4  AUDITORIA DE RESÍDUOS SÓLIDOS

O tema da limpeza urbana assumiu papel de destaque entre as demandas da sociedade brasileira e comunidades locais, seja pelos aspectos ligados à veiculação de doenças – saúde pública; seja pela contaminação de lençóis freáticos e cursos de água (rio, mar, etc.); pela questão social ligada aos catadores, em especial às crianças que lá vivem; ou até por pressões de atividades turísticas.

A verdade é que os vários setores governamentais da sociedade civil se mobilizaram para abordar e enfrentar o problema. Atualmente, a gestão dos resíduos sólidos é profundamente influenciada por aspectos econômicos e culturais, como hábitos de consumo e nível de consciência socioambiental. 

O Brasil nesta última década teve uma crescente taxa de urbanização com a melhora na renda média e acesso mais fácil a crédito, provocando no brasileiro um consumo muito maior e consequentemente descarte de materiais com maior frequência.

Segundo a Associação Brasileira de Empresas de Limpeza Pública e Resíduos Especiais (Abrelpe)[12], em 2010 foram geradas mais de 60 milhões de toneladas de Resíduos Sólidos Urbanos (RSU), o que representa um aumento de 7% em relação ao ano anterior da pesquisa (2009). Por esse motivo, além dos riscos ambiental e social, a questão de como gerenciar esses resíduos adquiriu caráter de urgência.

Dessas acepções, podemos ressaltar, sem dúvida, que a destinação dos resíduos sólidos pelos municípios brasileiros traz muita apreensão. Aterros sanitários ocupam áreas grandiosas e necessitam conter requisitos técnicos ambientais, além de terem vida útil limitada.

A responsabilidade pelo trato dos RSU é do cidadão, mas incumbe ao poder público a construção de um cenário apropriado ao manejo ambientalmente adequado dos RSU gerados.

Referentemente ao contexto jurídico, a  Lei nº 11.445/2007 representou o marco regulatório da prestação de serviços públicos de saneamento básico; a Lei 12.305/2010 estabeleceu os pontos norteadores relativos à gestão dos resíduos sólidos, tratando da política nacional para o setor. A partir desses marcos a sociedade redefine seus rumos em busca de um padrão sustentável para seu desenvolvimento.

Dentre os vários artigos constantes da Lei nº 12.305/2010 vale destacar que, após agosto de 2012, os municípios e os estados só terão acesso a recursos da União para gestão de resíduos sólidos caso disponham de Plano de Resíduos Sólidos (art. 55).  Além disso, até agosto de 2014 todos os rejeitos deverão ser encaminhados à disposição final ambientalmente adequada, ou seja, os resíduos não poderão ser dispostos em vazadouros a céu aberto, “lixão”, nem em aterros controlados[13] (art. 54). Isso sem falar na possibilidade de terceirização da prestação dos serviços públicos de limpeza urbana e destinação dos RS, que movimentam no Brasil vultosos recursos e precisam ser auditados mais de perto.

Daí a necessidade de uma melhor atuação dos órgãos de controles externo no que se refere à auditoria de sistema de limpeza pública urbana nos municípios do Estado de Mato Grosso.


5  ESTUDO DE CASO

5.1  Controle externo ambiental exercido pelo Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso

Atualmente, com honrosas exceções referentes a poucos trabalhos isolados realizados, e outros desenvolvidos mediante auditoria coordenada[14] com entes federais, o Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso não dispõe de um plano estratégico de auditoria ambiental em ação.

A partir dessa afirmação, no que se refere aos Resíduos Sólidos, salienta-se que, apesar do advento da Lei nº 12.305/2010, que trata da Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS), e do Decreto nº 7.404/2010, que a regulamentou, nenhuma medida foi adotada para garantir o controle externo sobre essas diretrizes estabelecidas em lei; em que pese os Tribunais de Contas disporem de competência para exame, inclusive do instrumental necessário para garantir a eficácia de seus comandos[15]

Eles podem assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada a ilegalidade, aplicando aos responsáveis multa proporcional ao dano causado ao erário, além de sustar, se não atendidas as providências exigidas, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão ao Poder Legislativo, é o que ressalta JACOBY (2001)[16] com base nas diretrizes definidas na Constituição Federal.

5.2  Identificação das limitações 

Além da ausência sistemática de controle externo em auditoria de resíduos sólidos por parte do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, existem outras limitações preponderantes nos municípios mato-grossenses no que se refere à adoção efetiva das medidas impostas por leis para o trato desses resíduos, tais como ausência de planejamento e não implantação da política municipal de resíduos sólidos.

Primeiramente serão evidenciadas algumas limitações encontradas nos Tribunais de Contas de forma geral, tais como recursos técnicos e materiais[17], informação/banco de dados e legislação ambiental dos municípios.

5.2.1 Recursos técnicos e materiais

Para a realização de auditorias ambientais, e neste caso específico, auditoria de resíduos sólidos, é necessário que se disponha de uma série de recursos técnicos e, algumas vezes, de recursos materiais específicos. Contudo, algumas vezes isso não ocorre no Tribunal e, visando possibilitar a execução do trabalho a ser realizado, há caminhos que permitem acesso a esses recursos.

Há a possibilidade de se firmarem instrumentos de cooperação com outras instituições. Um exemplo foi o realizado em 2012 com o Tribunal de Contas da União, encerrando-se no final de 2013, referente à auditoria nas Unidades de Conservação do Bioma Amazônia no Estado de Mato Grosso, o que disponibilizou treinamento, know how, dentre outros quesitos importantíssimos, resultando  em um trabalho de grande relevância no Brasil e mapeamento da situação atual dessas unidades.

Outro exemplo seriam convênios a serem firmados com o Ibama, tornando disponíveis alguns recursos desse órgão. Enfim, como apregoa o Relatório de Atividades do TCU - Exercício de 1996[18], buscar:

Estabelecer formas de cooperação entre as instituições, visando ao esforço conjunto nas áreas de auditoria ambiental e de treinamento e aperfeiçoamento profissional de servidores de ambas as Casas, bem como a utilização da infraestrutura de transporte daquele órgão na região de interesse, quando no exercício de auditorias.

Pode-se obter ainda apoio técnico de órgãos federais, de acordo com o disposto no art. 101 da Lei Orgânica do TCU[19], independentemente de acordo de cooperação.

Vale observar que algumas análises só podem ser realizadas por especialistas, os quais nem sempre fazem parte do quadro de servidores do Tribunal, fazendo-se necessária a contratação de consultoria, para assim possibilitar que sejam seguidos os requisitos legais necessários para tal objeto, inclusive os exigidos na lei licitatória.

5.2.2 Informações e legislação ambiental

Informações sobre o meio ambiente e a legislação pertinente são também imprescindíveis para a realização de auditorias ambientais de resíduos sólidos, fator limitante na auditoria devido à dificuldade na obtenção das informações específicas.

O Manual de Auditoria do TCU informa que o Ibama desenvolveu o Sistema Nacional de Informações sobre o Meio Ambiente (Sinima), que é composto pela Rede Nacional de Computadores do Ibama (RNCI), por um conjunto de bases de dados e pela Rede Nacional de Informação sobre Meio Ambiente (Renima).

As informações já se encontram disponíveis para o público, tais como dados sobre legislação e bibliografia, podendo ser acessadas pela internet, na página do Ibama (http://www.ibama.br). Esse Sistema, portanto, poderá auxiliar a execução de auditorias pelo Tribunal.

5.3 Equipe de auditoria

Para a escolha dos integrantes de uma equipe de auditoria ambiental de resíduos sólidos, além daqueles comuns a qualquer área, há alguns fatores que devem ser observados. O estudo do meio ambiente envolve uma série de disciplinas, como economia e direito ambiental, administração, biologia, geologia, geografia, agronomia, engenharia florestal, etc. Do mesmo modo, a análise a ser realizada durante uma auditoria ambiental compreenderá, muitas vezes, mais de uma área de conhecimento. Assim, sempre que for o caso, uma equipe multidisciplinar deverá ser formada para sua execução.

Também deverá influenciar a escolha dos participantes da auditoria o enfoque sobre o qual recairá a avaliação. Por exemplo, se na auditoria for necessária uma análise estatística sobre determinados dados da ação, será indispensável a participação de pessoas com conhecimento nessa área, e assim por diante. Enfim, o sucesso da equipe de auditoria está na multidisciplinariedade dos seus componentes e de acordo com o foco sob análise.

A complexidade do que se pretende analisar é outro ponto a ser observado para a composição da equipe. Há análises que demandam conhecimentos especializados, por exemplo, referentes a técnicas de ajuda à decisão que envolve a valoração de recursos ambientais, a análise de riscos e/ou a avaliação de impacto ambiental, além de outros conhecimentos relacionados à administração de recursos ambientais.

Neste segundo momento, serão tratadas as limitações preponderantes observadas nos municípios mato-grossenses. Será dado destaque à ausência de planejamento municipal/sistema de limpeza urbana (leis municipais, código de postura, plano diretor, e outros) e à não implantação da política nacional de resíduos sólidos (Lei nº 12.305/2010).

5.4 Plano Diretor e a Política Municipal de Resíduos Sólidos

A Constituição de 1988 define como obrigatórios os Planos Diretores para cidades com população acima de 20.000 habitantes. O Estatuto da Cidade, Lei nº 10.527/2001[20], reafirma essa diretriz, definindo o Plano Diretor como instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana (artigos 39 e 40).

A partir da publicação do Estatuto, além de ter sido estabelecido que o Plano Diretor é instrumento obrigatório para municípios com população acima de 20.000 habitantes, também se exigiu, para aqueles situados em regiões metropolitanas ou aglomerações urbanas, em áreas de interesse turístico, ou em áreas sob influência de empreendimentos de grande impacto ambiental. Municípios que não se incluem em qualquer destas categorias precisam dispor obrigatoriamente de um Plano Diretor, se o poder público pretender aplicar os instrumentos previstos no capítulo da Reforma Urbana da Constituição de 1988.

No Brasil, a partir da década de 70, com a missão de promover o desenvolvimento integrado e o equilíbrio das cidades, a institucionalização do planejamento urbano nas administrações municipais foi disseminada dentro de um contexto de explosão do processo de urbanização. A implementação do plano seria responsabilidade do poder público municipal, executada através de investimentos em transportes, sistema viário, infraestrutura, equipamentos públicos e no controle sobre a ação dos agentes privados através de disciplinas do uso do solo, mediante o instrumento chamado zoneamento[21].

Esse planejamento, apesar de ignorar qualquer dimensão de conflitos, bem como a realidade da desigualdade das condições de renda e sua influência sobre o funcionamento dos mercados imobiliários urbanos, possui suas próprias potencialidades que poderiam ser aproveitadas e melhoradas. Mas, diante das limitações do Poder Legislativo e da desarticulação da sociedade civil, o planejamento urbano foi produzido “no gabinete”, provocando um discurso desconexo nas administrações. De um lado os planos reafirmam os padrões, modelos e diretrizes existentes de uma cidade racionalmente produzida, de outro o destino da cidade era negociado, de acordo com os interesses econômicos, locais e corporativos.

E assim parece continuar, ficando evidente a incapacidade no planejamento urbano para produzir cidades equilibradas e de acordo com as normas vigentes.

Muita preocupação traz a perpetuação desse desequilíbrio no planejamento dos municípios, eis que o Plano Diretor é o instrumento básico da política municipal de desenvolvimento urbano (artigo 182, §1º da CF).  Ao Plano Diretor cabe cumprir a premissa constitucional da garantia da função social da sociedade e da propriedade urbana, ou seja, é ele o instrumento legal que vai definir, no nível municipal, os limites, as faculdades e obrigações envolvendo a propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental (parágrafo único do art. 1º da Lei nº 10.257/2001).

Diante desse contexto, a Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS), instituída pela Lei nº 12.305/2010, vem encontrando e encontrará muitos empecilhos, dentre outros, para ser efetivamente aplicada e executada, em que pese a sociedade necessitar de um meio ambiente equilibrado e que garanta condições seguras para as próximas gerações.

Dentre as várias exigências contidas na Lei nº 12.305/2010 (PNRS) há uma vertente fundamental que se volta para o bom, eficaz e antigo planejamento, trata-se do Plano de Gestão Integrada dos Resíduos Sólidos (PGIRS), e que a maioria dos municípios mato-grossenses ainda não possui, seja por leniência, por não concentrar recursos nessa problemática, ou por não ter condições técnicas de confeccionar ou contratar um especialista para as adequações legais.

Ocorre que essa lei publicada em 2010 está em pleno vigor, e com força total, cobrando da sociedade como um todo a sua parcela de contribuição. Os prazos para as regularizações se esgotam e os governos estadual de Mato Grosso e municipais têm de se adequar, bem como a atuação e vigilância permanente dos órgãos fiscalizadores (Ministério Público, Tribunal de Contas, dentre outros) e as sanções pertinentes.

A partir de vários levantamentos, inclusive no texto que trata da reelaboração participativa do Plano de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos (PGIRS) da cidade de São Paulo (2013), é ressaltado que ao menos três políticas públicas nacionais são referência obrigatória para a discussão da gestão dos resíduos sólidos: a Política Nacional de Resíduos Sólidos, a Lei Federal sobre Saneamento Básico (Lei nº 11.445/2007)[22] e a Política Nacional sobre Mudanças de Clima (Lei nº 12.187/2009)[23].

A Política Nacional de Resíduos Sólidos, que trata diretamente do tema, estabelece diretrizes com as quais teremos de conviver daqui por diante: obrigatoriedade das coletas seletivas para todos os tipos de resíduos; logística reversa obrigatória para produtos como pilhas e baterias, lâmpadas, eletroeletrônicos, óleos, pneus, agrotóxicos e as embalagens comuns; exigência do preparo de planos tanto para os governos com para os grandes geradores (construtoras, grande comércio, indústrias, serviço de saúde e outros); responsabilidade compartilhada durante o ciclo de vida dos produtos, a cargo dos distribuidores, fabricantes e comerciantes, consumidores e órgãos públicos; e, entre outras, proibição de que órgãos públicos assumam o custo do gerenciamento de resíduos de responsabilidade privada.

Esse é o horizonte que aguarda toda a sociedade e os fiscalizadores do meio ambiente no que se refere aos resíduos sólidos.

5.5 Habitantes por município do Estado de Mato Grosso e responsabilidades quanto à existência de um efetivo Plano Diretor e Plano Municipal de Gestão Integrada dos Resíduos Sólidos

Visando melhor evidenciar a realidade dos municípios e suas obrigações, conforme os últimos dados obtidos do IBGE[24], verificou-se que o Estado de Mato Grosso possui 141 (cento e quarenta e um) municípios, dentre os quais 29 (vinte e nove) apresentam mais de 20.000 habitantes. Assim, de acordo com o Estatuto da Cidade, Lei nº 10.527/2001[25], que regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal e estabelece as diretrizes gerais sobre a política urbana, há 29 (vinte e nove) municípios que preenchem os requisitos dessa lei e estão obrigados a ter seu Plano Diretor devidamente norteado pela Lei nº 10.257/2001, e, também, norteados pela lei que trata da Política Nacional de Resíduos Sólidos – Lei nº 12.305/2010 (PNRS).

Os municípios com população total inferior a 20.000 habitantes, apurada com base nos dados demográficos do censo mais recente da Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), poderão adotar planos municipais simplificados de gestão integrada de resíduos sólidos (art. 51 do Decreto nº 7.404/2010)[26].  Os incisos I a XIV do citado decreto definem o que deverão conter esses planos simplificados.

À primeira vista podem ser questionadas quais a relação e importância entre o Plano Diretor, o Estatuto da Cidade e a Política de Resíduos Sólidos. Eles estão diretamente correlacionados, eis que tratam da concepção de cidade e do planejamento municipal regulamentados pelo Estatuto da Cidade, tendo o Plano Diretor como um dos instrumentos para a organização da cidade mediante um pacto estabelecido pelos administradores municipais e a população, após a discussão dos problemas e da explicitação dos interesses divergentes ou conflitantes. É um pacto que tem por objetivo a construção de uma cidade melhor para gerações presentes e futuras.

Para construir um Plano de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos Municipal eficiente (Plano de Gestão de Resíduos Sólidos; Plano de Gestão de Resíduos Sólidos de Saúde; Plano de Gestão Restos da Construção Civil, dentre outros planos de resíduos) os planejamentos anteriores precisam existir e serem eficazes.

Outra limitação observada nos municípios de Mato Grosso é a existência de poucas legislações municipais suplementares à federal. As existentes contêm vastas lacunas, e, na maioria de vezes, sem aplicabilidade alguma, sem falar da inexistência de servidores preparados e locais próprios para o exercício da atividade de licenciamento e fiscalização do meio ambiente local. Observa-se, assim, a dependência no trato ambiental por parte dos municípios em relação ao Estado, e seu órgão de controle, a Secretaria Estadual do Meio Ambiente (Sema).

Tudo isso contrapõe o disposto na Constituição Federal de 1988, que estabelece em seu art. 23, inciso VI, que é da competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas. E, complementarmente, a Resolução Conama 237/97[27], art. 30, dispõe que compete aos municípios legislar sobre assuntos de interesse local, suplementar a legislação federal e a estadual no que couber.

A descentralização da gestão ambiental é uma determinação legal contida na Lei Federal nº 6.938/81[28], que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente e instituiu o Sisnama[29], cujas funções são, dentre outras, garantir a descentralização da gestão ambiental, através do compartilhamento entre os entes federados.

Ao analisar a realidade atual de Mato Grosso, verifica-se não ter sido  implementada a almejada descentralização aos municípios, com raras exceções, para que operacionalizem o funcionamento da gestão ambiental no serviço público municipal, permanecendo com o órgão estadual Sema-MT a responsabilidade pela liberação de licenças ambientais, regulações, fiscalizações ambientais, por meio do exercício do poder de Polícia, operacionalização do sistema de informatização e emissão de documentos administrativos; educação ambiental, e outros serviços que poderiam ser exercidos pelos municípios mediante a obtenção de descentralização do licenciamento ambiental.

Assim, embora as auditorias de controle externo no meio ambiente a serem realizadas pelo Tribunal de Contas tenham como foco os municípios, não há como deixar de estender a fiscalização sobre a Sema-MT, órgão estadual que detém a responsabilidade de fiscalizar e licenciar as atividades poluidoras e as que causem dano ao meio ambiente.

5.6 Identificação do escopo referente à auditoria de resíduos sólidos a ser realizada pelo TCE-MT

Como pode ser verificado anteriormente e logo a seguir, o escopo referente ao controle externo a ser exercido sobre os resíduos sólidos, além de incidir sobre os municípios, será estendido à Sema, naquilo que for pertinente.

O conceito resulta da observância da legislação ambiental, tendo em vista que as atividades “cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais de um ou mais Municípios”, devem ser licenciados pelo Estado, de acordo com o artigo 5º, III da Resolução Conama nº 237/1997[30]. A Resolução Consema nº 04/2008[31] trata dessa classificação, enumerando as atividades consideradas de impacto local e seus padrões de impacto potencial.

Evidenciam-se aqui duas faces da auditoria de controle externo na gestão ambiental de resíduos sólidos, a primeira a ser realizada nos municípios de Mato Grosso, e a outra, no órgão licenciador/fiscalizador no que se refere à fiscalização do seu efetivo exercício de poder de Polícia, bem como no Estado de Mato Grosso, quando se trata da elaboração e obrigações relativas ao Plano Estadual de Resíduos Sólidos, arts. 48 e 49 do Decreto Federal nº 7.404/2010[32].

5.7  Definição da amostra

Com base no controle externo dos resíduos sólidos, foram selecionados os seguintes itens para compor a amostra da auditoria que se pretende realizar, o que não significa que os demais sejam menos importantes.  São:

I – quanto à origem[33]:

  1. resíduos domiciliares: os originários de atividades domésticas em residências urbanas;
  2. resíduos de limpeza urbana: os originários da varrição, limpeza de logradouros e vias públicas e outros serviços de limpeza urbana;

c)   resíduos sólidos urbanos: os resíduos domiciliares e de limpeza urbana;

  1. resíduos de estabelecimentos comerciais e prestadores de serviços;
  2. resíduos de serviços de saúde: os gerados nos serviços de saúde (descartados por hospitais, farmácias, clínicas veterinárias[34], conforme definido em regulamento ou em normas estabelecidas pelos órgãos do Sistema Nacional de Meio Ambiente (Sisnama) e do Sistema Nacional de Vigilância Sanitária (SNVS);
  3. resíduos de construção civil;

II – operação da varrição, coleta dos resíduos sólidos e destinação dos resíduos sólidos gerados (observância às leis, regulamentos e licenças no que se refere ao diagnóstico dos resíduos sólidos, destinação apropriada, ao local, transporte, acondicionamento, equipamentos de proteção individual, em todas as fases, incluindo-se análise de contrato, licitação e despesa, etc.);

III - planos de gestão de resíduos sólidos e seus critérios específicos, atualizações e revisões;

IV – licenciamento ambiental;

V - plano de saneamento básico;

VI – verificação de áreas degradadas em decorrência da disposição de resíduos sólidos.

5.8 Elaboração de Manual de Auditoria Ambiental com enfoque em Auditoria de Resíduos Sólidos a ser realizada pelo Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso

 Ana Lúcia Nadalutti La Rovere, superintendente de Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente, na época da elaboração do Manual de Gerenciamento Integrado de Resíduos Sólidos, do Instituto Brasileiro de Administração Municipal (IBAM), já destacava a necessidade de que os recursos destinados à limpeza urbana, por serem sempre menores que o desejado, sejam muito bem aproveitados. Para isso, é fundamental que as equipes encarregadas do planejamento e da operação dos serviços nas prefeituras estejam capacitadas e apliquem recursos disponíveis com bom senso, utilizando tecnologias e métodos adequados e respeitando as peculiaridades econômicas, sociais e culturais da população local.

Contudo, mesmo com os vários manuais elaborados Brasil afora para o gerenciamento dos Resíduos Sólidos Urbanos (RSU), as poucas auditorias realizadas pelo TCE-MT detectaram nos municípios mato-grossenses situações totalmente diversas do que a lei e os manuais estabelecem.

A partir desses levantamentos, cabe-nos, no papel de controle externo, colaborar para a confecção de um manual útil, simples e prático, a ser utilizado por todos aqueles que venham a atuar neste tema, auditoria de resíduos sólidos. No entanto, devido à extensão do assunto, será aqui apresentado apenas um esboço daquilo que se almeja efetivamente praticar.

Conforme já mencionado, o assunto Resíduos Sólidos não vem sendo abordado pelo Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso conforme ele merece, apesar da vigente Lei nº 12.305/2010, que trata da Política Nacional de Resíduos Sólidos.      

Dessa perspectiva, independentemente do tipo de auditoria a ser realizada, seja Auditoria Ambiental de Conformidade e/ou Auditoria Ambiental de Natureza Operacional, incluindo-se nesta a Auditoria Ambiental de Desempenho Operacional ou Avaliação Ambiental de Programa, dentre outras, o tema Auditoria de Resíduos Sólidos requer um plano prevendo uma etapa para levantamento de informações e estudos preliminares, bem como capacitação da equipe técnica, consolidado em um projeto de fiscalização composto por inspeções nos 141 municípios jurisdicionados, com o objetivo de verificar as condições de organização e funcionamento dos serviços públicos de limpeza urbana e de manejo dos resíduos sólidos. E dessas inspeções, sugestionadas para serem realizadas no decorrer de prazo estabelecido (seis meses), cada uma gerará um Relatório de Auditoria, ou seja, processo do TCE-MT.

A princípio, destaca-se que a Auditoria Operacional seria a mais apropriada e a que traria mais efetividade ao objeto proposto, ou seja, à Auditoria de Resíduos Sólidos, devido à profundidade que o planejamento dessa auditoria requer e os resultados profícuos que dela se obtém, incluindo-se os monitoramentos obrigatórios periódicos e subsequentes.

Quanto à metodologia a ser aplicada, se escolhida a Auditoria Operacional, os trabalhos precisam ser conduzidos a partir de um planejamento comum, decorrente de levantamentos realizados para este tema, e que por consequência produzirá a Matriz de Planejamento e procedimentos comuns voltados para a consecução do objetivo pretendido.

O trabalho deve compreender, inicialmente, estudos aprofundados referentes aos conhecimentos técnicos do tema, para assim permitirem a identificação de pontos críticos à boa gestão dos resíduos sólidos no âmbito de cada município, com destaque aos Resíduos Sólidos Urbanos (RSU) e aos Resíduos de Serviço de Saúde (RSS).

A auditoria ambiental de natureza operacional possui três fases, que são: realização do levantamento de auditoria, no qual é estabelecido o planejamento da auditoria (planejamento das atividades a serem desenvolvidas na fase seguinte); execução da auditoria; e elaboração do relatório da auditoria. E com base nessas etapas da auditoria operacional seria elaborado um manual voltado à Auditoria Operacional de Resíduos Sólidos, contendo um roteiro básico para a realização desse tipo de auditoria.

5.9 Desenvolvimento do sistema GEO-OBRAS para recebimento de informações relacionadas aos resíduos sólidos

O Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso desenvolveu já há alguns anos um programa chamado GEO-OBRAS, que vem funcionando de forma eficaz para o recebimento obrigatório de todas as informações dos jurisdicionados acerca de suas atividades relacionadas a obras e serviços de engenharia, excetuando o recebimento das informações relacionadas ao Sistema de Limpeza Urbana ou especificamente aos Resíduos Sólidos Urbanos.

A partir da existência desse eficiente programa poderia, com base nos estudos já levantados, desenvolvê-lo para receber as informações necessárias e relacionadas a este tema (RSU), bem como adequar as legislações do TCE-MT pertinentes ao assunto, obrigando os jurisdicionados ao envio de todas as informações municipais e suas respectivas atualizações para o órgão de controle, dados esses relacionados aos RSU (lei, legislação, licença, licitação, contrato, despesa, projeto, etc.), enfim, mantendo no TCE-MT um arquivo atualizado acerca da situação dos resíduos sólidos no Estado de Mato Grosso.

De forma consolidada deve ser elaborado um manual contendo todas as informações e dados que os municípios e jurisdicionados estariam obrigados a fornecer ao Tribunal de Contas mediante o Sistema GEO-OBRAS, para dar aporte à auditoria de resíduos sólidos, contendo prazos, cronogramas, multas e sanções, se for o caso.

Seria um importante marco na auditoria de resíduos sólidos de um Tribunal de Contas, possuir um banco de dados atualizado, contendo todas as informações relacionadas a um tema muito exigido pela conjuntura atual da Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS).

São poucos os Tribunais e até mesmo outros órgãos de controle que desfrutam das benfeitorias dessa ferramenta, Sistema GEO-OBRAS, desenvolvida pelo Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, e aprimorá-la, ampliá-la, seria mais uma vez dar um passo à frente no que tange à auditoria pública e sua finalidade, neste caso, com ênfase à auditoria de resíduos sólidos.

5.10 Planejamento e instrumentos utilizados pela auditora nas Auditorias de Resíduos Sólidos aplicadas de 2010 a 2013

Esta auditora de controle externo, lotada na Secretaria de Engenharia do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, de forma isolada, ou seja, sozinha, com apoio apenas de sua chefe imediata, realizou de 2010 a 2013 auditorias voltadas ao Sistema de Limpeza Urbana/Resíduos Sólidos em alguns municípios de Mato Grosso escolhidos de forma amostral.

Apesar das enormes dificuldades devido ao desconhecimento total do tema no âmbito daquela Corte de Contas, bem como ausência de normativas e procedimentos internos regulamentados, obteve grandes resultados, em que pese serem diminutos diante do extenso universo que os municípios de Mato Grosso representam, e das inúmeras e complexas exigências da PNRS.

Para essas auditorias houve prévio treinamento e muito estudo em relação ao tema, bem como foram confeccionados e adaptados materiais de trabalho para seu uso e aplicação, seja no planejamento, quanto na inspeção in loco, bem como na emissão de relatórios técnicos.

Toda essa dificuldade decorre da inexistência no TCE-MT de normativas, regulamentações, bem como de qualquer outro estudo, matriz de planejamento e de relatório técnico voltado à auditoria de resíduos sólidos. Apesar de a PNRS ter sido publicada em 2010, o assunto ainda é visto com certa reserva no TCE-MT.

Assim, baseando-se em legislações pertinentes, esta auditora construiu e utilizou em auditorias alguns instrumentos de planejamento e coleta de dados, os quais serão demonstrados neste trabalho logo a seguir.

Vale ressaltar que da aplicação desses instrumentos de coletas de dados e informações resultou o relatório de auditoria de resíduos sólidos realizado nesse período, que, assim como todo o restante do material utilizado nesta pesquisa, foi elaborado de forma autodidata pela auditora.

Assim, devem fazer parte do planejamento de Auditoria de Resíduos Sólidos todos os instrumentos necessários à obtenção de dados e informações, bem como seu armazenamento, em forma de check list, questionários, entrevistas, observações diretas, inspeções, Sistema GEO-OBRAS, etc.

5.10.1 Procedimentos nas auditorias de serviços de limpeza urbana

Paralelamente à capacitação dos auditores, é preciso promover a elaboração do procedimento e dos formulários a serem empregados nas auditorias de serviços de limpeza pública. Quanto ao procedimento de inspeção, este deve dispor de diretrizes gerais para orientar os auditores no processo de coleta de dados necessários à caracterização e à análise dos serviços de limpeza pública.

No que se refere aos formulários de campo, devem ser elaborados visando à praticidade e à objetividade de uso, minimizando a subjetividade em seu preenchimento.

Assim, as perguntas devem ser agrupadas por temática comum e a aparência (layout) dos formulários deve permitir o acesso rápido, fácil e confortável das questões a serem levantadas.

Para esta metodologia foram elaborados questionários abordando sete tópicos sobre os serviços de limpeza pública urbana, apresentados no quadro 1.

Quadro 1 – Tópicos abordados nos formulários de diagnóstico dos serviços de limpeza pública urbana municipal

Tópico 1: Características gerais do município (nome, população, gestor, área etc.).

Tópico 2: Infraestrutura administrativa e de fiscalização dos serviços de limpeza pública.

Tópico 3: Caracterização legal, operacional (mão de obra, ferramentas e EPI[35]) e de custos dos serviços de capina, varrição e pintura de meio-fio.

Tópico 4: Caracterização legal, operacional (veículos, mão de obra, ferramentas e EPI), de custos do serviço de coleta de resíduos sólidos urbanos (domiciliares e hospitalares).

Tópico 5: Caracterização legal, operacional (infraestrutura física, veículos, MO[36], ferramentas e EPI), de custos e da infraestrutura física do serviço de disposição final de resíduos sólidos urbanos (domiciliares/resíduos de serviços de saúde, resíduos de mercados, feiras livres e abatedouros públicos).

Tópico 6: Caracterização legal, operacional (mão de obra - MO, ferramentas e EPI) e de custos dos serviços de reciclagem de resíduos sólidos urbanos.

Tópico 7: Caracterização do atendimento à legislação ambiental pertinente ao saneamento básico (licenças ambientais, lei de crimes ambientais).

Fonte: Produzido pela autora.

Para cada um dos tópicos constantes no quadro 1 foram elaborados um ou mais formulários resultando em questionários aplicados nas inspeções in loco. Este conjunto de questionários deveria, quando usado, ter sido agrupado como um procedimento descritivo de realização das inspeções em campo, compondo um “manual prático” para a realização de auditoria de resíduos sólidos e/ou auditoria no Sistema de Limpeza Urbana.

Ocorre que, devido à ausência de mais pessoas envolvidas na auditoria de resíduos sólidos/limpeza urbana, no seu processo de organização, de elaboração e aplicação dos questionários, entrevistas e solicitação de documentos, eles foram aplicados de acordo com cada caso, excluindo-se ou incluindo-se este ou aquele documento, de forma aleatória e conforme a realidade encontrada nos municípios, até mesmo para facilitar o jurisdicionado, eis que muitos atores envolvidos desconheciam por completo o tema tratado.

Diante dessa realidade, incluindo-se os erros e acertos, que resultou em muito conhecimento, experiência e melhor preparação do auditor de controle externo para a sugestão de melhorias em sua aplicação, acredita-se que os questionários devem ser aplicados conforme foram planejados. 

Não se deve usar atalhos, e, no caso de distorções, exceções, inconsistências, dentre outros motivos, estes devem ser justificados e comprovados mediante documento, seja pelo jurisdicionado ou pelo auditor de controle externo, de forma que os papéis de trabalho utilizados sejam consistentes e fundamentados, mesmo que não faça parte do relatório de auditoria.

5.10.2 Principais atributos para os tópicos abordados no objeto de inspeção apresentado no quadro 1

Tabela 1 – Atributos dos formulários de levantamento de serviços de limpeza pública urbana municipal

Tópicos de serviços de limpeza pública

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Características gerais do município

Nome, população, gestor

Relevo urbano, tipo de pavimentação

Valor orçamento mensal do município

Infraestrutura administrativa e de fiscalização dos serviços

Nome e contato do órgão gestor

Quadro de pessoal (quantidade de formação escolar). Veículos de fiscalização (tipo/consumo comb.)

Salário de fiscais. Gastos com combustível e manutenção de veículos fiscalização

Serviço de capina, varrição e pintura de meio-fio

Modalidade de prestação de serviço (administração direta/terceirização). Dados do processo licitatório

Modo de operação. Frequência. Nº e composição de equipes. Tipo e consumo de ferramentas e EPI. Carga horária e turno de trabalho. Produtividade de operários. Volume de resíduos/dia

Salário de operários.

Vínculo empregatício.

Custo unitário de ferramentas e EPI.

Serviço de limpeza de áreas comuns

Modalidade de prestação de serviço (administração direta/terceirização). Dados do processo licitatório

Frequência de coleta de resíduos sólidos. Quantidade e capacidade de contêineres de acondicionamento de resíduos sólidos.

Volume de resíduos/dia/local comum

Custo unitário de materiais de contêineres coletores.

Serviço de coleta de resíduos sólidos

Modalidade de prestação de serviço (administração direta/terceirização). Dados do processo licitatório

Modo de acond. primário de resíduos.

Frota de veíc. Coletores (idade, quant. Tipo, cap., KMD). Modo de operação. Frequência. Guarnição por veículo. Tipo e consumo de ferramentas e EPI. Carga horária e turno de trabalho. Produtividade de operários e veíc., Vol. de resíduos/dia. Características resíduos unidades de saúde (nº leitos)

Salário de operários.

Vínculo empregatício.

Custo unitário de materiais de limpeza, ferramentas e EPI, custo com combustível, lubrificantes e manutenção de veículos coletores.

Gastos com frete de veículos

Serviço de disposição final de resíduos sólidos urbanos

Modalidade de prestação de serviço (administração direta/terceirização). Dados do processo licitatório

Vol. resíduos/dia. Tipo e área do aterro. Localização geográfica. Atividades de manejo de resíduos (tipo e frequência, máquinas e equipamentos (tipo e quant.). Restrições ambientais. Tipos de edif., mec. de controle/acesso (cerca/balança rod.). Vias de acesso/ circulação (tipo e manutenção de pav.). Infraestrutura de drenagem (chorume, biogás, águas pluviais) e tratamento (ETE, incinerador) de resíduos. Monitoramento ambiental. Patologias ambientais

Máquinas e equipamentos (idade, preço aquisição, freq.. operação, capacidade, consumo e preço de combustível e lubrificantes). Mão de obra (função, quant., escolaridade, salário).

Ferramentas e EPI (quantidade, consumo e preço unitário de ferramentas e EPI)

Atendimento à legislação ambiental

Existência de EIA/RIMA

Tipo e prazo de licença ambiental do local de disposição final

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Fonte: Produção da autora.

5.10.3 Solicitação de documentos/coleta de dados

Visando subsidiar as etapas de inspeção de campo e de análise técnica de auditoria, é preciso levantar, previamente, o máximo de documentação relativa à prestação dos serviços de limpeza pública do município. Para tanto, deve-se oficiar ao gestor da cada um dos municípios inspecionados, com antecedência mínima de 30 dias, uma solicitação formal da referida documentação.

Apresenta-se, a seguir, a listagem da documentação que deve ser solicitada ao gestor municipal acerca da auditoria de resíduos sólidos:

1.Plano de Gerenciamento de Resíduos Sólidos (PGRS) e Plano de Gerenciamento de Resíduos de Serviços de Saúde (PGRSS), conforme Resolução Conama nº 358 de 29/04/2005.

2.Relatório descritivo da infraestrutura administrativa e de fiscalização de serviços de limpeza pública urbana, incluindo nome e telefone de contato dos responsáveis (em conformidade com os questionários e entrevistas do TCE-MT).

3.Relatório descritivo dos serviços de limpeza pública prestados pelo município, incluindo a discriminação dos insumos empregados (mão de obra, ferramentas, veículos, materiais (em conformidade com os questionários e entrevistas do TCE-MT).

4.Equipamentos (EPI) e a rotina operacional. Os serviços a serem relatados são a capina, a varrição, a pintura de meio-fio, a coleta e a disposição final de resíduos sólidos em logradouros públicos e em áreas comuns (ex.: mercados, feiras e abatedouros públicos). Para cada um destes serviços, é preciso descriminar os consumos periódicos e os preços unitários dos veículos, equipamentos, materiais e ferramentas empregados, bem como a quantidade e o salário da mão de obra usada, estratificada por função. Todos os valores de custos relativos à aquisição, à manutenção ou ao provimento de insumos necessários à prestação dos serviços de limpeza pública devem ser acompanhados de respectiva documentação comprobatória, tais como cópias de procedimento licitatório (principalmente:  edital,  comprovante  de  publicidade,  atas  das sessões,  propostas  técnicas,  certidões  de  habilitação  das  empresas  e  propostas orçamentárias) e contratos e termos aditivos (se houver). Em conformidade com os questionários e entrevistas do TCE-MT.

5.Contratos de terceirização dos serviços de limpeza pública a empresas, associações e/ou profissionais autônomos, devidamente acompanhados dos elementos comprobatórios (medições, empenhos, notas fiscais, recibos) das despesas decorrentes da execução do referido contrato.

6.Projeto básico dos serviços de limpeza pública terceirizados, incluindo projeto arquitetônico, planilha orçamentária, planos operacionais, e todos  os  seus  elementos – estudos preliminares, plantas, cálculos, memorial descritivo, orçamento básico, cronograma e demais documentos correlatos. Em especial, deve-se reforçar a necessidade da disponibilização destes documentos para o serviço de disposição final de resíduos sólidos (ex.: construção e operação de aterros sanitários).

7.A Anotação de Responsabilidade  Técnica (ART) perante o Crea, relativa ao projeto.

8.Licenças ambientais (prévia, de implantação e de operação) dos locais de disposição final de resíduos sólidos urbanos.

9.As ARTs relativas à execução de prédios e equipamentos componentes do sistema (aterro, etc.).

10.Anotação de Responsabilidade Técnica (ART) do agente responsável pela prestação dos serviços de limpeza pública no município, conforme art. 1º da Lei Federal nº 6.496/77.

11.Registros  de  recolhimento  de  encargos  sociais  da  obra  junto  ao  INSS, relativo  aos operários da empresa vencedora da licitação.

12.Certidões  de  aprovação do  projeto  (junto  à  secretaria municipal  competente, Corpo  de Bombeiros, órgão ambiental, etc.).

13.Notas fiscais das faturas.

14.Notas de empenho e de pagamentos.

15.Recibos de pagamentos.

16.Diários das obras de construção civil (ou seus livros de ocorrências).

17.Boletins de medições.

18.Justificativas de aditivos.

19.Relatórios e pareceres da equipe de fiscalização.

20.Fotografias e/ou filmagens.

21.Licenças para uso de prédios e equipamentos integrantes do sistema.

22.Termos de conclusão e recebimento.

Também são solicitados documentos relativos à legislação geral e específica referente à Limpeza Pública municipal, a seguir:

1.Lei orgânica municipal (atualizada).

2.Plano Plurianual (atualizado).

3.Lei de Diretrizes Orçamentária (atualizada).

4.Lei Orçamentária ( atualizada).

5.Legislação Urbana do Município, que exemplificadamente pode ser constituída dos seguintes documentos:

                  5.1 Plano Diretor Municipal (caso não seja obrigatório para esse município, informar devidamente justificado)

                  5.2 Código de Posturas do Município

                  5.3 Código de Defesa do Meio Ambiente e Recursos Naturais

                  5.4 Código de Obras e Edificações

                  5.5 POSTURA: Lei que normatize disposições de caixas coletoras de lixos, entulhos e resíduos de construções, e outros; lei que normatize atividades de Bota Fora de materiais inorgânicos; legislação que institua cadastro de geradores de resíduos sólidos urbanos conforme  classificação específica; lei que disponha sobre a realização de coleta seletiva e reciclagem; lei que disponha sobre obrigatoriedade de condomínios residenciais, comerciais e industriais de procederem a seleção do lixo e detritos produzidos por eles; etc.

                  5.6 Leis e decretos referentes ao uso e ocupação do solo urbano do município.

6. Regimento Interno.

7. Código Tributário Municipal.

8. Regulamento da limpeza pública urbana e sistema de controle e fiscalização (podem estar integrados no código de posturas municipal (se for o caso, informar).

9. Lei/outro documento que instituiu a cobrança da taxa de limpeza pública no município (se inexistente, justificar).

Para garantir maior efetividade na arrecadação de documentos, a solicitação formal pode ser efetuada na forma de questionário objetivo. Nesse questionário, cada pergunta trata de um serviço de limpeza público específico, cuja resposta (negativa ou positiva) deve ser devidamente justificada por documentação comprobatória em anexo fornecida pelo jurisdicionado.

A seguir, apresenta-se uma amostra de uma das questões do questionário enviado aos gestores municipais inspecionados.

Questão 1: O município dispõe de Plano Gerencial de Resíduos Sólidos de Saúde (PGRS), conforme prescrito na Resolução do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) nº 358, de 29 de abril de 2005?

                   Resposta: (  )SIM   (  )NÃO

                   Obs.: Em caso afirmativo, anexar uma cópia do PGRS. Em caso negativo, apresentar respectiva justificativa

Além dessas informações são imprescindíveis os demais dados padrão utilizados em uma auditoria normal, tais como dados do gestor, secretário das pastas envolvidas, controle externo, contador, engenheiro, fiscais, dentre outros servidores do ente fiscalizado.

Os papéis de trabalho elaborados e utilizados nas auditorias de resíduos sólidos realizadas pelo Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso,  tais como questionários, entrevistas, coletas, check list, dentre outros, não constaram deste trabalho. Apenas foram demonstrados nos tópicos 1, 2, 3, 4, 5 e 6 os assuntos tratados, os quais se encontram  detalhadamente  discriminados em outros materiais, que farão parte de outro objeto de pesquisa.


Autor

  • Valesca Olavarria de Pinho

    Estudante em Gestão Ambiental na Faculdade Estácio de Sá do Estado de Goiás. Especialista em Direito do Estado, na FGV Rio (2013). Especialista Gestão Pública (2005) e em Auditoria – UFMT (2003). Graduada em Administração de Empresas pela Universidade Federal de Mato Grosso – UFMT (1993). Iniciou sua carreira profissional em empresa mineradora e distribuidora de água mineral. A partir de 2000 tomou posse como Auditora Pública do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso onde permanece até hoje. Tem experiência na área de análise e treinamento de prestação de contas eleitoral (2002), auditoria pública, auditoria interna e auditoria no sistema de limpeza pública com enfoque nos resíduos sólidos (Lei nº 12.305/2010). Certificações em contratações para obras e serviços de engenharia (2011), em auditoria de obras públicas (2010), lei de responsabilidade fiscal, previdência própria, avaliação atuarial e compensação financeira previdenciária, análise de balanços públicos, FNDE e FUNDEF.

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Informações sobre o texto

Monografia de especialização entregue à Fundação Getúlio Vargas

Como citar este texto (NBR 6023:2018 ABNT)

PINHO, Valesca Olavarria de. Auditoria especial de gestão ambiental no Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso e Municípios. Um enfoque na Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS – Lei nº 12.305/2010). Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 19, n. 4003, 17 jun. 2014. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/28350. Acesso em: 21 jul. 2019.

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