessoal e não atenda as regras fiscais. Além disso, o piso nacional é uma regra que tem uma ingerência nacional no âmbito municipal sem a observância dessas regras. Ela obriga sem observar a capacidade financeira do ente, ou seja, acaba por ferir o princípio federativo, que garante autonomia política, normativa,  administrativa e financeira ao Município.

Inclusive, conforme o § 1º do art. 169 da Constituição Federal: “ A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas: I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista.  Em princípio, à União caberia, portanto, já que se trata de lei nacional, dar o respaldo financeiro para se atingir os valores pagos nos termos do piso dos profissionais do magistério, já que está aquém das forças econômicas do Município. Inclusive esta é uma situação que esta sendo estudada pelo Governo Federal.

Enquanto esse respaldo não vier, somos pela observância das regras e limites da Lei Complementar nº 101 com gastos com pessoal.

Conforme o art. 22 da LC 101, o Município deverá verificar os  limites estabelecidos ao final de cada quadrimestre. Recapitulando: o limite com pessoal é 60%, do qual 54% desses 60% é com pessoal do Executivo que se inclui os professores. 

Se a despesa total com pessoal exceder a 95% (noventa e cinco por cento) do limite ou seja, 95% dos 54% com pessoal do do Executivo, são vedados ao Poder Executivo o que houver incorrido no excesso: I - concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, salvo os derivados de sentença judicial ou de determinação legal ou contratual, ressalvada a revisão prevista no inciso X do art. 37 da Constituição; II - criação de cargo, emprego ou função; III - alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa; IV - provimento de cargo público, admissão ou contratação de pessoal a qualquer título, ressalvada a reposição decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das áreas de educação, saúde e segurança; V - contratação de hora extra, salvo no caso do disposto no inciso II do § 6o do art. 57 da Constituição e as situações previstas na lei de diretrizes orçamentárias.

Ultrapassandos os 95%  dos 54% possíveis para o Executivo,  entre os 60% possíveis para toda a despesa com pessoa do Município , ao Executivo será vedado  a concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título,  salva advinda de  determinação legal.  Ressaltamos que essa determinação legal do piso deve vir munido das receitas que financiariam as despensas, ou seja, receitas advindas da União para o pagamento. Como ainda não há verba para isso ao prefeito não cabe a sua observação. Deve permanecer seguindo os limites da LC, já que a lei que determina o piso não viabiliza a receita.

Não poderá haver, também, alteração da estrutura de carreira que implique aumento de despesa, mas como não há direito adquirido a regime jurídico o servidor, o Município poderá se valer de meior que reduzam as despesas gradualmente com o menor ônus possível para os servidores. . Dessa forma, ao prefeito será possibilitada alteração legal para o enquadramento no limite de gastos com pessoal, podendo, inclusive alterar o período de progressão dos servidores (por exemplo de 12 meses para 18 meses, de 18 meses para 24 meses), tendo em vista a necessidade de enquadramento nos gastos anuais. Além disso, não vemos vedação para a diminuição da carga horária com redução proporcional da remuneração (de 40 horas semanais para 30 horas semanais, 20 horas semanais). Tal critério deverá ser razoável, tendo em vista as matérias mais importantes ministradas, o critério deverá ser o da “importância”.

O art. 23 da LC ainda estabelece que se a despesa total com pessoal, do Poder ou órgão referido no art. 20, ultrapassar os limites definidos no mesmo artigo, sem prejuízo das medidas previstas no art. 22, o percentual excedente terá de ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um terço no primeiro, adotando-se, entre outras, as providências previstas nos §§ 3º e 4o do art. 169 da Constituição. O Município deverá adotar providências (ex. Auditoria para a verificação de legalidade das contratações anteriores, para a anulação de admissão ilegal) para eliminar gradualmente nos dois quadrimestres seguintes até se atingir o limite. Inclusive, conforme a lei complementar,  o objetivo poderá ser alcançado tanto pela extinção de cargos e funções quanto pela redução dos valores a eles atribuídos.  Como ressaltado, inclusive nos termos da lei complementar será facultado ao Município a redução temporária da jornada de trabalho com adequação dos vencimentos à nova carga horária.

Como havíamos anunciado sendo uma Lei Nacional, caberia à União dar respaldo finaceiro ao Município para o cumprimento do piso e carreira dos profissionais. Dessa forma, não alcançada a redução no prazo estabelecido, e enquanto perdurar o excesso, o ente não poderá: I - receber transferências voluntárias;  II - obter garantia, direta ou indireta, de outro ente; III - contratar operações de crédito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamento da dívida mobiliária e as que visem à redução das despesas com pessoal.

A Constituição, em caso de desobediência às possíveis ações referidas anteriormente para a contenção e adequação de gastos com pessoal estabelece no § 2º do art. 169 que “decorrido o prazo estabelecido na lei complementar referida neste artigo para a adaptação aos parâmetros ali previstos, serão imediatamente suspensos todos os repasses de verbas federais ou estaduais aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios que não observarem os referidos limites.  Essa é uma das consequências em caso de desobediência à LORFO, ou seja, a suspensão dos repasses federais.

Tomas das medidas anterioresmente ressaltadas nos termos da Lei Complementar nº 101, o § 3º da Constituição Federal como últimas medidas de adequação estabelece que "para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste artigo, durante o prazo fixado na lei complementar referida no caput, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios adotarão as seguintes providências:I - redução em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em comissão e funções de confiança; II - exoneração dos servidores não estáveis.

Se as medidas adotadas com base no parágrafo anterior não forem suficientes para assegurar o cumprimento da determinação da lei complementar referida neste artigo, o servidor estável poderá perder o cargo, desde que ato normativo motivado de cada um dos Poderes especifique a atividade funcional, o órgão ou unidade administrativa objeto da redução de pessoal.

Assim, essas são as medidas legais possíveis para a observância dos limites legais e constitucionais de gastos com pessoal.

1.  Com relação à legalidade das admissões anteriores, ressaltamos que deve-se verificar se o Tribunal de Contas do Estado apreciou a legalidade dos atos de admissão de pessoal da gestão anterior, isso é importante, pois, anular tais atos poderia ser o primeiro procedimento para a adequação. Verificar todas as portaria de admissão, fichas funcionais, etc.

2. pode-se verificar a viabilidade de alteração no tempo de progressão, tendo em vista diminuir o impacto financeiro  no curso do tempo;

3. reduzir a carga horária com os valores proporcionais;

4. redução de comissionados;

5.  exoneração das funções de confiança – providos por servidores;

6. exoneração dos cargos de confiança na percentagem estabelecida;

7. exoneração de servidor não estável e,

8. exoneração de servidor estável.


Autor

  • David Augusto Souza Lopes Frota

    David Augusto Souza Lopes Frota

    Advogado. Servidor Público Federal. Especialista em Direito Processual e Direito Tributário. Ex-Responsável pelo Setor de Análise de Fraudes na Previdência Social junto à Secretaria Executiva. Ex-membro do ENCLA - Estratégia Nacional de Combate à Lavagem de Dinheiro – Ministério da Justiça. Ex-membro Titular da Comissão Interministerial de Avaliação representante o Ministério da Previdência Social. Assessor da Coordenação Geral de Administração de Recursos Humanos do Ministério da Previdência Social.

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Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)

FROTA, David Augusto Souza Lopes. Soluções para os Municípios no conflito entre o piso salarial nacional dos professores e o limite com gasto de pessoal da Lei de Responsabilidade Fiscal. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 18, n. 3690, 8 ago. 2013. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/25082>. Acesso em: 27 maio 2018.

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