7. Supranacionalidade e o Mercosul
Os estudiosos alertam para uma aparente contradição entre os artigos 40 e 42 do Protocolo de Ouro Preto36. O primeiro deles estabelece que, uma vez aprovada a norma, os Estados membros adotarão as medidas necessárias para a sua incorporação ao ordenamento jurídico nacional, que entrará em vigor simultaneamente nos Estados, mas apenas após todos comunicarem sua incorporação à Secretaria Administrativa do Mercosul. O segundo prescreve que “as normas emanadas dos órgãos do Mercosul previstos no Artigo 2° deste Protocolo terão caráter obrigatório e deverão, quando necessário, ser incorporadas aos ordenamentos jurídicos nacionais mediante os procedimentos previstos pela legislação de cada país”. A questão que se coloca é se é ou não exigida a prévia incorporação das normas do Mercosul para que estas gerem direitos e obrigações nos limites internos dos Estados partes.
A resposta ao questionamento acima está no artigo 2º do referido Protocolo: “são órgãos com capacidade decisória, de natureza intergovernamental, o Conselho do Mercado Comum, o Grupo Mercado Comum e a Comissão de Comércio do MERCOSUL”. Inexistem na estrutura mercosulina instituições supranacionais, mas órgãos de natureza intergovernamental, cujas decisões se amparam no princípio da cooperação entre os Estados membros e, apesar de seu caráter imperativo, não constituem qualquer óbice à existência de normas internas que lhes sejam incompatíveis ou que as revoguem. As decisões do bloco econômico estão submetidas à vontade política dos Estados-membros, sendo imprescindível o consenso, o que prejudica o desenvolvimento integracionista. Em decorrência da adoção da intergovernamentabilidade as normas produzidas no âmbito integracionista devem ser internalizadas para produzirem efeitos jurídicos. Não há distinção entre adotar no ordenamento jurídico nacional normas advindas do Mercosul ou aquelas produzidas nas relações com terceiros países37.
Argentina e Paraguai foram positivamente influenciados pela União Européia, inserindo os conceitos de supranacionalidade em suas Constituições,fato este que indica uma forte tendência no sentido de se submeter conflitos de interesses a órgãos externos, com jurisdição comum aos Estados-membros integrantes do bloco.
A Constituição da Argentina no inciso 24 do Artigo 75 estabelece que38:
Corresponde al Congreso: Aprobar tratados de integración que deleguen competencias y jurisdicción a organizaciones supraestatales en condiciones de reciprocidad e igualdad, y que respeten el orden democrático y los derechos humanos. Las normas dictadas en su consecuencia tienen jerarquía superior a las leyes. [10]
Além de consagrar a supranacionalidade, o Constituinte argentino elegeu o regramento jurídico supranacional a hierarquia superior a das leis internas, demonstrando interesse na formação e na vivência comunitária.
A Constituição da República do Paraguai, em seu artigo 145 preconiza39:
La República del Paraguay, en condiciones de igualdad con otros Estados, admite un orden jurídico supranacional que garantice la vigencia de los derechos humanos, de la paz, de la justicia, de la cooperación y del desarrollo, en lo político, económico, social y cultural.Dichas decisiones sólo podrán adoptarse por mayoría absoluta de cada Cámara Del Congreso.
A despeito de se admitir uma ordem jurídica supranacional, não há previsão expressa de delegação de poderes soberanos a organismos comunitários, o que é totalmente dispensável, pois não existe supranacionalidade sem delegação.
Vale salientar que tanto a Constituição Argentina, quanto a Paraguaia, apesar de consagrarem a criação de órgãos supranacionais, não atribuíram aplicabilidade direta e efeito direto às normas do Mercosul uma vez que condicionaram sua vigência à aprovação por maioria absoluta de suas Câmaras Legislativas.
A Constituição do Uruguai inseriu, em 2004, um novo inciso em seu artigo 6º, prevendo que40:
En los tratados internacionales que celebre la República propondrá la cláusula de que todas las diferencias que surjan entre las partes contratantes, serán decididas por el arbitraje u otros medios pacíficos. La República procurará la integración social y económica de los Estados Latinoamericanos, especialmente en lo que se refiere a la defensa común de sus productos y materias primas. Asimismo, propenderá a la efectiva complementación de sus servicios públicos.
Constata-se que não há previsão sobre supranacionalidade, mas apenas de formação de blocos econômicos.
Quanto ao Brasil, dele se ocupou o item seis do presente trabalho.
A real implantação de um mercado comum implica em substanciais modificações nas esferas governamental e populacional, abandonando-se a regra do consenso, para se adotar a da maioria, deixando as normas de serem intergovernamentais para serem supranacionais, fazendo-se necessária a criação de um Tribunal para o exame das questões comunitárias. Tal fato implicaria em uma mudança radical em dois aspectos: a admissão que a norma comunitária seria superior à norma nacional; o segundo seria admitir a competência desse Tribunal sobre questões ocorridas dentro do território nacional, aspectos esses que colidem com a Constituição brasileira e uruguaia41.
Após tais observações, é possível responder a pergunta-tema do presente trabalho no sentido de que a supranacionalidade é ficção no MERCOSUL.
8. Supranacionalidade e a União Européia
No Direito Comunitário Europeu, o princípio geral da supremacia e de sua aplicabilidade direta e imediata foi definido pela jurisprudência do Tribunal de Justiça Europeu, pois não veio sistematizado de forma ordenada pelos tratados institutivos. Alguns dos mais célebres acórdãos são o de Van Gend & Loos, de 5 de fevereiro de 196342, que justifica a aplicabilidade direta do direito comunitário; o acórdão de Costaenel, de 15 de julho de 196443, que contém uma teoria geral das relações entre o direito comunitário e o direito interno e o acórdão de Simmenthal, de 9 de março de 197844, que reforça a obrigação de aplicar integralmente o direito comunitário em detrimento do direito interno dos Estados Membros, quer seja lei anterior ou posterior à regra comunitária. Essa lacuna viria a ser suprida com a aprovação do Tratado de Constituição Européia, sistematizando toda a produção jurídica comunitária anterior45.
Constata-se que o processo de formação da União Européia não é assim tão recente, remontando aos meados do século XX, com a assinatura, em 18 de abril de 1951, do Tratado de Constituição da Comunidade Européia do Carvão e Aço (CECA) por Itália, Alemanha, França, Bélgica, Holanda e Luxemburgo, com o fito de colocar sob uma autoridade comum a produção franco-alemã de carvão e aço.A partir de então, o que no início se demonstrava ser apenas uma conjugação de esforços de interesses puramente econômicos, passou a agregar novos conceitos e implicações até constituir a idéia hoje existente de Comunidade, cujo aspecto econômico é apenas uma parte, ainda que muito importante, do contexto em que se encaixa a União Européia.
Thiago Ferreira alerta que46:
(...) essa evolução não é alcançada num estalar de dedos, mas se exige que a organização supere sucessivos graus ou fases de integração, iniciando-se geralmente pelo estabelecimento de zonas de tarifas preferenciais para depois lograr uma zona de livre comércio, a união aduaneira, o mercado comum e, por fim, a união econômica e monetária. Toda essa linha evolutiva, contudo, deve estar atrelada a uma nova concepção da soberania: a supranacionalidade.
Se, pela regra geral de recepção dos tratados, que esteve sempre presente no estudo do Direito Internacional Público, eram os Estados que decidiam quando e como receber na ordem interna a disciplina normativa exterior, de acordo com a nova sistemática introduzida pelo Direito Comunitário, esse poder de decisão sai da esfera das autoridades nacionais e passa aos órgãos supranacionais, aos quais cabe instituir as novas regras de disciplina dentro do espaço comunitário.
O modelo europeu revolucionou o Direito Internacional com a criação de órgãos com poderes independentes dos Estados-membros, com objetivos integracionistas e capazes de ditar normas tidas como obrigatórias a todos os membros, tendo por pedra de toque a prevalência das decisões comunitárias sobre o interesse individual dos integrantes da comunidade. As normas nela produzidas são dotadas de primazia e aplicabilidade direta, contando com o auxílio de um Tribunal de Justiça permanente, responsável pela aplicação uniforme das regras comunitárias.
Com a transferência parcial de soberania às instâncias comunitárias, que ao lado dos Estados visam concretizar os objetivos integracionistas, houve a transferência de interesses políticos e de poderes normativos que antes faziam parte apenas das esferas nacionais. Não há na essência da União Européia um posto político separado do povo. Ou um posto político que a separa de seus respectivos Estados-Membros e estes dos seus respectivos cidadãos47. Existe um verdadeiro paradoxo, posto ser impossível que cada decisão tomada pela União Européia seja vantajosa para os seus vinte e sete membros concomitantemente. Compartilham-se bônus e ônus.
É dever do Estado o cumprimento e a aplicação do Direito Comunitário na ordem interna. Em conseqüência, as disposições comunitárias podem produzir efeitos jurídicos por si mesmas, criando direitos e obrigações sem necessidade de normas nacionais para sua aplicação, podendo os particulares fazer valer ante os poderes públicos nacionais os direitos que derivam das normas comunitárias, devendo estes assegurar e proteger os direitos individuais.
A União Européia, referência do Direito Comunitário, obviamente tem seus problemas, dentre eles: a falta de homogeneidade no grau de adesão de transferência de soberania; o elevado número de Estados-Membros (vinte e sete) e o grande número de subentidades (Banco Central Europeu, Banco Europeu de Investimentos, Polícia Européia, Ofício de Luta Antifraude ao orçamento comunitário, Coordenação de órgãos judiciais nacionais para aperfeiçoamento da cooperação judicial).
Retomar a idéia de mercado que se complementa em abandono à de mercado concorrencial e a implementação e o reconhecimento de direitos políticos e sociais no seio da Comunidade são grandes desafios a serem transpostos.
A resposta a pergunta-tema lança mão de um interessante trecho da tese de doutorado de Alexandre Pagliarini: “A soberania é um dogma referente à verdade de outros tempos. E, portanto, abstração a ser superada pela supranacionalidade. Desta forma, para a Europa, vale o seguinte epitáfio: Aqui jaz a soberania”48, (grifo meu).
9. Considerações Finais
Soberania é um conceito flexível, variável de acordo com a ordem vigente e que foi moldado com os grandes impactos mundiais, podendo-se destacar como o mais recente deles a globalização.
Países poderosos (e os nem tanto) concluíram que integrar-se é uma necessidade. Mais do que isso, é uma questão de sobrevivência. Entretanto, para que se forme uma comunidade é preciso haver objetivo e política comuns; é preciso haver regras, predisposição para criá-las e para obedecê-las, respeito às diferenças e, principalmente, atitude no sentido de abdicar de parcela do poder.O isolacionismo é uma doutrina tacanha e ultrapassada. Mais do que integrar-se, é preciso garantir meios de se fazer cumprir os acordos, mantendo as alianças, conquistando confiabilidade interna e externa. Hodiernamente, não é aceitável que um Estado ou uma Comunidade se identifique como supranacional sem que haja compartilhamento de soberania.
A Europa provou para o mundo, a despeito de inevitáveis problemas diante do caráter multifacetado da Comunidade, que a transferência de parcelas soberanas não aniquila ou subjuga os Estados-Membros, mas cria fortes aliadas na persecução dos objetivos e da política comuns: as instâncias comunitárias, potencializando a resolução de conflitos entre os partícipes e prestigiando a sociedade civil estando tanto um, quanto outro, submetidos ao ordenamento jurídico comunitário.
É sabido que cada processo de integração deve criar o seu próprio modelo, observando suas características geográficas, econômicas e culturais, podendo-se, a partir da experiência européia, promover as devidas adaptações.
As maiores dificuldades a serem vencidas para que ocorra compartilhamento de soberania no Mercosul são o caráter personalista dos Chefes de Estado somado ao receio de tomada de medidas impopulares e as necessárias reformas constitucionais, com harmonização das Cartas Políticas de todos os Estados-Membros (especialmente Brasil e Uruguai), fazendo prever a supranacionalidade, suprindo a carência de um sistema normativo de força executiva, com punição ao Estado infrator.
As autoridades costumam rejeitar a idéia de se criar um organismo ou um órgão a que tenham que se submeter. Elas têm preferência em continuar no controle, ainda que isso seja custoso social, política e economicamente. O Parlamento e a opinião pública têm papel fundamental nas relações de poder, sendo a informação instrumento indispensável para a sociedade civil.
Já no que se refere à União Européia, os grandes desafios advindos da supranacionalidade são reconfigurar a soberania dos Estados sem que percam a sua identidade, desvendando de forma mais eficaz os limites entre a atuação comunitária e a competência nacional, com a implementação e o reconhecimento de direitos políticos e sociais no seio da Comunidade. Aproximar o cidadão de suas instituições, na tentativa de sanar o propalado déficit democrático da Comunidade, é outra grande dificuldade a ser transposta, além da retomada da idéia de mercado que se complementa em abandono à de mercado concorrencial.
Conclui-se que há problemas em comum a serem solucionados por ambos os “blocos”, com destaque para aqueles focados no quid do regime democrático, o cidadão.
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