A Constituição Federal de 1988 elevou o Ministério Público ao patamar de defensor máximo da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais. Do mero papel de acusador oficial, o Ministério Público passou a ser uma instituição chave dentro do Estado brasileiro, o que denota claramente a confiança que lhe foi dada pelo constituinte.
Diante disso, mostra-se relevante analisar a evolução histórica da instituição, desde sua criação até seu estágio atual, na qual se demonstrará que o alcance das prerrogativas conferidas ao Ministério Público no decorrer das diferentes constituições brasileiras dependeu do regime político adotado, ou seja, quanto mais democrático e garantista o regime, maior a abrangência da atuação do Parquet.
Há quem defenda a tese de que a origem do Ministério Público remonta à Antigüidade, especificamente no império Romano, consubstanciado nos ProcuratoresCaesaris, cuja principal finalidade era gerir as propriedades imperiais e cuidar da arrecadação tributária. Esses funcionários, criados como simples administradores, viram suas atribuições mudarem de natureza no momento em que os imperadores lhes atribuíram a função de confiscar os bens dos condenados, passando, a partir de então, a se interessarem nas persecuções criminais[1].
Outros consideram como germe da instituição um funcionário grego denominado “tesmotesti”, existente na Grécia Antiga, espécie de servidor judicial, religioso e militar, cuja principal função era velar pela aplicação correta das leis[2].
Contudo, a menção a esses posicionamentos tem interesse meramente histórico, haja vista ser pacífico na doutrina que tais funcionários tinham deveres e funções amplamente distintos das atuais atribuições do Ministério Público no cenário moderno. Sobre o assunto, cabe mencionar o pensamento de Michel-LaureRassat, citado por José Dilermano Meireles em artigo publicado na revista Iustitia[3]:
Estas diferentes hipóteses emitidas a propósito da origem do Ministério público não merecem ser lembrados senão a título de memória, pois que, conforme dissemos, são elas praticamente rejeitadas pela doutrina inteira. Examinando, uma a uma, cada qual das principais hipóteses que apresentamos a respeito da origem romana do Ministério Público, mostramos que nenhuma apresenta uma instituição reunindo todos os atributos que competem hoje ao Ministério Público. Seria incorreto, no entanto, dissimular que todas elas têm uma parcela da verdade: os censores e os defensores das cidades têm certos aspectos de partes promoventes; os irenarcas poderiam ser os ancestrais dos oficiais de polícia judiciária; os presidentes das questões pode ser que tenham todo poderes que o Ministério Público moderno exerce em matéria de instrução preparatória; enfim, os procuratoresCaesaris e os advogados do fisco respondem pelas funções do Ministério Público administrador. È certo, com efeito, que, com exceção da função de acusador público, no sentido pleno do termo, que supõe, para ser admitido, que se considere a coletividade como uma pessoa moral individualmente ferida por um delito cometido por um individuo em prejuízo de outro, concepção que requer um grau de maturidade jurídica jamais atingido pelos romanos, todas as atribuições do Ministério Público moderno se encontram nas instituições romanos.
Não obstante a falta de consenso, parece ser predominante o entendimento de que o Ministério Público, enquanto instituição, surgiu em França, na figura dos Procuradores do Rei, cujo papel dentro da estrutura estatal francesa foi-se ampliando gradativamente, evoluindo de mero representante dos interesses privados do monarca, até se tornarem agentes do poder público junto aos tribunais[4].
E assim não podia ser diferente. Partindo-se da premissa de que o Parquet tem como função primária a defesa da ordem jurídica, esta, por sua vez, consubstanciada na proteção à lei, somente após a criação do Estado de Direito pela Revolução Francesa, e a conseqüente supremacia da Lei em detrimento da vontade do monarca, é que o Ministério Público encontrou espaço para se desenvolver e consolidar enquanto instituição.
Nessa perspectiva, a instituição ministerial inegavelmente é fruto da democracia clássica e do Estado de Direito, nascidos com a derrocada do estado autoritário do Ancien Régime, introduzindo uma nova ordem jurídica, baseada no respeito à lei, como expressão da vontade geral[5].
Por outro lado, a forma inquisitória dos processos ao longo de toda Idade Média tornava desnecessária a figura de um acusador oficial, já que o próprio juiz exercia simultaneamente as funções de acusar e julgar. Dessa forma, tendo em mente que a atribuição mais característica do Ministério Público é a de acusador público, seu surgimento, sob esta perspectiva, estava condicionado à transformação do processo inquisitório em dispositivo, o que somente ocorreu após o fim do absolutismo, com a consolidação do Estado de Direito.
A evolução do Parquet no Brasil pode ser dividida em dois momentos históricos: o Brasil-Império e o Brasil-República. Apenas a título histórico, cabe menção à primeira referência legislativa à instituição no Brasil, atribuída a um diploma legal de 9 de janeiro de 1609, o qual, ao regulamentar o Tribunal de Relação da Bahia, dispôs sobre o promotor de Justiça como componente desse Tribunal.
No período colonial, o Brasil foi orientado pelo direito lusitano. Não havia o Ministério Público como instituição. Mas as Ordenações Manuelinas de 1521 e as Ordenações Filipinas de 1603 já faziam menção aos promotores de justiça, atribuindo a eles o papel de fiscalizar a lei e de promover a acusação criminal. Existiam ainda o cargo de procurador dos feitos da Coroa (defensor da Coroa) e o de Procurador da Fazenda (defensor do fisco)[6].
Durante a monarquia, o Ministério Público também não chegou a configurar uma Instituição, sendo alvo de legislações esparsas e pontuais, sem nenhum tratamento constitucional. Nessa época, os membros ministeriais reduziam-se a meros prepostos do Poder Executivo, nomeados e demitidos ad nutum pelo Imperador ou pelos Presidentes das Províncias[7].
Na Constituição de 1824, por exemplo, a única norma atinente a um pretenso Ministério Público seria a do art. 48, o qual estabelece que “No Juizo dos crimes, cuja accusação não pertence áCamara dos Deputados, accusará o Procurador da Corôa, e Soberania Nacional”. De sua vez, o Código de Processo Criminal do Império, datado de 1932, reservava uma seção aos promotores, dispondo sobre os requisitos para sua nomeação e o elenco das principais atribuições. No entanto, como toda legislação subseqüente, o Código ignorava o Parquet enquanto instituição, tratando apenas dos seus agentes, os promotores[8].
Foi na República que o Ministério Público ganhou características próprias de uma instituição, transcendendo a figura dos seus agentes e passando a ter identidade própria. Essa transformação se deu inicialmente em 11 de outubro de 1890, pelo Decreto nº 848, cuja Exposição de Motivos, por sua relevância na evolução do MP, merece transcrição, in verbis[9]:
O Ministério Público, instituição necessária em toda organização democrática e imposta pelas boas normas da justiça, está representado nas duas esferas da Justiça Federal. Depois do Procurador-Geral da República, vêm os Procuradores seccionais, isto é, um em cada Estado. Compete-lhe, em geral, velar pela execução das leis, decretos e regulamentos que devam ser aplicados pela Justiça federal e promover a ação pública onde ela convier. A sua independência foi devidamente resguardada.
Não obstante o avanço trazido pelo diploma normativo supracitado, a Constituição de 1891, a primeira da República, não tratou do Ministério Público como instituição, tendo se limitado a fazer referência à nomeação do Procurador-Geral e à sua iniciativa na revisão criminal pro reo (arts. 57, §2º e 81, §1º, CF de 1891). Vale ressaltar também que o dispositivo atinente à escolha do Procurador-Geral da República foi inserido na seção III, que trata do Poder Judiciário, o que revela a inexistência, à época, de separação constitucional da instituição dos demais Poderes do Estado.
Tem especial relevância a Carta Constitucional de 1934, por ter sido a primeira a conferir ares de instituição ao Ministério Público, colocando-o em capítulo à parte, dedicado aos “Órgãos de Cooperação nas Atividades Governamentais” (arts. 95 a 98). Dentre as diversas novidades introduzidas, merecem destaque a garantia de vencimentos iguais aos dos ministros da Corte Suprema (art. 95, §1º); a estabilidade no cargo após a nomeação, dependendo a perda do cargo de sentença judiciária ou processo administrativo, assegurada a ampla defesa (art. 95, §3º); o ingresso exclusivo via concurso público (art. 95, §3º); e os primeiros impedimentos dos Procuradores-Gerais (art. 97).
De seu turno, a Carta de 1937, outorgada em plena ditadura, implicou duro retrocesso à instituição ministerial. As únicas disposições acerca da instituição versaram sobre: a livre escolha e demissão do Procurador-Geral da República, dentre pessoas que reunissem os requisitos exigidos para ministro do Supremo Tribunal Federal; a competência da Corte Suprema para processar e julgar o procurador-geral, nos crimes de responsabilidade; e a participação de membros do Parquet nos tribunais por meio do chamado “quinto constitucional” [10].
Em consonância com a tendência democratizante do período, a Constituição de 1946 voltou a conferir a devida importância ao Parquet, tratando-o em título próprio, o qual remeteu a organização do Ministério Público da União à lei específica. Manteve a exoneração ad nutum do Procurador-Geral, mas trouxe novamente a exigência de aprovação do seu nome pelo Senado Federal. Foi introduzida a inamovibilidade (art. 127) e restaurada a garantia da perda do cargo nos moldes da existente na Constituição de 1934, ou seja, a demissão de seus membros dependia de sentença transitada em julgado ou de processo administrativos em que se lhes faculte ampla defesa (art. 127, in fine).
Foi também o Constituinte de 1946 quem primeiro dispôs sobre o acúmulo das funções da instituição ministerial com as de Advogado do Estado, influência esta do direito português, com grande prejuízo para a instituição, que somente foi estirpada pela Carta de 1988, ao institucionalizar a Advocacia Pública no âmbito da União e dos Estados Federados[11].
A essa altura, cabe mencionar, por sua relevância histórica, a ocorrência do Primeiro Congresso Interamericano do Ministério Público, em 1954, organizado pelo Dr. César Salgado, no qual foi aprovada tese institucional que recomendava o tratamento constitucional do Parquet como “órgão do Estado”, numa nítida reação à acumulação da função de advogado público imposta pela Carta de 46. Era, nas palavras do próprio Salgado, “a rejeição expressa e expressiva do velho conceito do Promotor subordinado ao Poder Executivo”[12]. Por outro lado, percebe-se o elevado grau de maturidade jurídica do citado jurista ao qualificar o Ministério Público como órgão constitucional, independente dos Poderes tradicionais.
O Diploma de 1967, por sua vez, tornou a tratar o Ministério Público no capítulo “Do Poder Judiciário”, mantendo, felizmente, a estrutura estabelecida na Carta anterior. Ressalte-se que esta Constituição, embora promulgada em clima político conturbado, trouxe consigo diversos avanços na estruturada instituição, estendendo-lhe, ou melhor, consolidando, as garantias dadas aos juízes – vitaliciedade, inamovibilidade e irredutibilidade – e a limitação da percepção de vencimentos de uma para a outra entrância ou categoria da carreira (art. 139, parágrafo único)[13].
A Emenda Constitucional nº 1, editada em 17 de outubro de 1969, que decretou a Carta de 1969, posicionou o Ministério Público no âmbito do “Poder Executivo”. O endurecimento do regime militar teve como conseqüência o aumento do poder no âmbito Executivo, o que por sua vez acarretou modificações notáveis na estrutura do Parquet. Como observa Mazzilli, houve um sensível crescimento das atribuições do Procurador-Geral da República, provavelmente porque sua nomeação e demissão passou a depender de decisão unilateral do Presidente da República[14].
É de se notar que a referida emenda retirou a parte inicial do §2º do art. 138, da Constituição de 1967, que atribuía aos Procuradores da República a função de representar a União em juízo, e subsidiariamente, aos membros do Ministério Público local.
Afora tais mudanças, foi mantida a estrutura anterior, embora tenham sido excluídas as garantias dos magistrados antes estendidas[15].
Cumpre lembrar também a edição da Emenda Constitucional nº 7, de 1977, que modificou o art. 96 e seu parágrafo único. Nos termos da nova redação, foi incumbido a lei complementar, de iniciativa presidencial, a tarefa de estabelecer normas gerais acerca da organização do Ministério Público nos diversos estados federados. Conforme assevera Mazzilli, tal mudança foi resultado de incessante trabalho das associações estaduais do Ministério Público, em busca de um perfil nacional da instituição, que reduzisse suas diferenças regionais [16].
Essa alteração constitucional deu azo à edição da Lei complementar nº 40, de 14 de dezembro de 1981, estabelecendo normas gerais a serem adotadas na organização dos Ministério Público estaduais. Exalta-se sua relevância ao permitir a transformação do Ministério Público de corporações isoladas e estanques em instituição de caráter nacional.
Essa lei complementar define o Parquet, em seu art. 1º, como “instituição permanente e essencial à função jurisdicional do Estado”. Eleva-o, dessa forma, à mesma condição de essencialidade e permanência dos Poderes do Estado, ao lado do Executivo, do Legislativo e do Judiciário.
Estabelece, de forma expressa, os princípios institucionais há muito a doutrina já lhe havia reconhecido, ou seja, a unidade, a indivisibilidade e a autonomia funcional, ao tempo em que consagra como suas funções institucionais a promoção da ação penal pública e da ação civil pública.
Devido à pertinência temática com o presente trabalho, merece atenção especial a regra insculpida no art. 7º, VII, do aludido diploma, ora transcrito:
Art. 7º - Ao Procurador-Geral de Justiça incumbe, além de outras atribuições:
VII - avocar, excepcional e fundamentadamente, inquéritos policiais em andamento, onde não houver Delegado de carreira;
Isso porque a redação de tal dispositivo permite inferir que a possibilidade de realizar procedimentos investigativos está presente na própria gênese da instituição, e que, conforme ressalta abalizada doutrina, esta função não pode ser conferida com exclusividade à polícia judiciária.
Por outro lado, a LC 40/81 instituiu para o membro ministerial regime jurídico funcional específico, assemelhado ao dos magistrados, reservando-lhe assento à direita dos juízes ou dos presidentes de Tribunal ou Câmara; incumbe-lhe também o dever de prestar assistência judiciária aos necessitados, já que, à época, a idéia de uma defensoria pública, devidamente aparelhada e organizada, era incipiente[17].
Pelo que já foi dito, percebe-se que havia certa indefinição quanto ao enquadramento jurídico-constitucional do Ministério Público, ora figurando como parte do Poder Executivo, ora do Poder Judiciário ou então como “órgão de cooperação nas atividades governamentais”. Essa inconstância prejudicava a instituição na medida em que impedia que seus membros tivessem a correta noção e amplitude de suas atribuições funcionais, comprometendo assim a consecução dos fins institucionais do Parquet.
Em verdade, como assevera José Eduardo Sabo Paes, somente a partir da Constituição de 1988 o Ministério Público pode ser legitimamente considerado o defensor da ordem constitucional e dos interesses da sociedade, dos cidadãos. Isso porque, até então, a instituição limitava a ser uma mera defensora do Estado, entendido este como pessoa jurídica consubstanciada na Fazenda Pública[18].
Definitivamente, o papel de advogado do Estado não se coadunava com os fins próprios da Instituição, os quais demandavam total isenção dos seus membros. Por exemplo, como compatibilizar as funções de fiscal da lei e de Advogado da União nas demandas que versassem sobre a anulação de ato lesivo ao patrimônio público, acaso praticado no âmbito da entidade pública federal (Lei 4.717/65, arts. 1º e 6º)?
Essa flagrante contradição somente foi superada pela Carta de 1988, que retirou do Ministério Público a função de representar a Fazenda Pública, atendendo aos anseios de toda a classe ministerial. De fato, a Carta de Curitiba - instrumento fundamental na elaboração do atual aparato constitucional da instituição -, teve como uma de suas principais diretrizes libertar o Parquet do encargo de representar o Estado.
A título de curiosidade, cabe dizer que a Carta de Curitiba foi um documento elaborado a partir de diversos encontros, debates e congressos entre membros e estudiosos do órgão ministerial, realizados em 1986, com vistas a definir os pontos essenciais para um texto constitucional referente à instituição. Suas considerações foram vitais na concepção do atual tratamento constitucional da instituição[19].
Finalmente, em 1988, o Ministério Público foi disciplinado de forma sistemática e harmônica no texto constitucional, delimitando claramente suas atribuições. É de se notar que a consagração e ampliação das garantias e prerrogativas de seus membros colocaram a instituição no posto de paladino dos interesses da coletividade, podendo inclusive, no desempenho desse mister, agir contra os interesses dos órgãos do Estado, apartando-o definitivamente da defesa do Estado[20].
Em suma, a Carta de 1988 consolidou o Ministério Público como órgão institucional do Estado, autônomo e independente, não integrado ou vinculado a nenhum dos três Poderes. No ensejo, e considerando o seu poder de síntese e a clareza das idéias apresentadas, revela-se oportuno encerrar esse artigo de cunho histórico transcrevendo trecho da obra de José Paes, acima citada, o qual demonstra precisamente as principais inovações decorrentes da reestruturação institucional dada ao Ministério Público pela atual Constituição, in verbis[21]:
“A Constituição de 1988 abriu um grande leque de possibilidades para a Instituição Ministerial, proporcionando-lhe poderosos mecanismos, entre os quais merecem ser destacados: a ação penal pública, a ação civil pública e a ação de inconstitucionalidade (art. 129, I, III e IV). São mecanismos capazes de propiciar a intervenção do poder judiciário buscando a aplicação efetiva da lei, seja para impor sanção penal, seja para prevenir e reparar prejuízos aos direitos dos cidadãos e também propor ação de inconstitucionalidade da lei.
O Ministério Público deverá exercer seu papel institucional até mesmo em oposição aos agentes do próprio Estado, se for o caso, pois no sistema de pesos e contrapesos concebido pelo constituinte, foram conferidas à instituição funções que a colocam agora no papel de verdadeiro ombudsman. São atribuições relacionadas diretamente com o controle do Executivo e do legislativo, como a ação direta de inconstitucionalidade, a fiscalização do patrimônio público e dos serviços de relevância pública, a representação para fins de intervenção e o funcionamento perante o Tribunal de Contas. A isto, se acrescenta o combate aos crimes praticados pelos agentes públicos contra a Administração Pública, em especial o peculato, a corrupção e a prevaricação. A estrita observância dos princípios constitucionais como os da moralidade, legalidade e finalidade, e o respeito aos direitos e garantias fundamentais do cidadão nos atos da Administração são ainda objeto dessas relevantes funções.”
À guisa de conclusão, pode-se dizer que o Ministério Público ganhou um status privilegiado na atual Constituição, se libertando das amarras com os demais Poderes da República, sobretudo com o Executivo.
Tal configuração constitucional lhe conferiu maior isenção no exercício de suas funções institucionais, especialmente no que tange à atribuição de promover a ação penal pública.
Além disso, o desenvolvimento histórico do Parquet demonstra a sua aptidão institucional de atuar como um verdadeiro “ombudsman” do Estado Brasileiro, agindo com autonomia e independência na defesa da democracia e dos direitos fundamentais.
