Introdução
A Contribuição Sindical Rural, cobrada pela Confederação Nacional da Agricultura (CNA), é espécie de Contribuição Social prevista no art. 149 da CF/88. Ela foi instituída pela CLT (arts. 578 e seguintes) e pelo Decreto-Lei 1.166/71:
"Decreto-lei 1.166/71 – Dispõe sobre enquadramento e contribuição sindical rural.
Art. 1º. Para efeito da cobrança da contribuição sindical rural prevista nos arts. 149 da Constituição Federal e 578 a 591 da Consolidação das Leis do Trabalho, considera-se:
I – trabalhador rural
II- empresário ou empregador rural:
a) a pessoa física ou jurídica que, tendo empregado, empreende, a qualquer título, atividade econômica rural;
b) quem, proprietário ou não, e mesmo sem empregado, em regime de economia familiar, explore imóvel rural que lhe absorva toda a força de trabalho e lhe garanta a subsistência e progresso social e econômico em área superior a dois módulos rurais da respectiva região;
c) os proprietários de mais de um imóvel rural, desde que a soma de suas áreas seja igual ou superior a dois módulos rurais da respectiva região." (caput do artigo com redação dada pela Lei 9.701/98)
A competência tributária [1] para instituir essa contribuição é da União Federal, conforme se depreende do próprio art. 149 da CF:
"art. 149. Compete exclusivamente à União instituir contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas, como instrumento de sua atuação nas respectivas áreas, observado o disposto nos arts. 146, III, e 150, I e III, e sem prejuízo do previsto no art. 195, § 6º, relativamente às contribuições a que alude o dispositivo."
Já a capacidade tributária ativa (aptidão de arrecadar e fiscalizar o tributo) era, por força do art. 4º do Dec-Lei 1.166/71, do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA).
Com a Lei 8.022/90, art. 1º, a arrecadação do tributo ficou a cargo da Secretaria da Receita Federal. Posteriormente, a Lei 8.847/94, no art. 24, I, retirou a administração do tributo da Receita Federal, assim dispondo:
"art. 24. A competência de administração das seguintes receitas, atualmente arrecadadas pela Secretaria da Receita Federal por força do artigo 1º da Lei 8.022, de 12 de abril de 1990, cessará em 31 de dezembro de 1996:
I – Contribuição Sindical Rural, devida à Confederação Nacional da Agricultura-CNA e à Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura-CONTAG, de acordo com o artigo 4º, do Decreto-lei 1.166, de 15 de abril de 1971, e o artigo 580 da Consolidação das Leis de Trabalho-CLT"
Em 18 de maio de 1998, a CNA celebrou convênio com a Secretaria da Receita Federal, cujo extrato foi publicado no Diário Oficial da União, de 21/05/98, posteriormente alterado pelo Termo de Aditivo firmado em 31/03/99 (DOU 05/04/99), no qual consta [2]:
"Cláusula primeira. Mantidas todas as cláusulas do Convênio celebrado em 18 de maio de 1998, a Secretaria da Receita Federal fornecerá, adicionalmente, à Confederação Nacional da Agricultura as informações cadastrais e econômico-fiscais constantes da base de dados do Imposto Territorial Rural – ITR, referente ao ano de 1990, atualizados, de forma a possibilitar, em caráter suplementar, o lançamento e a cobrança de contribuições administradas pela CNA, a que alude o art. 24 da Lei 8.847/94, relativas ao exercício de 1997."
Assim, a CNA entende que, a partir de 1997, nos termos dos dispositivos mencionados, passou a ser sua a função de arrecadar a contribuição sindical rural.
Isso porque, cessada a competência da Receita Federal, pela Lei 8.847/94, a arrecadação teria voltado automaticamente para o credor contemplado na lei, nos termos do art. 606 da CLT [3].
Por isso, a CNA passou a surpreender proprietários rurais no país inteiro com Ações de Cobrança [4], por não terem recolhido a contribuição sindical rural.
Legalidade da cobrança
Poucos argumentos foram levantados contra a exação, em virtude de sua firme base legal, merecendo destaque apenas dois principais. O primeiro diz respeito à legitimidade da CNA para figurar no pólo ativo da Ação de Cobrança. O segundo trata de uma possível bitributação, tendo em vista já existir cobrança compulsória do Imposto sobre propriedade Territorial Rural (ITR).
Antes de qualquer digressão, é importante ressaltar que a natureza tributária da Contribuição Sindical Rural é totalmente pacífica, tendo em vista sua previsão no art. 149 da CF, na modalidade "de interesse das categorias profissionais ou econômicas, como instrumento de sua atuação nas respectivas áreas", além do tratamento tributário dado por toda a jurisprudência analisada sobre o tema.
Igualmente, é a lição de Paulo de Barros Carvalho:
"Não é de agora que advogamos a tese de que as chamadas contribuições sociais têm natureza tributária. Vimo-las sempre como figuras de impostos ou de taxas, em estrita consonância com o critério constitucional consubstanciado naquilo que nominamos de tipologia tributária no Brasil. Todo o suporte argumentativo calcava-se na orientação do sistema, visto e examinado na sua integridade estrutural. Assim, outra coisa não fez o legislador constituinte senão prescrever manifestamente que as contribuições sociais são entidades tributárias, subordinando-se em tudo e por tudo às linhas definitórias do regime constitucional peculiar dos tributos." [5]
A Contribuição em comento deve ser tratada, portanto, à luz do ordenamento jurídico tributário.
Por isso, de pronto a jurisprudência afastou determinados argumentos no sentido de que os não filiados à Confederação Nacional da Agricultura estariam isentos da contribuição, seja por falta de reciprocidade entre as quantias pagas e os benefícios recebidos seja pela homenagem ao princípio da liberdade sindical:
"DIREITO ADMINISTRATIVO. RECOLHIMENTO DE CONTRIBUIÇÕES SINDICAIS DESTINADAS À CNA E À CONTAG. APLICAÇÃO DO QUE DISPÕE OS DECRETOS-LEIS NºS 1146/70 E 1166/71. SUA CONSTITUCIONALIDADE.
I - Apenas o trabalhador rural ou empregador rural encontram-se adstritos ao recolhimento da contribuição sindical rural (Decreto-lei nº 1.166/71, art. 1º, I e II).
II - Sendo os impetrantes proprietários de imóveis rurais, cujas áreas sejam superiores à dimensão do módulo rural, é de se tê-los como enquadrados na definição contida no art. 1º, II, "c", do Decreto-lei nº 1.166/71.
III - As contribuições sindicais destinadas ao Conselho Nacional da Agricultura (CNA) e à Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (CONTAG) são devidas pelos empresários ou empregadores rurais, apenas pela circunstância de se enquadrarem eles em uma determinada categoria profissional, independentemente de encontrarem-se filiados ou não a determinado sindicato (arts. 4º, parágrafo 1º e 5º do Decreto-lei nº 1166, de 15 de abril de 1971, c/c art. 10, parágrafo 2º, do ADCT).
IV- Apelação improvida." (Ap. em MS 97.03.054175-5, TRF 3ª R., julg. em 24/03/99, maioria)
O argumento da liberdade sindical perde mais força ainda quando se diferencia a contribuição confederativa (art. 8º, IV, primeira parte, CF [6]), somente devida pelos filiados, da contribuição sindical propriamente dita (art. 8º, IV, in fine, CF), ora em discussão, que segundo a totalidade da jurisprudência é devida por todos da categoria, independentemente de filiação, tendo em vista seu caráter tributário:
"TRIBUTÁRIO - MANDADO DE SEGURANÇA - CONTRIBUIÇÕES À CNA (CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA AGRICULTURA), À CONTAG (CONFEDERAÇÃO NACIONAL DOS TRABALHADORES NA AGRICULTURA) E AO SENAR (SERVIÇO NACIONAL DE APRENDIZAGEM RURAL) - NATUREZA JURÍDICA -CONSTITUCIONALIDADE - BASE DE CÁLCULO.
1 - A natureza jurídica das contribuições em questão caracteriza-se como a de Contribuição de interesse da categoria profissional ou econômica conforme disposto no artigo 149 da constituição federal, sendo de competência da União Federal sua instituição.
2 - Aplica-se a esta obrigação pecuniária, os princípios constitucionais orientadores do Sistema Tributário Nacional.
3 - Reconhecida em precedentes do Supremo Tribunal Federal a recepção das contribuições para custeio das atividades dos sindicatos rurais pelo artigo 10, §2º, da ADCT e artigo 8º, IV, ´in fine´ da Carta Magna, sendo exigida nos termos do artigo 578 e seguintes da CLT, de todos os integrantes da categoria, independentemente de sua filiação a sindicato. (ADIN n.1076 - Medida Cautelar; negado provimento ao Recurso em MS; Rel. Min. Sepúlveda Pertence, RMS.n.0021758-94).
6 - Fixada no parágrafo 1º do artigo 4 do decreto-lei 1.166/71, a base de cálculo da Contribuição à Confederação Nacional da Agricultura - CNA.
7 - Apelação improvida." (Ap. em MS 98.03.042476-9, TRF 3ª Região, julg. em 11/11/98, v.u.)
Como se vê, nessa ementa, também já foi afastado pelo STF o argumento de que haveria necessidade de Lei Complementar para instituição da contribuição, tendo em vista sua recepção expressa pelo art. 10, §2º, do ADCT [7].
Pois bem, quanto aos argumentos que ainda não foram totalmente prejudicados, tem-se o que segue.
Sobre a legitimidade da CNA para mover a ação de cobrança, há um entendimento de que o Convênio celebrado com a Receita Federal não teria o condão de estabelecer a competência da CNA "para proceder à arrecadação e cobrança de tributo, não apenas pelo fato de não se tratar de lei, na acepção da palavra, mas também porque apenas prevê a possibilidade de fornecimento de informações cadastrais." (voto-vencido do Min. Garcia Vieira, no RESP 315.919/MS, julgado em 28/08/2001, em que a Primeira Turma do STJ decidiu, por maioria, ser legítima a CNA para cobrar a Contribuição Sindical Rural)
Apesar do voto do Min. Garcia Vieira, que parece ser isolado, a jurisprudência dominante daquela Corte e dos Tribunais já consolidou o entendimento no sentido de que a CNA tem legitimidade ativa para a Ação de Cobrança. Veja-se o seguinte trecho de decisão do Tribunal de Justiça do Paraná, em Apelação na qual o recorrente pretendia afastar a legitimidade ativa da CNA:
"Este é o norte seguido pela maciça jurisprudência das Cortes de Justiça deste Estado, de cujos inumeráveis julgados decorre a certeza da legitimidade ativa das entidades arrecadadoras que compareceram nesta ação, as quais, convém destacar, estão compelidas a observar o comando legal de rateio, nas proporções determinadas pelo art. 589 da CLT." (Apelação Cível 103730-7, julg. em 16/10/01 – TJPR)
Juntamente com essa decisão, muitas outras confirmam a legitimidade ativa da CNA para a Ação de Cobrança. Portanto, apesar de possível discussão, não parece ser uma argumentação que logre êxito.
O outro argumento contra a cobrança da Contribuição Sindical Rural diz respeito à possível bitributação existente em sua cobrança.
Apesar de inspirar confiança aos mais apressados, é também, em realidade, um ponto que não se demonstra favorável aos proprietários rurais.
A questão merece uma elucidação preliminar. Com efeito, aqueles que estão pugnando pela bitributação dessa cobrança alegam que os proprietários rurais já estão sujeitos ao ITR, imposto que tem exatamente a mesma base de cálculo e o mesmo fato gerador da Contribuição Sindical Rural. A base de cálculo de ambas as exações é o Valor da Terra Nua (VTN) e hipótese de incidência de ambas é a propriedade.
Assim, por expressa disposição da Constituição Federal, no art. 154, I, seria proibida a instituição de impostos não previstos no art. 153 (dentre eles o ITR) com a mesma base de cálculo ou o mesmo fato gerador daqueles já discriminados na Carta Política, como é o caso da Contribuição Sindical Rural em relação ao ITR:
"Art. 153. Compete à União instituir impostos sobre:
VI – propriedade territorial rural;"
"Art. 154. A União poderá instituir:
I – mediante lei complementar, impostos não previstos no artigo anterior, desde que sejam não-cumulativos e não tenham fato gerador ou base de cálculo próprios dos discriminados nesta Constituição;"
Dessa maneira, o argumento da bitributação caminha no sentido de que a União e a CNA estariam cobrando o mesmo tributo.
Contudo, em primeiro lugar, cabe esclarecer que, em relação à denominação, não se trataria de bitributação, mas sim de bis in idem.
Isso porque, a bitributação é "o fenômeno pelo qual o mesmo fato jurídico vem a ser tributado por duas ou mais pessoas políticas" [8], e, no presente caso, temos o mesmo fato jurídico (propriedade rural) sendo tributado por apenas uma pessoa política (União).
O fato da CNA possuir capacidade tributária ativa para arrecadar a contribuição em apreço não lhe confere competência tributária para instituí-la, donde ser impossível cogitar de bitributação. Na verdade, o que se verifica com a CNA é mais ou menos a chamada parafiscalidade, ou, nos dizeres de Sacha Calmon Navarro Coelho, "a fiscalidade dos entes paraestatais" [9].
Paulo de Barros Carvalho assim explica a parafiscalidade:
"Ora, sempre que isso se der, apontando a lei um sujeito ativo diverso do portador da competência impositiva, estará o estudioso habilitado a reconhecer duas situações juridicamente distintas: a) o sujeito ativo, que não é titular da competência, recebe atribuições de arrecadar e fiscalizar o tributo, executando as normas legais correspondentes (CTN, art. 7º), com as garantias e privilégios processuais que competem à pessoa que legislou (CTN, art. 7º, §1º, ), mas não fica com o produto arrecadado, isto é, transfere os recursos ao ente político; ou b) o sujeito ativo indicado recebe as mesmas atribuições do item a), acrescidas da disponibilidade sobre os valores arrecadados, para que os aplique no desempenho de suas atividades específicas. Nesta última hipótese, temos consubstanciado o fenômeno jurídico da parafiscalidade." [10]
Em relação à CNA, verificamos a hipótese b), ou seja, os recursos arrecadados são disponibilizados pela própria CNA, que faz o repasse de parte aos outros entes sindicais (art. 589 da CLT), conforme, aliás, declaração da entidade em seu site na Internet, na parte "De onde vêm os recursos":
"O sistema sindical patronal do setor agropecuário é suprido por duas fontes de recursos. A mais expressiva delas é a contribuição sindical compulsória cobrada diretamente pelo sistema sindical através da CNA, como estabelece a Consolidação das Leis do Trabalho (CLT). A segunda forma de contribuição são as mensalidades espontâneas dos associados aos sindicatos rurais.
A maior parcela dos recursos oriundos das contribuições compulsórias - 60% do que é arrecadado-, é destinada aos sindicatos. Do total, 20% são repassados ao Ministério do Trabalho e destinam-se ao Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT). Às Federações cabem 15% dessa massa de recursos. A CNA, no topo da pirâmide, detém 5% do total das contribuições." (fonte: www.cna.org.br)
Portanto, vemos que a CNA arrecada e utiliza o tributo, mas nem por isso tem o poder de instituí-lo.
O que haveria, então, seria um bis in idem, já que "o mesmo fato jurídico é tributado duas ou mais vezes, pela mesma pessoa política." [11] Ou seja, a União, pessoa política competente para instituir o ITR e a Contribuição Sindical Rural, estaria tributando a propriedade rural duas vezes, violando a norma inserta no art. 154, I, da CF.
A afirmação seria verdadeira, não fosse pelo fato da Contribuição Sindical Rural ser espécie de Contribuição Social do art. 149 da CF/88.
É que tais contribuições sociais possuem um regime jurídico diferenciado, criado pela própria Constituição Federal, que impõe uma vinculação da receita obtida a órgão, fundo ou despesa.
É justamente essa destinação da arrecadação o permissivo de que a mesma materialidade de hipótese de incidência (propriedade rural) seja simultaneamente utilizada, de modo válido, para um imposto federal (ITR) e para uma das contribuições sociais do art. 149 (Contribuição Sindical Rural), afastando a ocorrência de eventual bis in idem.
Veja-se, a propósito, o entendimento de Roque Antonio Carrazza, quando trata das contribuições sociais:
"Deveras, na medida em que os tributos aqui cogitados conectam-se ao atendimento de determinadas finalidades (aquelas apontadas no art. 149, da CF), tal destinação passa a integrar seu regime jurídico.
...
A relevância desta destinação é, por igual modo, importante, porque, justamente ela, permitirá que uma mesma materialidade de hipótese de incidência tributária venha concomitantemente utilizada – e sempre de modo válido -, para um imposto federal e para uma das contribuições sob enfoque.
...
Damo-nos pressa em ressaltar que, neste caso, inexistirá quer bis in idem, quer bitributação." [12]
Veja-se parte do artigo dos advogados Antonio Celso Baeta Minhoto e Alexandre Oliveira da Silva, publicado na Gazeta Mercantil de 04, 05 e 06/01/02, Legal & Jurisprudência, pág. 2, que comentou sobre recolhimento obrigatório das Contribuições Sindicais:
"A contribuição sindical propriamente dita é uma fonte de receita que possuem os sindicatos, cuja natureza jurídica é tributária, encaixando-se perfeitamente no artigo 149 da Constituição Federal, assim como na definição de tributo do art. 3º do Código Tributário Nacional. Além do mais, é uma receita devidamente prevista em lei, não havendo possibilidade da recusa ao pagamento deste tributo pelo empregado ou pelo empregador, independente de serem sindicalizados, ou seja, basta estar representado por este ou aquele sindicato para a referida contribuição ser devida.
Assim, a única contribuição sindical que se pode chamar de obrigatória de fato, é a contribuição sindical propriamente dita, sendo que para as outras formas não há qualquer obrigatoriedade no seu pagamento,... "
Por tudo isso, parece que os argumentos expostos contra a Contribuição Sindical Rural, mesmo chegando aos Superiores Tribunais, não será acolhida, por falta de máculas à legislação da cobrança efetuada pela CNA.
