[...] O homem não nasce só para si e para a hora fugaz, que é o momento de sua passagem pelo mundo. Ele projeta sua personalidade para o futuro, sobrevive a si próprio em seus filhos. Seus esforços, trabalho e aspiração devem visar, no fim da áspera caminhada, o repouso, a tranquilidade. Os espinhos, as angústias, só são suportados com a esperança do prêmio final, seja este embora incerto e quase inatingível [...]
Elói Chaves.
Resumo: A presente monografia tem o condão de analisar a questão atual do fim do fator previdenciário e verificar que na ocorrência de sua extinção será o princípio constitucional da isonomia valorizado. Para tanto, buscou-se abordar a Previdência Social, desde seu surgimento até sua organização atual, a fim de ressaltar a importância de tal instituto para a sociedade. Examinando criteriosamente o princípio da isonomia firma-se a compreensão da obrigatoriedade de sua observação na tratativa social e, ao analisar o referido fator em face de tal princípio cria-se a concepção crucial ora buscada, qual seja o reconhecimento de que a utilização do aludido coeficiente atuarial é ostensivamente prejudicial e abala o preceito jurídico da igualdade constitucional. Com base no paralelo feito a partir do entendimento da questão nos tribunais e na concepção de juristas renomados observa-se, majoritariamente, a sustentação de que a extinção seja o melhor caminho.
Palavras-chave: Previdência Social. Fator previdenciário. Constituição Federal. Princípio da Isonomia.
SUMÁRIO:INTRODUÇÃO. 1.CONCEITO DE SEGURIDADE SOCIAL. 2.A SEGURIDADE SOCIAL EM SEUS PRIMÓRDIOS. 2.1Evolução em âmbito nacional. 2.2A nova ordem constitucional. 2.3A renovação do sistema após 1988. 3.COBERTURA E ORGANIZAÇÃO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL. 4.O FATOR PREVIDENCIÁRIO. 4.1Direito comparado. 5.PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA ISONOMIA. 5.1O fator previdenciário face ao princípio da isonomia. 6.IMPLICAÇÕES DO FIM DO FATOR PREVIDENCIÁRIO E SUA MEDIDA SUBSTITUTIVA. 6.1 Entendimentos dos tribunais e de personalidades jurídicas de renome. CONSIDERAÇÕES FINAIS. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS. ANEXO I
INTRODUÇÃO
O que se pretende neste afã é analisar as particularidades do fator previdenciário quando da sua utilização no cálculo do salário de benefício da aposentadoria por tempo de contribuição e abordar, especialmente, as consequências de sua aplicação .Busca-se ao longo do estudo reconhecer a importância do instituto da Seguridade Social para os indivíduos, que desde a antiguidade anseiam por ações assistenciais, sabendo-se que nenhum sujeito está imune às contingências sociais.Quando da apreciação dos principais fatos históricos e do desenvolvimento do seguro social ao longo dos anos planeja-se construir a compreensão da magnitude desta política pública de amparo, bem como verificar as alterações legislativas de maior relevo que tiveram como objetivos, dentre outros, a universalização da cobertura e do atendimento e a manutenção do sistema através do equilíbrio financeiro e atuarial.As normas constitucionais ganham maior destaque ao se enfatizar as disposições referentes à Seguridade e à Previdência Social, de onde são extraídos os princípios que norteiam as ações de proteção.A organização e a cobertura do instituto previdenciário são evidenciadas a fim de se observar as tratativas legislativas e, também, administrativas para o crescimento da proteção de forma a concretizar preceitos relacionados na Constituição Federal.Oportunamente o fator previdenciário é apresentado fazendo-se uma breve exposição acerca de seu surgimento e informando-se o modo como é aplicado nos cálculos do benefício supramencionado. Sem, é claro, esquecer-se de demonstrar os entendimentos doutrinários a seu respeito. Durante a reflexão das disposições sobre o coeficiente atuarial adentra-se à parte que objetiva comparar a legislação brasileira com outros ordenamentos jurídicos, visando verificar a existência de normas similares ou de métodos diferenciados, mas que tenham eficácia.Em momento crucial passa-se ao estudo do princípio constitucional da isonomia, informando-se a sua base legal e a exigência de sua aplicabilidade no tratamento às pessoas que se encontrem em situações congêneres.Ao colocar o fator previdenciário face ao princípio da isonomia constrói-se uma linha divisória entre a acepção legislativa do fator e seus resultados práticos. Intenta-se, com isto, demonstrar a desvirtuação do instituto e sua obstinada ofensa à Igualdade constitucional.Dentro deste contexto é feita a reflexão acerca das implicações ocasionadas com os rumores da extinção do fator previdenciário por meio do projeto de lei 3.299/08. As principais alternativas à substituição do fator, caso venha a ser extirpado, são elencadas, ressaltando-se suas considerações pertinentes.Por meio da construção de um paralelo entre o entendimento da matéria nos tribunais brasileiros, e também, entre a concepção de juristas e aplicadores do direito constata-se a sobreposição do entendimento acerca da extinção em detrimento da continuidade do fator no regramento previdenciário.Por fim, através da análise pormenorizada de todas as questões supramencionadas possibilita-se a construção do raciocínio em que se baseia todo o trabalho monográfico, qual seja o reconhecimento de que a vigência do fator previdenciário agride fatalmente o principio constitucional da isonomia. No entanto, verifica-se que mesmo não sendo o fator extirpado da comunidade jurídica brasileira necessária é a reavaliação sobre suas finalidades, observando-se o resultado que vem sendo propagado com a sua utilização.
1. CONCEITO DE SEGURIDADE SOCIAL
A Constituição Federal de 1988, no seu artigo 194, conceitua a Seguridade Social como “um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social”.
Conforme orientações de Santana (1996, p. 189) a "seguridade social se traduz num conjunto integrado de normas asseguradoras e disciplinadoras dos direitos relativos à saúde, previdência e assistência social. Quer-se, por aí, referir-se a todo o bem estar e, assim, alcançar-se a falada justiça social".
Ainda neste sentido Chimentiet al (2004, p. 481) destacam que a "seguridade social é um instrumento de bem estar, destinado a garantir os mínimos necessários à subsistência, reduzindo as desigualdades resultantes da falta de recursos financeiros, conduzindo à justiça social".
Infere-se, a partir destes argumentos, que a Seguridade consiste em um gênero que aporta três áreas distintas. Ou seja, as ações securitárias dividem-se no campo da saúde, da assistência e da previdência social.
O foco central deste estudo ladeia, circunstancialmente, o instituto da Previdência Social, portanto, quanto às demais corporações convêm apenas traçar breves considerações acerca dos seus objetos, bem como de suas principais regras.
Quanto à saúde, vale ressaltar que o papel da Constituição da República de 1988 foi de suma importância, vez que elevou o tratamento das normas pertinentes ao status de garantia constitucional, proporcionando ampliação da proteção e estabelecendo princípios e diretrizes norteadores.
A regra maior designada foi de que a saúde é direito de todos e dever do Estado, independentemente de contribuição. E ainda, de acordo com o teor constitucional, artigo 196, a saúde será garantida "mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação".
A assistência social, por sua vez, tem o condão de prover meios de subsistência àqueles indivíduos que não tenham capacidade de garantir seu próprio sustento, seja por condições físicas ou psicológicas, congênitas ou adquiridas. Aqui também não há necessidade de prévia contribuição para usufruir dos benefícios que são voltados principalmente aos idosos e deficientes. Para melhor ilustrar estes comentários compete transcrever o rol de objetivos assistenciais compreendidos no artigo 203, da CF/88:
I - a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice;
II - o amparo às crianças e adolescentes carentes;
III - a promoção da integração ao mercado de trabalho;
IV - a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária;
V - a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover a própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei.
Sobre a previdência social as informações deveras importantes serão apreciadas oportunamente, quando do desenvolvimento do trabalho. Por ora, cabe saber o significado do termo e no que consiste sob a ótica do ordenamento jurídico.
Dispõe Affonso Almiro (1984, p. 4) que “etimologicamente o vocábulo 'previdência' significa 'ver antecipadamente', 'calcular', 'pressupor'. Em termos sociológicos, expressa a preocupação ontológica do homem com o seu futuro.” Martins (2002, 31 p.) realça que a origem da palavra é do latim "prévidere", que significa “ver com antecipação as contingências sociais e procurar compô-las".
Oliveira apudCarbone (1994, p.19) ressalta que há vários entendimentos quanto à definição de Previdência Social.
Para alguns, a previdência social seria apenas um seguro compulsório visando a reposição da renda do indivíduo ou grupo familiar quando da perda de capacidade laborativa causada pela morte, invalidez, doença etc. Dentro deste conceito de 'seguro', os valores das contribuições e dos benefícios devem guardar estrita correspondência, pois o princípio fundamental é a reposição do ganho. [...] Para outros, a previdência social, além de proporcionar uma 'razoável' reposição da renda, deverá garantir a todos os inativos um patamar mínimo de benefícios [...] independente do nível de contribuições que devem ser pagas conforme a disponibilidade de cada indivíduo e os benefícios recebidos conforme as necessidades.
Segundo Martinez (1989, p.94) a Previdência Social funda-se em uma
técnica de proteção social que visa propiciar os meios indispensáveis à subsistência da pessoa humana – quando esta não pode obtê-los ou não é socialmente desejável que os aufira pessoalmente através do trabalho, por motivo de maternidade, nascimento, incapacidade, invalidez, desemprego, prisão, idade avançada, tempo de serviço ou morte – mediante contribuição compulsória distinta, proveniente da sociedade e de cada um dos participantes.
Portanto, a partir das informações até então colhidas, passa-se ao exame das origens da proteção social, através do arrolamento dos principais fotos históricos, a fim de possibilitar a compreensão do conjunto de normas que regem a seguridade social brasileira e a análise das implicações causadas por métodos reformadores introduzidos no sistema.
2. A SEGURIDADE SOCIALEM SEUS PRIMÓRDIOS
Antes de qualquer explanação acerca do tema proposto neste trabalho, qual seja o fator previdenciário numa abordagem emparelhada aos princípios constitucionais do sistema securitário brasileiro, bem como sua trilha histórica até chegar-se aos dias atuais,é necessário construir uma ponte de conhecimento para que haja a interação esperada na matéria, facilitando a visualização e a compreensão do objeto aqui discutido.
Desde tempos remotos a sociedade apresenta a necessidade de um instituto capaz de prover-lhe segurança, ao menos econômica, diante de diversos fatores naturais, dentre eles a idade avançada, a doença e a invalidez. E este instituto, como poderá ser observado adiante, sofreu diversas mutações ao longo do tempo, de maneira a acompanhar o desenvolvimento da humanidade.
Segundo Araújo (2005, p. 1), os atos de proteção social mais antigos, conhecidos, ocorreram na Roma e Grécia antiga, com a proteção familiar na figura do pater familias[1], em que as famílias eram grandes, com muitos filhos. A ideia, fundamentalmente mutualista, era de que os adultos sustentassem os mais jovens e estes, posteriormente, seriam o arrimo de seus pais quando de sua velhice. Havia da mesma forma, por parte dos chefes das casas a obrigação de prestar assistência aos seus servos e às demais pessoas que integravam o seio familiar.
Ocorre que, conforme ensina o professor Fábio Zambitte Ibrahim, havia nesta época, pessoas que não eram alcançadas pela proteção familiar, ou que esta proteção, quando existia, era precária, por diversos fatores. O principal fator que depreciou e continua enfraquecendo a proteção social no seio familiar, em seu juízo, é a desagregação das famílias advinda do próprio processo de desenvolvimento da sociedade e que, de forma contínua, "[...] tem privilegiado o individualismo ao extremo, [...] incentivando pessoas a assumirem suas vidas com total independência, levando-as a buscar somente o bem próprio” (2009, p.1). Diante disso surgiu a necessidade de auxílio externo, fundado principalmente na caridade de terceiros e de atividades prestadas e incentivadas pela Igreja.
Consoante Carvalho (2009, p. 1456), aos poucos o sistema protetivo foi se desvinculando da benevolência, apresentando-se ao Estado uma cota de responsabilidade na assistência aos necessitados, evidenciada na edição do ActoftheReliefofthePoor[2],comumente conhecida como Lei dos Pobres, no ano de 1601, pela então rainha da Inglaterra, Isabel I. Conciliando com as ideias explanadas por Rose Ane Silveira, na revista da Associação Nacional dos Médicos Peritos da Previdência Social (2012,p.17), a referida lei foi:
[...] um marco na concepção de um sistema de assistência social, regulamentando o auxílio aos necessitados. Tal lei permitia que o indivíduo em situação social precária tivesse o auxílio das paróquias. Ainda, os juízes de comarca tinham poder de lançar o imposto de caridade, pago por todos os donos de terras, e, além disso, tinham o poder de nomear inspetores em cada paróquia, com o objetivo de arrecadar e distribuir o montante acumulado pela lei.
Evoluindo, a assistência social começou a tomar forma de seguro social, surgindo primeiramente na Alemanha, em 1883. O idealizador desse modelo de amparo, o chanceler Otto von Bismarck, apesar de ter instituído o sistema com fins nitidamente políticos, deu um grande passo para consagração do sistema protetivo contributivo existente na atualidade.
O método de Bismarck foi sendo implantado de forma gradativa, como ensina Martins (2002,p. 30). Em 1883 apresentou-se o seguro-doença, financiado por contribuições do Estado, juntamente com os empregados e empregadores. No ano de 1884 criou-se o seguro contra acidentes de trabalho, subsidiado pelos empresários. O seguro de invalidez e velhice viera a ser decretado em 1889, também custeado de forma tríplice - Estado, empregados e empregadores.
Desde então houve um considerável aumento nas garantias voltadas ao trabalhador. O seguro obrigatório contra acidentes de trabalho, criado na Inglaterra em 1897, através do Workmen´sCompensationAct[3], foi o projeto piloto de um sistema que até hoje vigora e que se encontra positivado no ordenamento jurídico pátrio em forma de direito fundamental do trabalhador. A Constituição da República de 1988 trata do tema no capítulo II – Dos Direitos Sociais:
Art. 7º. São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que visem à melhoria de sua condição social:
[...]
XXVIII – seguro contra acidentes de trabalho, a cargo do empregador, sem excluir a indenização a que este está obrigado, quando incorrer em dolo ou culpa;
A Inglaterra ainda foi cenário de edições legislativas de grande relevância para a matéria securitária. Em 1908 foi publicada a lei instituidora da Old Age Pension[4], concedendo pensão aos maiores de 70 anos de idade, sem que houvesse necessidade de contribuição. Posteriormente, em 1911, foi criado um sistema de proteção social de caráter contributivo e compulsório, o NationalInsuranceAct[5], custeado de forma tríplice. (HORVATH JÚNIOR, 2005, p. 19)
Em decorrência dessa evolução legislativa surge, nesse ínterim, uma fase denominada de constitucionalismo. Conforme lições de Martins (2002, p. 30), vários “países começam a tratar dos direitos sociais, trabalhistas e econômicos, inclusive direitos previdenciários”, ao incluírem no texto de suas Constituições as disposições pertinentes.
O primeiro país a prever constitucionalmente regras de proteção social foi o México, em 1917. Logo em seguida, no ano de 1919, com a promulgação da Constituição de Weimar, na Alemanha, houve a determinação de que ao Estado caberia o sustento dos indivíduos que não tivessem chance de produzir seu próprio alimento através do trabalho.(MARTINS, 2002, p. 30)
Nesse mesmo ano houve a criação da Organização Internacional do Trabalho (OIT) que através de inúmeras convenções tratou de diversos assuntos no ramo securitário. Dentre eles Martins (2001, p. 30) destaca a efetivação de um sistema de seguridade social por meio de regulamentações acerca do acidente de trabalho e respectiva indenização, bem como das condições de saúde e segurança no trabalho.
Persistindo na doutrina desse mesmo autor, verifica-se que em 1935, nos Estados Unidos, houve a instituição do New Deal[6], com a concepção do Estado do bem-estar social. Franklin Roosevelt propôs essa sistemática com a intenção de resolver a crise econômica que afetava o país desde 1929. Nessa ocasião, lutava “contra a miséria, visando combater as perturbações da vida humana, especialmente o desemprego e a velhice”. (ibidem, p. 31)
Em 1941, na Inglaterra, propôs-se o Plano Beveridge que, nos dizeres de Martins (idem), foi “um programa de prosperidade política e social, garantindo ingressos suficientes para que o indivíduo ficasse acobertado por certas contingências sociais, como a indigência, ou quando, por qualquer motivo, não pudesse trabalhar”.
As ideias do LordBeveridge influenciaram de forma objetiva na elaboração do moderno sistema securitário vez que tinha por metas a unificação dos seguros sociais preexistentes e a adoção do princípio da universalidade, de forma a aumentar o alcance do seguro a todos que dele precisassem e não apenas os operários, sendo todos tratados isonomicamente por meio da igualdade de proteção. Estabelecia também a forma tríplice de custeio, no entanto preponderava o financiamento estatal.
Em 1948, com a aprovação do documento denominado Declaração Universal dos Direitos Humanos (DUDH), pela Organização das Nações Unidas (ONU), houve grande valorização dos ideais delineados até então, pois o referido documento trouxe inscrito em seu bojo diversos direitos fundamentais da pessoa humana, dentre eles a proteção social e previdenciária. Neste sentido, fundamental é a transcrição de parte da DUDH:
Art. 25. 1_Toda a pessoa tem direito a um nível de vida suficiente para lhe assegurareà sua família a saúde e o bem-estar, principalmente quanto à alimentação,ao vestuário, ao alojamento, à assistência médica e ainda quanto aosserviços sociais necessários, e tem direito à segurança no desemprego, nadoença, na invalidez, na viuvez, na velhice ou noutros casos de perda demeios de subsistência por circunstâncias independentes da sua vontade.
Na análise de Chimentetal(2004, p. 485) a Declaração Universal dos Direitos Humanos “propiciou o reconhecimento internacional da necessidade de existência de um sistema de seguridade social”. A partir da adoção das regulamentações contidas nesse diploma instituiu-se um “padrão mínimo de proteção social” que gradativamente vem sofrendo mutações na intenção de se “alcançar um padrão de existência com dignidade”.
2.1Evolução em âmbito nacional
Para melhor compreensão do instituto securitário vigente em nosso ordenamento jurídico devemos adentrar no estudo da sua evolução em âmbito nacional e analisarmos, ainda que de forma superficial, os principais fatos da história da Previdência Social no Brasil, bem como a legislação e a cobertura do amparo social em cada época. É certo que a seguridade brasileira sofreu diversas alterações, desde sua conceituação às formas de custeio, rol de benefícios e grau de cobertura. Portanto, a visualização do progresso alcançado desde sua origem se faz necessário.
Conforme ensina Ibrahim (2009, p. 44) o início do desenvolvimento securitário no Brasil bastante se assemelhou com o restante do mundo, vez que a ideia mutualista era predominante, sendo que os principais movimentos foram privativos e voluntários.
A primeira Constituição, de 1824, conhecida como a Constituição Imperial, tratou abstratamente do tema fazendo alusões à assistência social através dos socorros públicos:
Art. 179. A inviolabilidade dos Direitos Civis, e Políticos dos Cidadãos Brazileiros, que tem por base a liberdade, a segurança individual, e a propriedade, é garantida pela Constituição do Império, pela maneira seguinte:
[...]
XXXI. A Constituição também garante os soccorros públicos.
Posteriormente, em 1888, o Decreto nº. 9.912 regulamentou a aposentadoria dos empregados dos Correios. Nesse mesmo ano foi criada a Caixa de Socorros em cada uma das estradas de ferro do Império, seguida da instituição do Fundo de pensões nas Oficinas de Imprensa Nacional e da aposentadoria para os empregados da Estrada de Ferro Central do Brasil, dentre outros.
Na Constituição Republicana de 1891 houve, pela primeira vez, uma abordagem específica em relação ao assunto previdenciário, pois fora instituída a aposentadoria por invalidez dos funcionários públicos. Nesta ocasião, conforme a doutrina de Martins (2004, p. 18), a aposentadoria desses funcionários era totalmente custeada pelo Estado, independendo de contribuição do trabalhador. Fato este verificado quando da leitura do dispositivo referente, presente na Carta de 1891:
"Art. 75 - A aposentadoria só poderá ser dada aos funcionários públicos em caso de invalidez no serviço da Nação".
Logo, em 1892, a aposentadoria por invalidez e a pensão por morte foi elaborada em favor dos operários do Arsenal da Marinha.
Em janeiro de 1919, houve regulamentações acerca do seguro por acidentes de trabalho, através do Decreto Legislativo nº. 3.724. Segundo Homci (2009) este tipo de seguro "já vinha sendo praticado por alguns seguimentos, contudo sem previsão expressa na lei".
Até então, poucas eram as disposições atinentes à proteção social, seja em textos constitucionais ou infraconstitucionais. A estruturação jurídica e prática do sistema começam a ser efetivamente traçadas com a edição do Decreto nº. 4.682, de 24 de janeiro de 1923, ordinariamente conhecido como Lei Elói Chaves.
Com a Constituição de 1934 estabeleceu-se a modalidade de custeio denominada tríplice, em que contribuem para o financiamento dos benefícios o Estado, os trabalhadores e os empregadores:
Art. 121 - A lei promoverá o amparo da produção e estabelecerá as condições do trabalho, na cidade e nos campos, tendo em vista a proteção social do trabalhador e os interesses econômicos do País.
§ 1º - A legislação do trabalho observará os seguintes preceitos, além de outros que colimem melhorar as condições do trabalhador:
[...]
h) assistência médica e sanitária ao trabalhador e à gestante, assegurando a esta descanso antes e depois do parto, sem prejuízo do salário e do emprego, e instituição de previdência, mediante contribuição igual da União, do empregador e do empregado, a favor da velhice, da invalidez, da maternidade e nos casos de acidentes de trabalho ou de morte; (grifo nosso)
Para a maioria dos doutrinadores foi aí que, no plano constitucional, o amparo deixou de ser mera assistência pública para iniciar a "era do seguro social". (ibidem)
A Carta Magna de 1937 pouco inovou nessa temática, porém trouxe no teor do seu artigo 137, alínea m, a estipulação "de seguros de velhice, de invalidez, de vida e para os casos de acidentes do trabalho".
Ainda sob o prisma da Constituição Federal de 1937 a legislação se ocupou em criar novas entidades e fazer regulamentações quanto aos direitos já abordados pela Lei Maior.
Horvath Junior (2005, p. 25) assevera que dentre os principais feitos, sobressaem, em 1938, a criação do Instituto de Previdência e Assistência dos Servidores do Estado (IPASE), e do Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Empregados em Transportes e Cargas (IAPETC).
Ademais, quando da apreciação do Histórico da Previdência Social exibido no site do Ministério da Previdência e Assistência Social (MPAS), podem-se constatar outros importantes seguimentos que tiveram sua origem ainda nesta época. Em 1939 foi "reorganizado o Conselho Nacional do Trabalho, criando-se a Câmara e o Departamento de Previdência Social". Em 1944 uma portaria (58/44), foi a responsável pela instituição do "Serviço de Assistência Domiciliar e de Urgência, como comunidade de serviços da Previdência Social".
Em seguida, no ano de 1945, houve a elaboração do Instituto de Serviços Sociais do Brasil (ISSB) que, nos dizeres de Martins (2002, p. 35) esse "sistema cobriria todos os empregados ativos a partir de 14 anos, tendo um único plano de contribuições e benefícios. Houve a consolidação de todos os recursos em um único fundo". Todavia, apesar da apreciável ideologia, não fora implementado na prática.
A Constituição Federal de 1946 não trouxe novas previsões securitárias, em contrapartida, também não alterou as cláusulas já existentes. O que houve, substancialmente, foi a "sistematização constitucional da matéria previdenciária, que foi incluída no mesmo artigo que versava sobre o Direito do Trabalho". (ibidem)
Art. 157 - A legislação do trabalho e a da previdência social obedecerão nos seguintes preceitos, além de outros que visem a melhoria da condição dos trabalhadores:
[...]
XVI - previdência, mediante contribuição da União, do empregador e do empregado, em favor da maternidade e contra as consequências da doença, da velhice, da invalidez e da morte;
XVII - obrigatoriedade da instituição do seguro pelo empregador contra os acidentes do trabalho.
Sob a égide dessa Carta foi editada uma das mais importantes leis relativas ao assunto, a lei nº. 3.807, de 26 de agosto de 1960, Lei Orgânica da Previdência Social (LOPS). Martins (2002, p. 36) comenta que "era uma lei nova, que trazia novos benefícios e disciplinava as normas de previdência social, em um conjunto".
Os benefícios criados pela LOPS, como o auxílio natalidade, o auxílio funeral e o auxílio reclusão, eram voltados especificamente para os trabalhadores urbanos vez que a Previdência até então tinha abrangência limitada. Neste sentido, Alvim apud Homci (2009) destaca que os trabalhadores domésticos e rurais não foram favorecidos, pois a norma teve o condão de "padronizar o sistema, aumentar as prestações ofertadas e servir de norte no percurso ao sistema de seguridade social".
Para findar tamanha desigualdade, em 1963 foi editada a Lei n°. 4.214, instituidora do Fundo de Assistência ao Trabalhador Rural (FUNRURAL), que proporcionou alguns benefícios adquiridos pelos trabalhadores urbanos aos rurícolas brasileiros.
Em 1965, a Emenda Constitucional nº. 11 determinou que "nenhuma prestação de serviço de caráter assistencial ou de benefício compreendido na previdência social poderá ser criada, majorada ou estendida sem a correspondente fonte de custeio total". A intenção dessa elogiável alteração foi de impedir a "concessão irresponsável de benefícios, em especial por motivos políticos". (ibidem)
No ano de 1966 o Decreto Lei nº. 72 cria o Instituto Nacional de Previdência Social (INPS) através da unificação dos diversos Institutos de aposentadorias e Pensões existentes até então. O que ocorreu efetivamente foi a unificação administrativa do sistema que se encontrava dividido por categorias e com gestão estatal.
A Carta Maior de 1967, bem como a Emenda nº. 01 de 1969 não trouxeram modificações pertinentes, exceto quanto ao seguro contra acidentes de trabalho (SAT) que passou a ser responsabilidade única do empregador.
Entretanto, mais uma vez a legislação infraconstitucional ergue-se no desenvolvimento da seguridade social ao tratar da expansão da cobertura e da organização do próprio sistema.
Alguns destes trabalhos legislativos merecem relevo, como a Lei n°. 5.316/67, responsável pela integração do seguro de acidentes de trabalho à Previdência Social; O Decreto Lei n°. 564/69, que estendeu a Previdência Social ao trabalhador rural, principalmente aos empregados da agroindústria canavieira, por meio de um plano básico capaz de garantir-lhes o mínimo de proteção e assistência social; A Lei Complementar nº 7/70, que criou o Programa de Integração Social - PIS e depois a Lei Complementar nº 8/70, instituidora do Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público - PASEP.
Em 1971 instituiu-se o Programa de Assistência ao Trabalhador Rural - PRORURAL, com a finalidade de substituir o plano básico de Previdência Social Rural vigente. A esse respeito Martins (2002, p. 38) assegura que nesse sistema "não havia contribuição por parte do trabalhador, que tinha direito à aposentadoria por velhice, invalidez, pensão e auxílio funeral, todas no valor de meio salário mínimo".
A inclusão dos empregados domésticos no rol dos segurados da Previdência Social se deu apenas em 1972, com a Lei n°. 5.859.
O Ministério da Previdência e Assistência Social veio a ser criado em 1974, com a edição da Lei n° 6.036, de 1° de maio desse mesmo ano.
A Lei n° 6.439, de 1° de setembro de 1977, instituiu o Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social - SINPAS, que tinha o objetivo de reorganizar a Previdência Social. Nos termos de Martins (2002, p. 39) "o SIMPAS destinava-se a integrar as atividades da previdência social, da assistência médica, da Assistência Social e de gestão administrativa, financeira e patrimonial, entre as atividades vinculadas ao Ministério da Previdência e Assistência Social".
Em 1979 aprovou-se o Regulamento dos Benefícios da Previdência Social (RBPS) e o Regulamento de Custeio da Previdência Social (RCPS). Em seguida, já em 1984 foi aprovada uma nova Consolidação das Leis Previdenciárias, sendo que a primeira data de 1976.
Até então, toda a sistemática do seguro social, malgrado a criação de relevantes institutos, carecia de uma regulamentação mais estruturada que estabelecesse alicerces e reconhecesse preceitos morais a fim de evitar tratamento desigual entre os segurados sem esquecer a sustentabilidade do sistema em si. Para tanto, o legislador constitucional inova manifestamente quando da elaboração da Carta de 1988, que merece abordagem em um tópico específico, onde serão analisadas as principais modificações.
2.2A nova ordem constitucional
Para suprir as necessidades de reestruturação do sistema securitário brasileiro, implantado de forma gradativa, acompanhando o crescimento e reconhecimento das premências dos indivíduos, a Carta Magna de 1988 apresenta-se como um importante documento que não só organizou a legislação vigente como também estendeu os direitos previdenciários e assistenciais a novos beneficiários.
Sob influência da redemocratização, após a abertura política - período em que o país se libertava da ditadura militar (1974-1985) -, a nova Constituição foi elaborada atentando para os anseios urgentes da sociedade que fora privada, por anos, de diversas garantias individuais e sociais.
Sustentando esta exegese, Mauro de Souza (2011) enfatiza que, além de defender valores democráticos, a Constituição Cidadã "assegurou diversas garantias constitucionais, com o objetivo de dar maior efetividade aos direitos fundamentais, permitindo a participação do Poder Judiciário sempre que houver lesão ou ameaça de lesão a direitos".
Dentre as grandes alterações realizadas pela nova Lei a mais visível foi a inserção do direito relativo à Seguridade Social em um título próprio, destinado aos direitos sociais, e em capítulo especial. Com isso o legislador constituinte demonstrou o interesse na valorização de tais direitos, sabendo-se que os mesmos são essenciais à promoção da dignidade da pessoa humana.
A seguridade social passou a ser dividida em ações de três naturezas distintas: a previdência social, a saúde e a assistência social, cada qual com conceito, princípios e objetivos próprios. Por consequência, foi estabelecido um orçamento global para a seguridade social, do qual seriam extraídos recursos para as três áreas.
Outra relevante situação foi a ampliação da fonte de custeio. Passaram a fazer parte do financiamento as contribuições sobre o faturamento e sobre o lucro líquido das empresas.
Para melhor organizar o sistema, com destreza o artigo 194 traçou objetivos, encarados atualmente como princípios da Seguridade social:
Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.
Parágrafo único. Compete ao Poder Público, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos:
I - universalidade da cobertura e do atendimento;
II - uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais;
III - seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços;
IV - irredutibilidade do valor dos benefícios;
V - equidade na forma de participação no custeio;
VI - diversidade da base de financiamento;
VII - caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)
Em breves argumentos e com o auxílio do mestre Sérgio Pinto Martins (2002, p. 76-82) cada objetivo constitucional mencionado será comentado para se angariar maiores conhecimentos acerca desse instituto.
A universalidade diz respeito à ideia de que todos os residentes no país terão direito aos benefícios securitários, sem que haja qualquer distinção. Quanto à cobertura, a universalidade é em relação às pessoas atingidas pelas contingências, sejam elas quais for, idade, morte, doença, entre outras. E quanto ao atendimento refere-se ás adversidades em si, aquelas previstas em lei.
A uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais foram disciplinadas pela Constituição visando o cumprimento do princípio maior da isonomia consagrado no elenco fundamental do artigo 5º.
A seletividade e a distributividade quando da prestação de benefícios e serviços visa a manutenção do sistema, pois nem todas as pessoas serão atendidas, ao passo que uma pessoa poderá não desfrutar de todos os benefícios, ou seja, "a seleção das prestações será feita de acordo com as possibilidades econômico-financeiras do sistema da seguridade social". (ibidem)
A irredutibilidade do valor dos benefícios garante a permanência do poder aquisitivo do valor da prestação. A correção desses valores fica à cargo da lei, que deverá respeitar a constância do valor real do benefício.
A equidade na forma de participação no custeio assevera que "apenas aqueles que estiverem em iguais condições contributivas é que terão de contribuir da mesma forma". (ibidem)
A diversidade da base de financiamento tem fundamento no artigo 195, caput, da CF/88 que prevê que o financiamento da Seguridade Social será feito por toda a sociedade, estando aí inseridos os trabalhadores, os empregadores e os entes públicos, sem esquecer os recursos auferidos das empresas e dos concursos de prognósticos.
O último dos objetivos/princípios securitários diz respeito à gestão administrativa do sistema que, conforme indicação constitucional deverá ser realizada pelo Estado em conjunto com representantes dos trabalhadores, dos empregadores e de aposentados, tendendo a reverência à democracia.
Além dos preceitos aludidos a doutrina aponta ainda o princípio da preexistência do custeio em relação ao benefício ou serviço, que subsiste desde 1965 quando houve alteração com a já mencionada Emenda Constitucional nº. 11 de 31/03/1965.
2.3A renovação do sistema após 1988
Superada a visualização das principais mudanças ocorridas com a promulgação da Carta de 1988 sobrevém o momento de voltar-se para a continuação da análise cronológica da fixação do sistema securitário nacional.
Com o novo esquema de estruturação hasteado as leis infraconstitucionais também tiveram que se adequar, logo, diversas alterações podem ser percebidas.
Mais uma vez, utilizando os ensinamentos de Homci (2009, p. 2), pode-se constatar que no ano de 1990 houve a criação do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), através da fusão do INPS e do IAPAS. Desta feita, reuniu-se em um único instituto a gerência administrativa e a concessão de benefícios, que antes eram feitas separadamente pelas entidades supramencionadas.
Em 1991 foram promulgadas as principais leis que regem todo o sistema atual, a Lei 8.212, que designou o seu plano de custeio e a Lei 8.213, que se prestou a fixar o plano de benefícios da Previdência Social.
A primeira grande alteração das normas constitucionais referentes à essa temática ocorreu em 1998 com a Emenda Constitucional nº. 20, de 16 de dezembro que, na oportunidade substituiu o termo adjetivo de uma das modalidades de aposentadorias, de "tempo de serviço" por "tempo de contribuição", a fim de firmar a concepção do caráter contributivo do regime; Foi extinta a aposentadoria proporcional e a aposentadoria especial dos professores universitários.
A citada Emenda tratou ainda de suprimir a regra de cálculo do valor dos benefícios apresentada no texto constitucional. Nos termos de Sandra Almeida (2003, p. 4):
a supressão da regra de cálculo do texto constitucional, segundo a qual somente poderiam ser tomadas as últimas 36 contribuições mensais, devidamente corrigidas, viria a garantir que fosse posteriormente ampliado o número de contribuições consideradas no cálculo da média, como também fosse viabilizada a aplicação do “fator previdenciário” para fins da determinação do valor dos benefícios.
Posteriormente, em 1999, publicou-se o Regulamento da Previdência Social, Decreto nº. 3.048, de 06 de maio, com intuito de uniformizar a legislação existente, vez que foram reunidas as disposições quanto ao custeio e quanto aos benefícios no mesmo afã.
É certo que o sistema securitário sofre constantes modificações, pois, logicamente, deve acompanhar o desenvolvimento da sociedade e evoluir conforme as necessidades dos filiados, mas sempre atentando para a sua sustentabilidade.
Dentre essas alterações estratégicas, salutar é o comentário sobre a lei 9.876, de 26 de novembro de 1999, a qual, dentre outras tarefas, foi a responsável pela inserção do fator previdenciário no ordenamento jurídico brasileiro, sendo esta a peça principal a ser discutida neste trabalho.
Sem tecer grandes argumentos sobre o aludido fator, por ser este objeto de capítulo específico mais adiante, cumpre apenas sublinhar que se trata de um dos componentes do cálculo utilizado para descobrir-se o valor do salário de benefício, mais especificamente, da aposentadoria por tempo de contribuição. Para este cálculo leva-se em consideração a idade, a expectativa de sobrevida e o tempo de contribuição que o segurado possui quando da sua aposentação.
Conforme já mencionado as modificações legislativas são incessantes e de grande número. Ciente de que as informações trazidas até então são suficientes ao desenvolvimento do ponto crucial pretendido neste estudo passa-se à apreciação das especialidades do conteúdo programado.
